臺灣基隆地方法院民事判決113年度重國字第3號原 告 國揚實業股份有限公司法定代理人 林子寬訴訟代理人 葉大殷律師
李貞儀律師洪國勛律師呂宜樺律師被 告 基隆市政府法定代理人 謝國樑訴訟代理人 廖芳萱律師
黃佑民律師上列當事人間國家賠償事件，本院於民國114年3月5日言詞辯論終結，判決如下：
主 文原告之訴及假執行之聲請均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、原告起訴主張：㈠原告與訴外人齊宣實業股份有限公司、藏善建設股份有限公
司就坐落基隆市○○區○○段0000000地號土地共同投資興建「早安國揚」預售屋建案（下稱系爭建案），並委託訴外人臺億建築經理股份有限公司（下稱臺億公司）擔任系爭建案建造執照之起造人，原告為系爭建案實際出資興建並對外銷售，臺億公司及建築師等均為原告之受託人，基於委任關係，最終權利義務均將歸屬於原告。系爭建案完工後，臺億公司於民國109年12月16日委託訴外人駿傑營造工程股份有限公司（下稱駿傑營造公司）以臺億公司名義向被告所屬建築管理處送件申請使用執照時，因被告違法要求原告檢附法定義務外之「同意接管證明」，此一行政行為屬於行政處分（下稱系爭行政行為），然系爭建案建造執照（下稱系爭建照）自核准後歷經4次變更設計，被告均僅要求申請使用執照時應檢附「通水核可證明」，被告在欠缺法律依據之情況下，逕以系爭行政行為要求原告檢附同意接管證明，否則不予核發使用執照，此於法顯然無據，並有逾越權限、違反行政自我拘束原則之裁量濫用。
㈡被告雖主張係依104年3月18日基府都建二字第1040209683號
函（下稱104年3月18日函）辦理，惟104年3月18日函與被告對外生效之處分，即系爭建照原始及歷次變更設計之建造執照明確註記系爭建案申請使用執照僅需檢附通水核可證明之內容不符，而104年3月18日函受文者僅為基隆市建築師公會、台灣區綜合營造工程工業同業公會基隆市辦事處、基隆市不動產開發商業同業公會等之基隆市當地相關專門職業公會，並不包含原告與原告之受託人臺億公司，被告自不得以之拘束原告與臺億公司。且系爭建案早於103年間即取得系爭建照，被告自不得在法無明文之情況下，逕自溯及既往適用發布在後之104年3月18日函要求原告檢附同意接管證明。
㈢被告辯稱原告自系爭建案之建造執照附表內註記應取得通水
核可證明，即可知悉請領使用執照應檢附同意接管證明云云，實屬無稽。本件原告早於109年12月4日即已取得本件通水核可證明，其後係因被告109年12月16日違法系爭行政行為之要求，才被迫於110年10月6日另行取得接管證明，可證同意接管證明與通水核可證明並不相同，二者亦無先後順序之必然關係。
㈣被告雖辯稱系爭建案坐落之第三期開發區完工後，累積用戶
已達飽和狀態需要申請接管云云。惟查，自基隆市新豐街住宅社區開發計畫自來水系統供水計畫及細部設計報告可知，基隆市新豐街住宅社區開發計畫預定供水戶數為1,261戶，而自109年3月基隆市調和段住宅社區新建環境影響評估報告可知，106年6月間已興建完成戶數共415戶（包含：第一期開發區共294戶、第二期開發區共121戶）、興建中之第三期開發區即系爭建案共561戶，故系爭建案完工後總計戶數僅為976戶，未達開發計畫累積飽和戶數，縱使加上尚未進行建築設計之四期開發區用戶200戶，累積用戶亦僅有1,176戶，是被告指稱系爭建案完工後累積用戶已達飽和狀態云云，明顯悖於事實。
㈤原告為顧及消費者權益並早日取得使用執照完成後續交屋，
仍先向台灣自來水公司申請接管維護，並耗費鉅資配合執行台灣自來水公司之各項要求後，於110年10月6日取得該公司同意接管證明，並於110年10月14日始獲被告核發系爭建案使用執照。被告以系爭行政行為要求原告額外檢附同意接管證明，否則不予核發使用執照，造成原告額外投入時間及鉅額費用取得法定義務外之同意接管證明並因遲延取得系爭建案使用執照而遭系爭建案買受人請求遲延利息，此均係肇因於被告違法執行職務行使公權力之不法侵權行為造成之損害，並具有相當因果關係，原告自得依國家賠償法第2條第2項，請求被告負損害賠償責任：
1.原告為早日取得系爭建案使用執照，不得不依照系爭行政行為要求，先向台灣自來水公司申請同意接管，並依照台灣自來水公司108年接管高地社區用戶加壓受水設備作業要點規定（下稱同意接管作業要點），配合台灣自來水公司之要求給付工程改善費、加壓操作維護費，並無償移轉加壓受水設備產權予台灣自來水公司，而前開費用核屬因被告作成違法系爭行政行為對原告所造成之財產上損害。此外，依原告與系爭建案買受人訂定之買賣契約第九條約定（下稱系爭買賣契約），原告應於通知開工日起1,380日曆天取得使用執照，如有逾期，每逾一日應按該買受人已繳房地價款5/10000單利計算遲延利息給付買受人。然被告在明知原告已齊備使用執照申請文件之情況下，仍故意以違法系爭行政行為額外要求原告應檢附同意接管證明，致使原告遲至110年10月14日始取得系爭建案之使用執照，從而系爭建案買受人認為原告有遲延取得使用執照之情事，而依照系爭買賣契約向原告請求遲延利息，故原告因此受有律師費、和解金等財產上之損害，是被告所為，實已構成執行職務行使公權力時之不法侵權行為，自應就前開損害對原告負損害賠償之責。
2.原告為取得同意接管證明，所受損害共計新臺幣（下同）60,102,074元：依同意接管作業要點第四點、第五點第㈡項第3款、第八點、第十點及第十二點規定，申請接管者，應將用戶加壓受水設備產權無償移轉予台灣自來水公司完成接管作業，用戶加壓受水設備所座落之土地產權應無償移轉登記予台灣自來水公司所有，申請人並應繳納工程改善費、操作維護費、一次給付台灣自來水公司20年加壓操作維護費及其他一切必要費用。本件原告向台灣自來水公司申請接管維護，並依照同意接管作業要點規定之要求辦理相關作業，支出項目包含：移轉上水箱建物所有權予台灣自來水公司137,226元、移轉上水箱土地所有權予台灣自來水公司3,272,221元、加壓受水設備25,413,710元、工程改善費12,338,970元、20年加壓操作維護費23,373,042元、地價稅1,586,703元。
準此，原告依照違法系爭行政行為之要求，向台灣自來水公司申請取得同意接管證明所受損害共計66,121,872元（計算式：3,272,221元＋137,226元＋12,338,970元＋23,373,042元＋25,413,710元＋1,586,703元＝66,121,872元），自屬被告故意違反法令因此造成原告額外支付前述費用之財產上損失，依國家賠償法第2條第2項，應對原告負擔損害賠償責任。
3.因被告以系爭行政行為要求原告取得前開同意接管證明後，始於110年10月14日核發系爭建案使用執照，導致原告遭系爭建案買受人依照系爭買賣契約請求遲延利息，原告所受損害至少13,324,912元，且因系爭建案買受人現仍陸續向原告請求遲延利息，故原告所受本項損害金額仍持續增加中：依系爭買賣契約第九條第二項、第三項之約定，原告應於通知開工日起1,380日曆天取得使用執照；原告逾越前揭約定期間取得使用執照時，每逾一日應按該買受人已繳房地價款5/10000單利計算遲延利息給付買受人。系爭行政行為造成原告預定取得系爭建案使用執照之時程有所延宕，雖此遲延取得使用執照不可歸責於原告，然系爭建案部分買受人仍因此依系爭買賣契約及民法遲延給付之相關規定，向法院起訴請求原告給付遲延利息，造成原告須委任律師之訴訟律師費5,440,500元，以及給付系爭建案買受人賠償和解金7,884,412，所受損害共計13,324,912元（計算式：7,884,412元＋5,440,500元＝13,324,912元）。另尚有部分系爭建案買受人向法院起訴請求原告給付遲延利息，案件現繫屬臺灣臺北地方法院審理中，亦即原告所受損害仍持續增加中。就此部分，原告謹依民事訴訟法第244條第4項規定，於同一原因事實範圍內請求已發生之損害13,324,912元。被告所為，已該當以背於善良風俗之方法加損害於原告，亦屬違反保護他人之法律，致生損害於原告之情形，揆諸最高法院111年度台上大字第1706號民事裁定意旨，應依國家賠償法第2條第2項對原告負損害賠償之責。
4.原告因系爭行政行為額外支出之融資利息及財務費用共計22,931,853元。
5.綜上，原告因系爭行政行為受有損害共計102,378,637元（計算式：66,121,872元＋13,324,912元＋22,931,853元＝102,378,637元）。原告爰依國家賠償法第2條第2項，請求被告賠償共計102,378,637元，及自113年5月1日起，按年息百分之5計算之遲延利息。
㈥國家賠償請求權時效應以請求權人實際知悉損害及其損害係
由於違法之行政處分所致時起算，而原告因系爭違法行政處分導致遲延取得系爭建案使用執照所受各項損害迄今仍持續發生中，自應分別就原告實際知悉各項損害發生之時點，認定原告對被告之損害賠償請求權時效是否屆至。是被告辯稱原告提起本件國家賠償之請求權已罹於時效云云，實屬無據。
㈦聲明：
⒈被告應給付原告102,378,637元，及自113年5月1日清償日止，按年息百分之5計算之利息。
⒉原告願供擔保，請准宣告假執行。
⒊訴訟費用由被告負擔。
二、被告抗辯略以：㈠本件國家賠償請求權已罹於時效：
⒈被告於105年至109年間系爭建案之4次變更設計核准建造執照
附表內，均有加註「本案請檢附通水核可證明。」等文字，原告既委託臺億公司擔任系爭建案起造人，應認原告早於105年至109年系爭建案4次變更設期間計即已知悉申請使用執照時，應檢附台灣自來水公司之通水核可證明，而為取得通水核可證明，即須取得該公司之接管證明，故原告早於105年至109年間系爭建案之4次變更設計期間，即已知悉需檢附台灣自來水公司之通水核可證明並取得接管證明，然原告遲至113年4月25日才依國家賠償法第10條第1項規定，向被告提出國家賠償之請求，從而，原告提起本件國家賠償之請求，其請求權顯已罹於2年時效而消滅。
⒉縱認原告係於109年12月16日系爭行政行為時，或原告於110
年10月6日向台灣自來水公司申請接管，並於同年月14日取得系爭建案使用執照時，始知悉需先向台灣自來水公司申請接管，並於申請使用執照時檢附接管證明，此際，原告於接獲系爭行政行為或向台灣自來水公司申請接管時，當已知悉並預見台灣自來水公司會收取相關費用，並要求原告將加壓受水設備產權及坐落不動產無償移轉台灣自來水公司，原告之損害賠償請求權即已得行使，從而，本件原告之國家賠償損害請求權亦已罹於2年之消滅時效；復依行政程序法第131條第2項規定，原告對被告之損害賠償請求權，一經時效完成，非僅被告得為拒絕給付之抗辯，而係其請求權當然歸於消滅，併予敘明。
⒊倘法院認系爭行政行為為違法，因系爭行政行為為一次性侵
害行為，即被告於109年12月16日通知駿傑營造公司時，對原告而言，即已產生原告須向台灣自來水公司取得接管證明所生成本費用及延誤取得使用執照所生之損害，縱然原告隨後陸續產生取得接管證明之成本費用及遲誤使用執照遭住戶求償之賠償金，然前揭各項損害均屬不可分，且原告行使損害賠償請求權，對於損害額並無認識之必要，故原告之國家賠償請求權應自109年12月16日系爭處分之日起算，至後續損害賠償數額確定與否，均無礙請求權時效之起算。
㈡系爭行政行為性質上屬觀念通知，並非行政處分：
原告於109年12月16日委託駿傑營造公司向被告所屬建築管理處送件申請使用執照時，被告並未就原告申請使用執照之行為為實際核准或駁回，換言之，被告受理申請後，並未實際就原告之申請行為為准駁之意思表示，不生公法上之法律效果，對於原告而言，僅屬被告對於原告之觀念通知，是以，原告主張系爭行政行為係屬行政處分，並不足採。惟無論系爭行政行為是否為行政處分或僅屬觀念通知，均無礙本件原告提起國家賠償已罹於請求權時效之事實。
㈢系爭行政行為並無違法：
⒈依建築法第101條、基隆市建築管理自治條例第15條第6項第5
款規定，被告得以104年3月18日函要求原告所委託之臺億公司於核發使用執照前應提供台灣自來水公司出具之接管證明，且被告要求接管證明，係為維護系爭社區用戶之用水權益，於法尚無不合。
⒉系爭建案如欲取得台灣自來水公司同意供水，應將加壓受水
設備點交予台灣自來水公司並支付相關維護費，取得接管證明，是以，被告於105年至109年間系爭建案之4次變更設計核准建造執照附表請求檢附通水核可證明，原告即已認知於取得通水核可證明時，必須踐行相關移轉、點交及繳費程序取得接管證明。參酌自來水法第58條第1項、第110條之1第3項、台灣自來水公司營業章程第2條第1項、第26條之規定，台灣自來水公司接管用水設備時，所有權人或管理委員會，除應將供水系統設備、廠房等所有權列冊無償點交予台灣自來水公司外，台灣自來水公司並得依水費附徵或代收接管之操作維護費，亦即系爭建案如欲取得台灣自來水公司之同意供水時，原告應將供水系統設備、廠房等所有權列冊無償點交予台灣自來水公司，台灣自來水公司並得向原告附徵或代收接管之操作維護費。依原告於另案行政訴訟中所提之原告委託之駿傑營造公司向台灣自來水公司申請供水時，台灣自來水公司於109年12月4日回覆駿傑營造公司之台水一基室字第1092102756號函，內容載明：「依本區管理處109年5月13日台水一工字第1090004873號函說明二、內容事項本處同意供水辦理。」等語（被證1），可見台灣自來水公司係同意「依照109年5月13日台水一工字第1090004873號函」之內容事項而進行供水。台灣自來水公司109年5月13日函已告知原告委託之駿傑營造公司，為解決高地社區用戶供水問題，有將加壓受水設備交由台灣自來水公司接管之必要。遑論原告之前手即起造人皇普建設公司取得系爭建案之建造執照前，曾派員出席參加102年11月29日第10屆環境影響評估審查委員會第8次會議，被告以函文檢送會議紀錄予皇普建設公司時已載明：「…請開發單位將本府環境影響評估審查委員會及相關單位所提意見（含書面意見）暨答覆及承諾是向修正後併入…」等語；而該次會議紀錄並記載：「…（十）台灣自來水公司第一區管理處…2、本開發案目前為第四期建築案，1～4期工程原總水表後端之共用用戶受水間接加壓設備，如須由自來水公司接（代）管，請依自來水法第61-1條規定辦理並繳交，相關費用以利供水。」等語（被證4函文所附102年11月29日會議紀錄），益徵系爭建案係位於山坡地之高地社區，如欲取得台灣自來水公司之供水，必須由台灣自來水公司接管加壓受水設備。綜上，被告於105年至109年間既已於系爭建案4次變更設計建造執照附表內註明應取得通水核可證明，且取得通水核可證明必須取得台灣自來水公司之接管證明，原告委託之臺億公司己有足夠之時間取得台灣自來水公司之接管證明，遑論原告委託之駿傑營造公司及原告前手皇普建設公司，對於前開情事均知之甚詳，今原告刻意將台灣自來水公司之「通水核可證明」與「接管證明」曲解為二不同之意義，主張僅須檢附通水核可證明云云，顯不足採之。
㈣被告為確保高地地區用戶用水公共利益，要求原告提出台灣
自來水公司出具之接管證明，係為被告之合法行政裁量權，且依104年3月18日函，申請人至遲須於核發使用執照前提出接管證明，故被告於原告申請使用執照時要求檢附接管證明，於法尚無不合，況基隆市議會103年4月29日函文、自由時報100年3月22日新聞報導，均已揭明前開規定，故原告已然知悉系爭建案應於使用執照核發前，取得台灣自來水公司之接管證明。另依原告所提原證20之皇普建設公司於102年11月29日會議中答覆稱：「本計畫案社區目前仍在逐區開發建設中，迄今尚未達於飽和，未來於全區竣工後，就本社區公共自來水配水系統等，如有委請代管需求，屆時將依『自來水法』及台水公司相關規定，提出申請辦理。」等語，足認當時系爭建案所處之計畫案社區尚未飽和，然後續住戶數已達飽和，自應由台灣自來水公司進行接管，蓋原告之系爭建案為開發第三期工程，而第一期之普羅旺世共292戶、第二期之我泉山莊共計121戶、第三期之早安國揚即系爭建築共計561戶，累計設置戶數已達973戶，已逾原規劃用水之936戶，造成該區供水用戶已達飽和，依上述102年11月29日會議內容，因戶數已達飽和，為保障該區域住戶用水權益，原告理應依自來水法及台灣自來水公司規定申請接管，故原告就系爭建案應取得台灣自來水公司之接管證明，不得諉為不知。
㈤原告所主張之損害與系爭行政行為間，並無相當因果關係：
⒈系爭建案位於基隆市山坡地範圍內，屬於高地社區用戶，依1
04年3月18日函內容，為避免高地社區無法供水之問題，而應由台灣自來水公司以接管用戶加壓受水設備，業如前述，從而，台灣自來水公司接管系爭社區加壓受水設備，顯屬必要且有利於系爭社區之用戶，此乃原告本應支出之建築成本費用，無從認定為原告之損失。
⒉台灣自來水公司接管系爭社區之加壓受水設備，除收取相關
費用、取得設備及坐落土地所有權外，尚須負責操作、維護及汰換用戶加壓受水設備。換言之，原告所繳交之移轉水箱建物、土地所有權、加壓受水設備、工程改善費、20年加壓操作維護費及地價稅等費用，顯係為享有日後台灣自來水公司接管系爭社區自來水系統之對價，當非原告所受損害，且與系爭行政行為間不具有相當因果關係。
⒊系爭建案遲誤取得使用執照，實係因原告委託之駿傑營造公
司申請時有：現場尚未施工完竣且相關文件未檢附、申請書未填寫完整、管制事項尚未處理完妥…等缺失，方經被告退件，其後，駿傑營造公司因補正不及並曾撤回使用執照申請案，故系爭建案遲延完工取得使用執照，並非因系爭行政行為要求取得接管證明所致，遑論被告早已於105年至109年間系爭建案之4次變更設計核准建造執照時，要求原告檢附通水核可證明，原告自有充裕時間取得，是以上開賠償住戶之和解金、訴訟費用與系爭行政行為間，亦不具相當因果關係。
㈥聲明：
⒈原告之訴及假執行之聲請均駁回。
⒉如受不利判決，願供擔保請准免予假執行。
⒊訴訟費用由原告負擔。
三、本院之判斷：㈠原告主張：原告與訴外人齊宣實業股份有限公司、藏善建設
股份有限公司共同投資系爭建案，並委託臺億公司擔任系爭建照之起造人，原告為系爭建案實際出資興建並對外銷售，臺億公司為原告之受託人。系爭建案完工後，臺億公司於109年12月16日委託駿傑營造公司以臺億公司名義向被告所屬建築管理處送件申請使用執照時，被告要求原告檢附同意接管證明。原告嗣於110年10月6日取得台灣自來水公司同意接管證明，並於110年10月14日獲被告核發系爭建案使用執照等情，業據原告提出建築經理業務委任契約書、系爭建造執照、使用執照審查表等件影本為證，且為被告所無爭執，堪信為真。
㈡按公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害
人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同。賠償請求權，自請求權人知有損害時起，因2年間不行使而消滅；自損害發生時起，逾5年者亦同。國家賠償法第2條第2項、第8條第1項定有明文。經查，原告主張系爭建案完工後，臺億公司委由駿傑營造公司於109年12月16日向被告申請使用執照時，被告要求原告檢附同意接管證明。原告於110年10月6日取得台灣自來水公司同意接管證明，並於110年10月14日獲被告核發系爭建案使用執照等情，業如前述，則原告至遲於110年10月14日即可得知其受有「上水箱建物所有權移轉自來水公司」、「上水箱土地所有權移轉自來水公司」、「工程改善費」、「20年加壓操作維護費」、「加壓受水設備」、「利息及財務費用」、「地價稅」、「賠償遲延利息及支出律師費」等損害，則至遲應於110年10月14日起算消滅時效。
㈢原告固主張其損害持續發生，而應分別就原告實際知悉各項
損害之時點認定時效等情（見本院卷㈠第479、480頁即原告民事準備㈠狀第3、4頁）。惟按國家賠償法第8條第1項前段規定：賠償請求權，自請求權人「知有損害時起」，因2年間不行使而消滅。並按所謂「知有損害」，即知悉受有何項損害而言，至對於損害額則無認識之必要，最高法院100年度台上字第1769號判決意旨參照。經查，本件原告主張之不法系爭行政行為倘若屬實，係屬一次性之侵害行為，性質上並非具有繼續性之侵害事件。並輔以系爭建案具有相當之規模，原告既能出資興建大型建案並銷售之，必然具有相當之財務、建築工程、法務等專業資源，則堪認原告至遲於110年10月14日取得系爭建案建照執照時（當時已獲得台灣自來水公司之同意接管證明），即得以知悉並計算包括「上水箱建物所有權移轉自來水公司」、「上水箱土地所有權移轉自來水公司」、「工程改善費」、「20年加壓操作維護費」、「加壓受水設備」、「利息及財務費用」、「地價稅」等項目之損害。並可依據實際取得使用執照之時間，得知系爭買賣契約因遲延取得使用執照，依系爭買賣契約第九條第二、三項而生之遲延利息金額，即得以知悉應賠償購屋客戶之金額，及得以預見並計畫將有律師費之支出。此與其他諸如人身損害需相當時間累積始能顯現而無從預見之情形，顯然有別。是以，原告此項主張難以採認。
㈣而原告遲至113年4月25日向被告提出請求，並於113年7月5日
提起本件訴訟。此有原告提出113年4月25日（2024）國揚字第13795號函，及本件民事起訴狀上蓋用本院收文戳章可憑，則原告本件請求，顯已罹於時效，經被告提出時效抗辯拒絕給付，則原告之請求，即屬無據。
㈤況查，原告主張關於律師費之支出，縱使屬實，衡之我國民
事訴訟法，在事實審未採取律師訴訟主義，則原告關於律師費之支出亦難認與系爭行政行為具有相當因果關係，附此指明。
四、綜上所述，原告依國家賠償法第2條第2項規定，請求被告賠償102,378,637元，及自113年5月1日起，按年息百分之5計算之遲延利息，為無理由，應予駁回。原告之訴既經駁回，其假執行之聲請失所依附，併予駁回。
五、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及所提證據，經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。
六、訴訟費用負擔之依據：民事訴訟法第78條。中 華 民 國 114 年 4 月 23 日
民事第一庭 法 官 高偉文以上正本係照原本作成。
對於本件判決如有不服，應於收受送達後20日內向本院提出上訴書狀，敘述上訴之理由，上訴於臺灣高等法院，並按他造當事人之人數附具繕本。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中 華 民 國 114 年 4 月 23 日
書記官 王靜敏