臺灣基隆地方法院民事判決 93年度國字第5號原 告 順鑫實業有限公司法定代理人 丙○○訴訟代理人 林宇文律師複代理人 侯傑中律師被 告 財政部基隆關稅局法定代理人 甲○○訴訟代理人 乙○○上列當事人間國家賠償事件，本院於94年6 月9 日言詞辯論終結，判決如下：
主 文原告之訴及假執行之聲請均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序方面：
一、按依國家賠償法第2條第2項請求賠償者，以該公務員所屬機關為賠償義務機關；又依國家賠償法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請求之；賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾三十日不開始協議，或自開始協議之日起逾九十日不成立時，請求權人得提起損害賠償之訴，國家賠償法第9 條第1 項、第10條第1 項、第11條第1 項前段分別定有明文。本件原告於提起本件訴訟前，業以書面向被告請求損害賠償，並經被告拒絕賠償，有財政部基隆關稅局93年國賠基字第7 號拒絕賠償理由書附卷可稽，是原告已踐行依國家賠償法請求賠償前之書面請求程序，合先敘明。
二、原告以被告於民國（下同）93年10月6 日發文對原告進口貨物所為之沒入處分，有曲法認定本件進口貨物名之情形，顯屬一違法之行政處分，侵害原告之權利，而提起本件國家賠償之訴；被告則以原告既已依訴願法第1 條第1 項規定向被告提起訴願，該行政爭訟程序既尚未終結，依行政訴訟法第12條第2 項規定，原告提起本件國家賠償之訴顯與法不合等語抗辯。原告對本件其所指違法之行政處分尚未提起行政爭訟程序乙節並不爭執，是以本件於程序部分應再審酌者，乃國家賠償請求權之行使，是否以被害人完成行政爭訟程序為要件？㈠關於此一問題，我國法律並無明文，學理上則有肯定及否定
二說。肯定說者認為，「行政爭訟」與「國家賠償」，二者雖皆以保護人民權益為目的，然亦有本末先後之分。前者可稱為「第一次權利保護」；後者則可相應稱為「第二次權利保護」。怠於或遲誤請求第一次權利保護之受害人，應不得再請求「第二次權利保護」，否則違法行政處分之受害人，不經行政爭訟，亦皆得於國家賠償法第8 條第1 項規定之二年或五年消滅時效內，請求國家賠償，則提起行政爭訟之期間限制將形同虛設，且勢必迫使民事法院審查行政處分之違法性，有侵害行政法院審判權之虞（參學者陳敏著行政法總論，頁1118），是以若當事人遲誤行政爭訟程序方請求國家賠償，民事法院不應受理。否定說者認為，由於我國國家賠償法關於損害賠償訴訟之提起，僅限於被害人已於行政訴訟程序中附帶請求損害賠償（行政訴訟法第7 條參照）者，就同一原因事實，始不得更行起訴（國家賠償法第11條第1 項但書參照），此外未設有特別限制規定。另就民事訴訟法第
182 條第2 項僅規定法律關係應由法院以外之機關確定其是否成立者，在其確定前得裁定停止訴訟程序，而非應停止訴訟程序觀之，被害人就其因公務員違法行政處分致受損害者，自得選擇或同時分別向有關機關提起損害賠償訴訟或行政爭訟（參學者劉春堂著國家賠償法，頁117）。
㈡本院認為國家賠償法對於涉及前提要件之行政處分是否違法
，其判斷應否先經行政訴訟程序，未設明文，是以現行民事審判實務均有就行政處分之違法性併為判斷者（大法官會議解釋釋字第290 號解釋文第二段參照），並無「第一次權利保護優先」原則之適用。再者行政爭訟之目的在於使原行政處分受到撤銷或變更，而國家賠償係填補損害，二者目的不同，無從相互取代。至於國家依國家賠償法第2 條第2 項所負之損害賠償責任，固為國家之代位責任，必先有特定公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失積極不法侵害人民之自由權利，國家始應對該受損害之人民負賠償之責任，因此國家賠償責任之成立應以公務員是否成立侵權行為為前提（民法第186 條第1 項參照）；而民法第186 條第2 項：
「如被害人得依法律上之救濟方法除去其損害，而因故意或過失不為之者，公務員不負賠償責任。」之規定，係為減輕公務員個人賠償責任，而就公務員侵權行為責任另作限制，例如被害人如得依國家賠償請求卻因故意或過失不為者，公務員個人即得嗣後地免除賠償責任，並非謂公務員因此不成立侵權行為。亦即該規定並非減輕國家責任之規定，國家對於已經發生之賠償責任，不因嗣後被害人怠於尋求其他法律救濟方法而歸於消滅。則被告自國家代位責任出發，辯以原告因未尋行政爭訟途徑尋求救濟，不得對公務員請求賠償亦不得請求國家賠償，尚不可採。
㈢是以本件原告雖未完成行政爭訟程序，即以被告上述行政處
分違法提起本件國家賠償之訴，其權利保護要件並無欠缺，被告抗辯法院應自程序上駁回原告之訴，尚難採取。
貳、實體方面：
一、原告起訴主張：查原告於93 年 5 月 25 日向被告機關報運進口大陸製暫時保藏榨菜（MIUSTARD IN BRINE）乙 批，該批貨品稅則號別為0711.90.90.12-8 ，屬得進口之大陸地區產製物品，與原告前曾申報進口暫時保藏榨菜相同，並依法納稅通關。詎被告機關此次竟認原告所進之上開貨物稅則號別為2005.90.90.92-2 ，屬不准輸入之大陸物品，被告機關先命原告繳納相當金額保證金新台幣（下同）1,618,822 元，貨物先予提領，原告不從，旋又於93年7 月29日將上開貨物標售，並於93年10月6 日發文為沒入處分。被告機關有曲法認定本件進口貨物名之情形，被告機關所為之沒入處分，顯屬一違法之行政處分，而侵害原告之權利，應為其所屬公務員行使公權力時，已故意不法侵害原告之權利。依國家賠償法第2 條第2 項、第7 條第1 項規定、第5 條及民法第
216 條規定，被告應賠償系爭貨物遭違法沒入拍賣之貨物價值、違約金之所受損害及無法出售之所失利益，求為命被告給付1,780,040 ，及自起訴狀送達之翌日起，按年息百分之五計算之利息，並願供擔保請准宣告假執行等語。
二、被告則以：依行政程序法第110 條第1 、3 項規定，書面之行政處分自送達相對人時起，對其發生效力；行政處分未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在。是本件被告所為之沒入行政處分於未經撤銷或廢止前，既屬合法之行政處分，自不該當國家賠償之要件。且原告進口之榨菜業經權威機構─財團法人食品工業發展研究所鑑定為已去筋、發酵之醃漬榨菜，依國際商品統一分類制度註解第40頁第1 行解釋，經蘇打水、乳酸發酵等例示方式特別處理之蔬菜列入第20章，即將之自暫時保藏之蔬菜類排除。因此系爭重點在於是否經過特別的處理程序，不在於用何種材料或方式處理。凡蔬菜經過該等例示方式處理者，即非暫時保藏之蔬菜。系爭貨物之鹽分濃度，依原告契約所載，應以20度以上鹽水保存，可見系爭貨物係完成發酵後，始裝入儲有20度鹽水之容器中運輸，並非在運送過程中由生鮮之榨菜產生化學變化後，變成已發酵之榨菜，亦即系爭貨物係在低濃度條件下發酵後，再以高濃度鹽分保存防腐，所以仍是已發酵之產品。且原告法定代理人亦於開庭時指出，其製作過程係一層鹽一層生鮮榨菜置於桶中完成醃漬之後，再加鹽水運輸。是以，如果系爭榨菜是生鮮之原料蔬菜，為進行運輸，暫時保存於高濃度鹽分環境中加以防腐，被告機關可以認為是暫時保藏之蔬菜，但系爭榨菜並非如此等語置辯。
三、兩造不爭執之事實：原告於93年5 月25日進口系爭貨物，進口報單之稅則號別為0711.90.9012-8號，被告以未能確定貨名，先命原告繳納相當金額保證金1,618,822 元，貨物得先予提領，原告不從，經被告送鑑定機關鑑定認系爭貨物為已去筋、發酵之醃漬榨菜，與原申報暫時保藏榨菜不符，並應歸列稅則號別為2005.90.90.92-2 號，旋又於93年7 月29日將上開貨物標售，並於93年10月6 日發文為沒入處分，經原告於93年10月11日請求被告國家賠償，被告於93年10月28日為拒絕理由書予以拒絕，原告亦於93年11月29日提起訴願程序，尚未提起行政訴訟等情，有原告申請書、進口報單、訴願書、被告93年國賠基字第7 號拒絕理由書、93年6 月21日基普進字第0931006186號函、93年9 月9 日基普進字第0931012644號函、（93）進字第196 號處分書等在卷可稽，並為兩造所不爭執，自堪信為真實。
四、法院之判斷：原告以被告於93年10月6 日發文對原告進口貨物所為之沒入處分，有曲法認定本件進口貨物名之情形，顯屬一違法之行政處分，侵害原告之權利，而依國家賠償規定請求損害賠償，被告則以前情置辯，是被告上開所為沒入之行政處分是否違法而侵害原告權利，致原告受有損害，為本件爭點所在，茲論述如下：
㈠按公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害
人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任，國家賠償法第
2 條第2 項前段定有明文。是以人民本於國家賠償法請求賠償者，以公務員之「不法行為」為前提甚明。倘公務人員之行政作為符合法令規定，復未逾越其裁量權限，自不生國家賠償問題。
㈡經查，本件原告進口之榨菜，申報貨品名稱為暫時保存蔬菜
（PRSSED MUSTARD IN BRINE）， 經被告初步查驗之結果尚未能確定貨名，無法資為課稅標準之判斷，被告為免影響原告之權益，乃依關稅法第18條第3 項第3 款之規定，准由原告繳納相當金額之保證金，予以先行驗放；並於於93年6 月
15 日 以基進試字第93056 號函檢送原告進口之系爭貨物予財團法人食品工業發展研究進行鑑定，經前開機構於同月24日函復鑑定結果為「認為係經剔除粗筋並醃漬發酵之榨菜產品，且無添加辛料之感覺」，與原告申報暫時保藏榨菜不符，而依海關緝私條例第37條轉依同條例第36條第1 、3 項規定處以貨價一倍之罰鍰，併沒入貨物。因系爭貨物為易腐物品，被告乃於93年7 月15日以關緝標字第0930700487號函通知原告涉案貨品將予標售，並於同年月29日第7 次通信標售公開標售時已售出貨物，並保管其價款在案。被告俟查價後，於同年10月6 日出具處分書等情，有原告提出進口報價單、財政部基隆關稅局基普進字第0931006186號函、財政部基隆關稅局基普進字第0931012644號函、財政部基隆關稅局（
093 ）進字第0193號處分書，暨被告提出之財團法人食品工業發展研究所93年6 月24日食研技字第0951號函、國際商品統一分類制度註解第7 章、第20章影本等在卷可證。以被告身為海關緝私單位，在檢驗原告進口貨物發現有異於規定時，因缺乏適當設備，且無法憑目測判別來貨係屬何種方式進行處理，為臻客觀、公正及保障廠商權益，乃以檢樣方式將系爭貨物送請權威機構進行鑑定，並據以辦理課稅、稅收之措施，顯見其並非恣意所為，於客觀上尚難認被告上開所為非屬依法執行職務之必要行為，而有故意或過失可言。
㈢又原告雖主張同類貨品日前曾多次以暫時保藏榨菜之貨名進
口，均得依法納稅通關，而以此推認被告此次處分有違法之處云云。惟原告此次經被告送請鑑定機關進行鑑定之貨物為93年5 月25日所進口之貨物，而與其在92年間進口之暫時保藏榨菜非必然相同，自不能以前次查驗之結果無問題而遽認被告此次查驗之方式與前次有異，即認被告本次所為之處分即屬違法。本次被告在查驗原告進口貨物無法初步確定其貨名時，依據送請財團法人食品工業發展研究所鑑定結果，認定系爭貨物為經剔除粗筋並醃漬發酵之榨菜產品，並參酌國際商品統一分類制度註解第7 章對暫時保藏蔬菜之定義：「本節適用於使用前在運輸或貯藏時但為暫時保藏而進行處理（例如，以二氧化硫氣體、鹽水、硫磺水或其他保藏用溶液），但不適合直接食用的蔬菜。……但蔬菜除暫時保藏於鹽水外，並經特別處理（例如蘇打水、乳酸發酵）者除外，這些列入第20章」，而認系爭貨物既屬經發酵完成之醃漬榨菜，依海關之稅則號別應歸列為2005.90.90.92-2 號，屬不准輸入大陸物品而沒入，自屬有據。雖原告主張依被告就醃漬蔬菜產品之稅則號別所為之釋令，認為由於榨菜之醃漬蔬菜產品特性原具有保藏之功效，似可同時認定其屬於暫時保藏之榨菜云云，惟原告據此論點所提出之相關資料為基隆關稅局通關疑義暨權責機關簽覆聯絡單，非行政機關之釋令，且為答覆之行政院農業委員會農糧署與被告單位互不隸屬，其答覆之內容得否拘束被告，容有疑義；況上開農糧署之答覆亦僅說明榨菜之醃漬蔬菜產品特性具有保藏之功效，似亦可同時認定為暫時保藏之榨菜，惟其認為理論上醃漬蔬菜仍歸屬於2005.9090 項下「其他醃漬除外之保藏蔬菜」貨品號列本無疑義。是難僅憑此即謂系爭貨物為醃漬蔬菜而與暫時保藏之蔬菜相同。是系爭貨物在認定有疑異時，已經被告取樣送請財團法人食品工業發展研究所進行鑑定，被告係據鑑定結果及參考國際商品統一分類制度註解對「暫時保藏之蔬菜」之定義規定，對原告進口之系爭貨物進行處分，並非憑空而為，可徵被告已盡善良管理人之注意義務，難謂有何過失或故意可言。此外，原告復未能提出被告之承辦人員於執行職務行使公權力時，有何故意或過失侵害原告權利之具體事證，自無法為有利於原告之認定。
㈣是國家基於經濟發展、稅賦徵收以及社會安全維護之目的，
對於進口之貨物必須予以管制，貨主並因之負有行政上義務，且於違反該等義務時須受行政上不利之負擔處分。故海關緝私條例中對於違反管制之貨物，授權主管機關得予以沒入；並對違反管制之貨主，得予以罰鍰。而為擔保稅捐之繳納、沒入及罰鍰之執行，更賦予主管機關扣押該等違法進口貨物之權。惟扣押既屬對貨主之不利益負擔處分，基於憲法上法律保留以及授權明確性等原則之要求，必須有授權之依據。按海關緝私條例第37條第1 項第1 款規定，報運貨物進口而有虛報所運貨物之名稱、數量或重量者，得視情節輕重，處以所漏進口稅額二倍至五倍，或沒入或併沒入貨物。次按同條例第3 項規定，有前2 項情事之一而涉及逃避管制者，依前條第1 項及第3 項論處。再按同條例第36條第1 項規定，私運貨物進口、出口或經營私運貨物者，處貨價一倍至三倍之罰鍰。承前，原告既有虛報貨物名稱而意圖逃避管制，進口不得輸入之大陸物品之情，則被告依前開規定為沒入之處分，自屬合法之行政處分。
五、綜上所述，被告所屬公務員於執行公務行使公權力時，既無故意或過失之不法侵權行為存在，且所為之行政處分非屬違法，則原告依國家賠償法之規定，請求被告給付原告1,780,
040 元及法定遲延利息，洵屬無據，自不應准許。原告之訴既已駁回，其假執行聲請亦失所附麗，應併駁回之。
六、本件事證已經明確，兩造其餘聲明及陳述，均與判決結果不生影響，爰不再一一論列，附此敘明，
七、據上論結：本件原告之訴為無理由，依民事訴訟法第78條，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 6 月 23 日
民事庭法 官 林玉珮以上正本係照原本作成。
對於本件判決如有不服，應於收受送達後二十日內向本院提出上訴書狀，敘述上訴之理由，上訴於臺灣高等法院，並按他造當事人之人數附具繕本。
中 華 民 國 94 年 6 月 23 日
書記官 湯惠芳