臺灣基隆地方法院民事判決
109年度訴字第216號原 告 郭金村訴訟代理人 郭聰能被 告 財政部國有財產署法定代理人 曾國基訴訟代理人 郭曉蓉複 代理人 吳嘉榮律師被 告 新北市平溪區農會法定代理人 胡正吉訴訟代理人 黃川銘上列當事人間撤銷土地交易行為等事件，本院於民國109年9月24日言詞辯論終結，判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、按訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴，但被告同意者者，不在此限。民事訴訟法第255條第1項第1 款定有明文。本件原告起訴時之聲明原為：請准判決被告於民國 100年間雙方之土地買賣契約及移轉所有權之物權行為無效。嗣於本院第一次言詞辯論期日變更聲明為：請准判決被告雙方於100年11月24日100財臺北區地售字地AF100E100335號之國有土地產權移轉證明書之買賣及物權行為無效，並塗銷 100年12月13日瑞登字第38350 號土地登記聲請書的所有權移轉之買賣登記。其所為訴之變更及追加業經由被告於該次期日同意，合於首揭規定，自應予准許。
二、原告主張：被告財政部國有財產署與被告新北市平溪區農會前於100 年間，買賣新北市○○區○○段○○○○段00○00地號（重測後為新北市○○區○○○段000地號）土地（下稱系爭土地）。
惟系爭土地與原告所有之新北市○○區○○段○○○○段00○0 ○00○00地號（重測後為新北市○○區○○○段000○000 地號）土地（下稱系爭61之7地號土地及系爭61之17地號土地）之經界，業經最高法院判決確定維持原地籍圖之地籍線所載。另根據內政部國土測繪中心之鑑定圖所載，原告所有土地之範圍係在該鑑定圖上之A、B、C、D、V、W、H、A，而原告所有門牌號碼為新北市○○區○○街00號房屋係位於該鑑定圖上之R、Q、V、E、G、W、R 之範圍，確係坐落於系爭土地上。而查系爭房屋係於82年7 月21日以前，即已使用至今，原告業已符合國有財產法第42條及49條規定申租承購之條件，然原告於90年12月間，向被告財政部國有財產署承租系爭房屋所坐落系爭61之7 號土地時，承租之範圍為137平方公尺，然欲向被告財政部國有財產署承購時，基地之範圍卻變成120平方公尺，其中並有部分為系爭61之17地號之道路用地，其面積為17平方公尺，且系爭房屋有部分範圍竟移至於系爭土地之上。是以，原告就系爭房屋向被告財政部國有財產署承租基地之範圍，自應及於系爭土地。此外，被告新北市平溪區農會並非財團法人，依國有財產法施行細則第55條之規定，亦不得承購系爭土地。因之原告應有優先承購系爭土地之權利，被告間就系爭土地所為買賣及移轉所有權登記之物權行為，係違反國有財產法第42條第1項第2款、第49條、第51條、同法施行細則第55條、國有非公用不動產讓售作業第3條、第7
條及土地法第104條之規定，應為無效。為此，爰提起本件訴訟，並聲明：請准判決被告雙方於100年11月24日100財臺北區地售字地AF100E100335號之國有土地產權移轉證明書之買賣及物權行為無效，並塗銷100年12月13日瑞登字第38350號土地登記聲請書的所有權移轉之買賣登記。
三、被告之答辯：㈠被告財政部國有財產署：
1.原告對於系爭土地與被告財政部國有財產署，並不存在基地租賃關係，自無土地法第104條之優先承買權。
2.按非公用財產類之不動產，於35年12月31日以前已供建築、居住使用至今者，其直接使用人得於104年1月31日前，檢具有關證明文件，向財產部國有財產局或所屬分支機構申請讓售，國有財產法第52條之2 固有明文。惟國有土地之出售屬私經濟行為，有契約自由原則之適用，上開條文僅規定得申請讓售土地之資格、要件，使符合資格、要件之人，取得讓售國有土地及要約之地位而已，至是否讓售，管理機關財政部國有殘產局或所屬分支機構仍有審酌及決定之權限，得自行決定是否為承諾之意思表示，並不負有應與申購人訂立買賣契約，讓售國有土地之義務（最高法院100年度台上字第80號、102年度台上字第830 號判決意旨參照）。職是，國有非公用不動產讓售作業程序第3 條前段：出售機關對於國有財產法規定得予讓售之國有非公用不動產，得通知承租人、共有人、鄰地所有人等檢證申請承購之規定，非為強制規定，被告財政部國有財產署於讓售系爭土地前，縱未通知原告，亦不影響被告間就系爭土地買賣之效力。
3.本件原告曾於93年及94年間向被告財政部國有財產署申請承租系爭土地，但因原告並無實際使用系爭土地之事實，不符得逕予出租之要件，而遭被告財政部國有財產署否准在案。退步言之，即令原告占用系爭土地符合國有財產法第42條第1項第2款規定，惟國有土地之出租屬私經濟行為，有契約自由原則之適用，國有財產法第42條第1項第2款規定規定得申請承租國有非公用土地之資格、要件，僅使符合資格、要件之人，取得承租國有非公用土地及要約之地位而已，至是否出租，管理機關即被告財政部國有財產署仍有審酌及決定之權限，得自行決定是否為承諾之意思表示，並不負有應與原告訂立租賃契約之義務。
4.被告財政部國有財產署係依國有財產法第52條之1第1 項第6款規定：「使用情形或位置情形確屬特殊」；及國有財產法施行細則第55條之1第3項第4款規定：「依本法第52條之1第1項第6款辦理讓售，其讓售對象為實際需用人」，專案報經財政部核准讓售予被告新北市平溪區農會，並無違背國有財產法第51條及國有財產法施行細則第55條規定之處。
5.國有非公用不動產讓售作業程序第7條第3款規定：「依國有財產法第49條第3項規定申購國有非公用土地者，應加附未會同申購之合併使用範圍內私有土地所有權人同意申購人承購或放棄申購之同意書」，係指國有畸零地之申購程序，與本件被告新北市平溪區農會申請讓售系爭土地之情形完全不同，自不得比附援引適用。
㈡被告新北市平溪區農會：
1.原告就系爭土地與被告財政部國有財產署，並不存在有基地租賃關係，自亦無土地法第104條之優先承買權。
2.本件被告新北市平溪區農會係位於新北市○○區○○段○○○○段00○0地號土地上，因所坐落之土地面積不足，且為提高土地效用，成立農民市集，提昇農民服務，乃依國有財產土地讓售辦法，於100年間向主管機關申購系爭土地，並無不法之處。
㈢均聲明：原告之訴駁回。
四、本院之判斷：㈠按確認法律關係之訴，非原告有即受確認判決之法律上利益
者，不得提起之。此為民事訴訟法第247條第1項前段所明定。而所謂即受確認判決之法律上利益，係指因法律關係之存否不明確，致原告在私法上之地位有受侵害之危險，而此項危險得以對於被告之確認判決除去之者而言（最高法院42年台上字第1031號民事判例可資參照）。本件原告主張被告財政部國有財產署於100年11月24日將系爭土地出賣予被告新北市平溪區農會，並於100年12月15日將系爭不動產所有權移轉登記予被告新北市平溪區農會之行為，係違反國有財產法第42條第1項第2款、第49條、第51條、同法施行細則第55條、國有非公用不動產讓售作業第3條、第7條及土地法第104條之規定，其買賣契約及所有權移轉之物權行為均為無效。上開原告主張及原告據以請求被告新北市平溪區農會將系爭土地之所有權移轉登記塗銷，是否可採，關乎原告得否承購系爭土地。則原告就被告間上開系爭土地以買賣為原因所為之所有權移轉行為，是否因違反上開規定而屬無效，自有確認利益。其提起本件確認之訴，於法即無不合，先予敘明。
㈡被告平溪區農會前於100年3月7 日，以系爭土地規畫作為農
民市集用地，為增進農業產業發展，促進地方繁榮及推廣地方農產品之整體規劃，而有使用之必要為由，經由新北市政府，向被告財政部國有財產署申請讓售系爭土地，案經被告財政部國有財產署報請財政部以100年6月22日台財產管字第10000181350號函准依國有財產法第52條之1第1項第6款及同法施行細則第55條之1第3項第4 款規定辦理專案讓售，嗣被告財政部國有財產署再以100年6月22日台財管字第10000181350號函知所屬北區分署轉請被告新北市平溪區農會辦理專案讓售事宜。被告新北市平溪區農會乃依法於100年7月14日向被告財政部國有財產署所屬北區分署遞交「承購國有非公用不動產申請書」，申請承購系爭土地。嗣被告財政部國有財產署所屬北區分署乃於100年11月24日發給被告新北市平溪區農會「出售國有土地產權移轉證明書存根」，並於100年12月15日將系爭土地所有權移轉登記予被告新北市平溪區農會等事實，業據被告財政部國有財產署提出100年3月7 日北縣平農會字第1000000108號函、新北市政府100年3月14日北府農輔字第1000231458號函、承購國有非公用不動產申請書、財政部100年6月22日台財管字第10000181350 號函、財政部局100年6月22日台產局管字第10000181351 號函、出售國有土地產權移轉證明書存根、系爭土地之土地建物查詢資料等影本附卷可佐，並經本院依職權調取系爭土地之所有權移轉登記資料（含土地登記申請書、登記清冊、出售國有土地產權移轉證明書、新北市政府圖記證明、新北市政府農會立案證書、出售國有房地清冊）等資料附卷可憑，堪予認定。是被告新北市平溪區農會係依國有財產法地52條之1第1項第6款及同法施行細則第55條之1第3項第4款之規定，經由財政部專案核定承購系爭土地，並非原告所指國有財產法第51條第1項規定：「非公用財產類之不動產，為社會、文化、教育、慈善、救濟團體舉辦公共福利事業或慈善救濟事業所必需者，得予讓售」之情形，自無違反同法施行細則第55條規定：「本法第五十一條所稱社會、文化、教育、慈善、救濟團體，以已依法設立之財團法人為限」之問題，首應說明。
㈢按當事人主張有利於己之事實者，就其事實有舉證之責任，
民事訴訟法第277 條定有明文；民事訴訟如係由原告主張權利者，應先由原告負舉證之責，若原告先不能舉證，以證實自己主張之事實為真實，則被告就其抗辯事實即令不能舉證，或其所舉證據尚有疵累，亦應駁回原告之請求（最高法院17年上字第917 號判例意旨參照）。本件原告主張就系爭土地與被告財政部國有財產署存在有基地租賃之法律關係，並進而主張對於系爭土地有優先承買之權利云云。然為被告所否認，是原告自應就系爭土地與被告國有財產署存在有基地租賃之法律關係，負擔舉證之責。經查：
1.原告所有之系爭房屋有31平方公尺之面積係坐落於系爭土地之上，此有本院依職權調取原告與被告新北市平溪區農會拆屋還地事件卷宗所附複丈成果圖在卷（見本院103年度基簡字第91號卷第58頁），堪認屬實。
2.本件原告主張其對於系爭土地與被告財政部國有財產署係存在有基地租賃之法律關係，固提出原告與被告財政部國有財產署所屬北區分署之「國有基地租賃契約書」為證。惟細繹該租賃契約之內容，其租賃標的為系爭61之7 地號土地，面積為137平方公尺，並未包含系爭土地。再者，系爭61之7地號係分割自同地段61之4地號土地，其面積為120平方公尺，系爭61之17地號土地係分割自系爭61之7 地號土地，其面積為17平方公尺，系爭61之7地號土地及系爭61之17地號土地面積合計為137平方公尺，此有系爭61之7地號土地及系爭61之17地號土地之土地登記第二類謄本及異動索引附卷可佐（見臺灣高等法院105 年度上字第1592號卷第79頁、第81頁、83頁），核其面積與上開租賃契約所載租賃面積137 平方公尺相符。另原告因承租系爭61之7 地號土地及系爭61之17地號土地，而依國有財產法第49條第1項承購系爭61之7地號土地及系爭61之17地號土地，其面積合計亦為137 平方公尺，此有財政部國有財產局北區辦事處本處租用不動產繳款通知書，在卷可佐（見臺灣高等法院105 年度上字第1592號卷第
275 頁）。諸此，均堪認定上開租賃契約之租賃範圍僅及於分割後之系爭61之7 地號土地及系爭61之17地號土地，並不及於系爭土地。
3.原告固又謂伊於承購系爭61之7 地號土地及系爭61之17地號土地時，發現系爭房屋竟位移至系爭土地之上，進而主張上開租賃契約之承租範圍應包含系爭土地云云。惟系爭房屋於原告承租系爭61之7 地號土地及系爭61之17地號土地時，其面積為17平方公尺，業為原告所自承，是以此面積與本院前揭認定系爭房屋占用系爭土地面積31平方公尺相較，可知系爭房屋於原告承租系爭61之7 地號土地及系爭61之17地號土地後，已有增建之情事。再者，系爭61之7 地號土地及系爭61之17地號土地雖迭經分割，然均係以重測前之地籍圖為準，並未改變重測前地籍圖上之界址，此亦有新北市瑞芳地政事務所106年3月9 日新北瑞地測字第1064042263號函在卷可參（臺灣高等法院105年度上字第1592號卷第203頁正反面）。依此可知系爭房屋之所以有31平方公尺之面積位於系爭土地之上，實係因為原告於承租系爭61之7 地號土地及系爭61之17地號土地後增建所致，殊難認定原告於承租系爭61之 7地號土地及系爭61之17地號土地時，其承租之範圍即包含系爭土地在內。
4.此外，原告並未能舉證證明其就系爭土地與被告財政部國有財產署存在有基地租賃之法律關係，自無由主張享有土地法第104條之優先承買權，亦無由進而主張被告間就系爭土地之買賣契約及所有權移轉之物權行為俱為無效。
㈣按國有財產其非公用類之不動產而核於國有財產法第42條第1
項第2款規定，其實際使用人雖得依該條款申請租用，惟既未強制國有財產之管理機關必須與之成立租賃，管理機關仍有斟酌准駁之權（最高法院105 年度台上字第2215號判決意旨參照）。本件原告固主張其所有之系爭土地有部分係位於系爭土地之上，其享有承租系爭土地之權利云云。惟系爭房屋係於90年間原告承租系爭61之7 地號土地及系爭61之17地號土地後始行增建，業經本院認定如上。此外，原告並未能舉證證明其有上開條款規定於82年7 月21日有實際使用系爭土地之情形，則其主張其享有承租系爭土地之權利云云，並非可採。再者，縱令原告得以證明其於82年7 月21日前，已有實際使用系爭土地之情事，然揆諸前述，國有財產之管理機關對於是否出租既有准駁之權，則被告財政部國有財產署未將系爭土地出租予原告，並於嗣後將之出售予被告新北市平溪區農會，並無任何違法之處。原告僅以被告財政部國有財產署逕經系爭土地出售予被告新北市平溪區農會，即遽指其違反國有財產法第42條第1項第2款規定，即非可採。㈤次按非公用財產類之不動產，其已有租賃關係者，得讓售與
直接使用人；前項得讓售之不動產範圍，由行政院另定之。國有財產法第49條第1、2項固有明文。惟國有不動產之出售屬私經濟行為，上開條文僅係規定得申請讓售不動產之條件、資格，使符合條件、資格之人，取得請求讓售國有不動產要約之地位而已，並非取得申購系爭國有不動產之權利，至是否讓售，管理機關財政部國有財產署或所屬分支機構仍有審酌及決定之權限，得自行決定是否為承諾之意思表示，並不負有應與申購人訂立買賣契約，讓售國有不動產之義務（最高法院102年度台上字第830號判決意旨參照）。又出售機關對於國有財產法規定得予讓售之國有非公用不動產，得通知承租人、共有人、鄰地所有權人等檢證申請承購；出售機關通知申購及申購人申購之表示均非要約，申購僅為「要約之引誘」，則為國有非公用不動產讓售作業程序第3點所明定。是國有財產之管理機關對於符合國有財產法第49條第1項規定讓售條件之承租人，未依國有非公用不動產讓售作業程序第3點規定通知承購，並將國有非公用不動產讓售予他人者，對於該他人與國有財產管理機關就特定之國有非公用不動產之買賣契約及所有權移轉之物權行為並不生影響。即就本件而言，原告並未能證明其就系爭土地與被告財政部國有財產署存在有基地租賃之法律關係，已如前述，是原告並不符合國有財產法第49條第1 項承購系爭土地之條件。退步言之，縱令其租賃關係係屬存在，被告財政部國有財產署未依國有非公用不動產讓售作業程序第3 點規定通知原告承購，揆諸前述，其對於被告間就系爭土地所成立之買賣契約及所有權移轉之物權行為亦不生影響。
㈥至原告主張被告間就系爭土地之買賣契約及所有權移轉之物
權行為，違反國有非公用不動產讓售作業程序第7點之規定，而為無效云云。惟查，國有非公用不動產讓售作業程序第7點係於依國有財產法第49條第3項規定申購「國有畸零地」時始有適用，本件系爭土地之承購並不涉及「國有畸零地」之申購，原告此部分之主張，顯係誤解上開作業程序之規定，亦不足採。
五、綜上所述，本件原告起訴主張請准判決被告雙方於100年11月24日100財臺北區地售字地AF100E100335號之國有土地產權移轉證明書之買賣及物權行為無效，並塗銷100年12月13日瑞登字第38350號土地登記聲請書的所有權移轉之買賣登記，於法均屬無據，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊或防禦方法及經聲請而未予調查之證據，經本院斟酌後，認均不足影響本判決之結果，自無逐一詳予論駁之必要，併此敘明。
七、末按法院為終局判決時，應依職權為訴訟費用之裁判。訴訟費用，由敗訴之當事人負擔。訴訟標的之價額，由法院核定；核定訴訟標的之價額，以起訴時之交易價額為準；無交易價額者，以原告就訴訟標的所有之利益為準。民事訴訟法第87條第1項、第78條、第77條之1第1、2項分別定有明文。又本件原告請求塗銷所有權登記之目的，在使其得以行使其優先承買系爭土地之權利，而被告財政部國有財產署係以新臺幣（下同）2,076,900元出售系爭土地，此有卷內之「出售國有土地產權移轉證明書」可資佐證，則原告對於系爭土地行使優先承買權之利益即為2,076,900 元，是本件訴訟標的價額應核定為2,076,900元，應徵第一審裁判費21,592 元。
此外，本件並無其他訴訟費用之支出，爰依職權確定本件訴訟費用為21,592元，由敗訴之原告負擔。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依民事訴訟法第78條，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 10 月 15 日
民事庭法 官 周裕暐以上正本係照原本作成。
對於本件判決如有不服，應於收受送達後20日內向本院提出上訴書狀，敘述上訴之理由，上訴於臺灣高等法院，並按他造當事人之人數附具繕本。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中 華 民 國 109 年 10 月 15 日
書記官 謝佳妮