臺灣基隆地方法院民事判決
104年度訴字第205號原 告 馬建亞
盧信仁被 告 張旺連訴訟代理人 郭百祿律師上列當事人間確認優先承買權不存在事件，本院於民國104年10月15日言詞辯論終結，判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、原告起訴主張：
(一)坐落新北市○○區○○○段○○○段0000地號林地（下稱系爭土地）所有權全部，為訴外人游００所有。系爭土地由新北市政府以103年度代為標售地籍清理未能釐清權屬土地第000-00-000標號公告標售，於104年3月24日決標，由原告等得標。被告於104年4月2日提出優先購買權申請書，主張其為地籍清理條例第12條第4款「地籍條例施行前已占有達10年以上至標售時仍繼續為該土地之占有人」。經新北市政府以104年4月10日新北府地籍字第0000000000號函通知被告：
「所附申請書及村里長證明書均記載台端自90年間占用迄今，尚不足證明於地籍清理條例施行前已占有達10年以上...請於文到10日內檢附足資證明之文件（例如87年以前之航空照片、房屋稅籍證明、戶籍謄本等）辦理補正」。嗣被告即於104年4月20日提出申請書，再檢具新北市○○區○○○段○○○段00號地主連００出具之證明書及現場照片，以應付前項原証四函示之補正。惟被告所補正之證明書，為任意制作不具公信力之私文書，其證據能力及證明力均屬虛妄，並非新北市政府函說明三所例示之航空照片、房屋稅籍、戶籍謄本之任一合法文件。詎料主管標售業務之新北市政府地政局不知因何種法律及行政外之因素，竟逕行囑託該管新北市瑞芳地政事務所（下稱瑞芳地政事務所）「協助查明前開土地現況及訪談保証人」，並據瑞芳地政事務所以104年5月11日新北瑞地登字第0000000000號函覆說明「經訪查游００、沈儒益、連００等三人之結果，三名保證人均表示張旺連使用本案土地已持續達10餘年...故能確定張旺連於86年間已開始使用本案土地」。新北市政府旋即遽而認定「經本府派員實地勘查及訪談保證人，保證人連００表明台端自民國80多年時即住於此並種植果樹至今...保證人既能證明台端於87年7月1日以前於本地號土地有占有事實，經核與地籍清理條例第12條第1項第4款所指之土地占有人規定相符」。
(二)依系爭土地航空照片所示，該土地在86-89年均未開發，90年間才有動土情況，足以反證被告主張不實在。至系爭土地38-1地號相鄰為同段38-2地號、44之1地號、38地號、38-3、38- 4、326-1地號等，被告張旺連所提37地號共有人連００之證明書，又不符四鄰之條件，亦一目了然。主管標售機關以黑箱作業方式如何擅自裁量被告「經核與地籍清理條例第12條第1項第4款所指土地占有人之規定相符」，原告因未能得知該所稱「實地勘查及訪談保証人」之訪談記錄內容，難以窺其堂奧。
(三)本件訴訟起源於被告張旺連對系爭土地主張優先承買權，訴外人新北市政府初認定不符資格，函令補正，嗣因被告補正之文件不具證據能力及證明力，訴外人新北市政府竟逾越權限或濫用權利自行製作訪談紀錄，據以發函通知被告張旺連繳納土地價款。是故，涉案事實之爭議，存在於原、被告及訴外人新北市政府三者之間。兩造間之爭議，為優先承買權存否之私權權利爭議，原告與訴外人新北市政府之爭議為行政處分違法法損害人民權益之行政救濟爭訟。兩者性質不同，對象各異，而並行不悖。被告答辯狀謂應以新北市政府為被告，顯然有誤。申言之，本件係因被告主張優先承買權，導致訴外人新北市政府違法通知伊繳款，損及原告之得標權益，其法律上有不安之狀態，有以確認之訴除去之必要，十分明顯。
(四)聲明：確認被告就坐落新北市○○區○○○段○○○段0000地號林地面積2565平方公尺所有權全部優先承買權不存在。
二、被告則聲明請求駁回原告之訴，其答辯略以：
(一)原告雖對被告提起本件訴訟請求確認被告之優先承買權不存在，惟認定被告符合地籍清理條例第12條第1項第4款所指之土地占有人規定，對系爭土地有優先購買權資格者，係訴外人新北市政府，原告不以認定被告對系爭土地有優先承買權資格之新北市政府為被告，而僅以張旺連為被告，法院縱令為如原告聲明之判決，其判決之效力亦不及於認定被告對系爭土地有優先購買權資格之新北市政府，原告就系爭土地是否能得標，其法律上不安之狀態，即非能以對於被告之確認判決將之除去，自難認原告有受確認判決之法律上利益。
(二)原告既已對訴外人新北市政府提起訴願，請求撤銷訴外人新北市政府上述違法或不當之行政處分，已對原告之權益有所保障，若獲勝訴判決撤銷訴外人新北市政府上述違法或不當之行政處分，原告即可得標系爭土地，殊無另向本院提起本件確認訴訟之之必要，故原告之訴依其所訴之事實，在法律上顯無理由。
三、經查，坐落新北市○○區○○○段○○○段0000地號林地所有權全部，為游姓訴外人所有，經新北市政府清查結果，認屬地籍清理條例第32條所定「土地總登記時登記名義人之姓名、名稱或住址記載不全或不符之土地」之情形，經公告後屆期無人申請登記，即於103年12月18日依地籍清理條例第11條規定以北府地籍字第00000000000號公告代為標售，嗣於104年3月24日開標，由原告等得標。被告於104年4月2日主張其為地籍清理條例第12條第4款所定「地籍條例施行前已占有達10年以上至標售時仍繼續為該土地之占有人」，提出優先購買權申請書及村里長證明、保證金票據等文件，向新北市政府為優先購買之意思表示。經新北市政府審核後，以104年4月10日新北府地籍字第0000000000號函通知被告：
「本案台端所附申請書及村、里長證明書均記載台端自90年間占用迄今，尚不足證明於地籍清理條例施行前已占有達10年以上，且至標售時仍繼續為該土地之占有人，仍請依前揭規定於文到10日內檢附足資證明之文件（例如：87年以前之航空照片、房屋稅籍證明、戶籍謄本等）向本府辦理補正，逾期未補正，視為放棄優先購買權」。被告即於104年4月20日提出申訴書，檢具現場相片及新北市○○區○○○段○○○段00號連姓地主出具之證明書，以補正前揭新北市政府命補正事項。新北市政府乃派員於104年5月6日至系爭土地勘查及訪談3名保證人，依勘查及訪談結果認定被告符合優先購買資格，並以104年5月19日新北府地籍字第0000000000號函通知被告，且另通知原告等上開認定結果，原告等即向內政部提起訴願，惟其訴願經決定不受理等事實，有新北市政府以104年7月24日新北府地籍字第0000000000號函附之土地建物查詢資料、103年12月18日北府地籍字第00000000000號公告、104年月24日新北府地籍字第00000000000號公告、代為標售土地優先購買權申請書、104年4月10日新北府地籍字第0000000000號函、申訴書、證明書、現場相片、新北市瑞芳地政事務所104年5月11日新北瑞地登字第0000000000號函、104年5月19日新北府地籍字第0000000000號函、104年5月19日新北府地籍字第00000000000號函，及內政部台內訴字第0000000000號訴願決定書附卷可稽，復為兩造所不爭執，應堪信為真實。
四、原告主張被告主張優先承買權致訴外人新北市政府違法通知伊繳款，損及原告之得標權益，其法律上有不安之狀態，有以確認之訴除去之必要，惟為被告所否認，並以前揭內容答辯。
(一)按確認法律關係之訴，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之；確認證書真偽或為法律關係基礎事實存否之訴，亦同，民法第247條第1項定有明文。所謂即受確認判決之法律上利益，係指法律關係之存否不明確，原告主觀上認其在法律上之地位有不安之狀態存在，且此種不安之狀態，能以確認判決將之除去者而言，若縱經法院判決確認，亦不能除去其不安之狀態者，即難認有受確認判決之法律上利益（最高法院52年台上字第1240號判例、74年度台上字第358號判決意旨參照）。又確認之訴除確認證書真偽之訴外，通常應以私法上之法律關係為訴訟標的，若公法上之法律關係，則必有特別規定，始得為其標的，否則不得提起（最高法院69年台上字第1406號判例、85年度台上字第1156號判決意旨參照）。是以民事訴訟法第247條之規定係須以私法關係為確認訴訟之訴訟標的，且能以確認判決除去原告於私法上之地位有不安之狀態，始具受確認判決之法律上利益。
(二)再按行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之法定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，行政程序法第92條第1項定有明文。是凡行政機關依據公法行使公權力所為針對具體事件直接發生法律效果之單方法律行為，即係行政處分，至於其法律效果則不以公法之法律效果為限，行政關行使公權力所為之決定，直接發生私法之法律效果者，亦為行政處分。又所謂「單方行為」，係指行政機關之行為具有高權性及官方性，亦即行政機關作成行政處分時，不受相對人意思之拘束，得依職權自作決定。而行政處分一生效即生存續力，相對人從此依處分內容負擔義務或享有權利，處分機關亦不能任意否定行政處分之效力，僅得於特定要件具備時始得廢棄行政處分。而對於違法或不當行政處分，應提起訴願、行政訴訟以為救濟，訴願法第1條、行政訴訟法第4條至第6條亦有明定。另按地籍清理條例第32條規定之土地，有屆期無人申報或申請登記之情形者，由直轄轄市主管機關代為標售；於地籍清理條例施行為已占有依前條規定代為標售之土地達十年以上，至標售時仍繼續為該土地之占有人者，有優先購買權，地籍清理條例第11條第1項第1款、第12條第1項第4款分別定有明文。經查，訴外人新北市政府依前揭地籍清理條例規定辦理系爭土地標售，於被告提出代為標售土地優先購買權申請書主張行使優先購買權時，即實質審核被告提出之文件，並認依被告提出文件不足以認定其符合地籍清理條例第12條第1項第4款之情形，且隨即命被告補正，被告補正後，新北市政府派員進行勘查、訪談，並認勘查訪談結果與被告主張及前揭保證書內容相符，即因而認定被告符合優先購買權資格等事實，業如前述。又查本件經本院依職權向新北市政府函調系爭土地標售案資料，新北市政府於檢附上開資料之回函亦說明：「...案經審核後，本府以104年4月10日新北府地籍字第0000000000號函復張君，依所附文件尚不足認定其符合本條例第12條第1項第4款...規定所稱之占有人，爰限期請其補正，張君復以104年4月21日申訴書檢附四鄰保證書，該四鄰保證張君確已於民國87年2月在該地號耕作農作物連續至今，嗣本府派員於104年5月6日至現場勘查及訪談保證人，查與張君主張與四鄰保證書內容相符，認定其以104年5月19日新北府地籍字第0000000000號函認定其（即被告）符合優先購買權資格...」之事實，亦有前揭新北市政府104年7月24日新北府地籍字第0000000000號函附卷可稽。足見新北市政府辦理上開地籍清理條例所定土地標售業務，而將土地出售予得標人或優先購買權人時，固係與買受人立於對等地位而為私法上雙方行為，惟於自稱有優先購買權者主張行使優先購買權時，主管機關即新北市政府仍須行使公權力，依其職權，自行審核、調查、認定其主張是否符合地籍清理條例所定之優先購買權規定，而不受相對人意思之拘束，且被告一經新北市政府認定為優先購買權人，即取得優先於原告等購買系爭土地之權利，揆諸前揭規定及說明，新北市政府就被告「符合優先購買資格」之認定，既係行政機關依據公法行使公權力所為針對具體事件直接發生法律效果之單方法律行為，縱發生者為私法之法律效果，自仍屬行政處分，一生效即生存續力，被告從此依處分內容負擔義務或享有權利，新北市政府亦不能任意否定該行政處分之效力，民事法院更無審查並廢棄前揭行政處分之權限。
(三)經查，原告提起本件確認訴訟，係以新北市政府依據被告提出不具公信力，與航空照片不符，且非四鄰出具之證明書等私文書，逕行查明土地現況及訪談保證人，並「以黑箱作業方式擅自裁量」認定被告與地籍清理條例第12條第1項第4款所指之土地占有人規定相符，並進而認定被告為前揭規定所定之優先承買權人為由，核其上開主張，均在指摘新北市政府審核、調查、認定被告是否為優先購買權人之程序違法不當，而被告雖提出優先購買之申請，惟其是否確為優先購買權人而得行使其權利，係取決於新北市政府單方作成之行政處分，被告於新北市政府作成前揭行政處分過程中，僅有提出證明之協力義務，不能以其意思拘束新北市政府，顯見本件原告所爭執者，係行政機關應否認定被告為系爭土地優先承買權人之公法上法律關係，且此公法上法律關係乃源於新北市政府之單方行為，並非被告所得干預，揆諸首揭說明，原告對被告提起本件訴訟請求確認優先購買權不存在，既非以私法關係為確認之標的，又不能以本件確認判決除去其於私法上地位不安之狀態，即不具受確認判決之法律上利益，而為法所不許。
五、綜上所述，原告提起本件確認之訴，請求確認被告就坐落新北市○○區○○○段○○○段000地號林地面積2565平方公尺所有權全部優先承買權不存在，為無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘主張及攻擊防禦方法與證據，經本院斟酌後，與本件判決結果已不生影響，故不一一論列，附此敘明。
七、據上結論，原告之訴為無理由，依民事訴訟法第78條，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 11 月 12 日
民事庭法 官 姚貴美以上正本係照原本作成。
對於本件判決如有不服，應於收受送達後20日內向本院提出上訴書狀，敘述上訴之理由，上訴於臺灣高等法院，並按他造當事人之人數附具繕本。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中 華 民 國 104 年 11 月 12 日
書記官 楊蕎甄