高雄高等行政法院判決 八十九年度訴字第一○六六號
原 告 甲○○訴訟代理人 黃吉雄律師被 告 屏東縣政府代 表 人 乙○○ 縣長訴訟代理人 己○○右當事人間因水土保持法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國八十九年十一月十六日八九農訴字第八九○○九七二五三號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
一、事實概要：緣被告以原告因未先擬具水土保持計畫書送被告核定，即於民國（下同）八十八年間擅自開挖屏東縣○○鄉○○段一一四四、一一四五、一二六三、一二六六、一二六六之一地號等五筆山坡地，濫伐林木、超限利用種植荔枝及改良芒果等作物，並興建水池二座，改變部分地形地貌，違規面積約四公頃，案經被告於八十八年六月十七日派員會同屏東縣獅子鄉公所、屏東縣警察局枋寮分局、內獅派出所人員會勘，以原告違反水土保持法第八條第一項第二款、第十二條第一項規定，依同法第二十三條第二項、第三十三條第一項第二款規定，以被告八十八年七月二十二日八八屏府民原經字第一二八○八○號函裁處原告新台幣（下同）二十萬元罰鍰及應依指定改正事項及規定期限完成改正，原告不服，提起訴願、再訴願，均遭決定駁回，乃提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
（一）原告聲明求為判決：再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷。
（二）被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：
甲、原告主張之理由：
（一）按行政罰裁罰之對象應係為違背法令具體行為之行為人，原告於本案並非行為人，其僅係坐落屏東縣○○鄉○○段○○○○○號及一二八五地號山坡地承租人張葉麗英之配偶，因在場代理答覆有關事實問題，遂遭誤認為違反水土保持法之當事人，被告以原告為裁罰之對象，應自始屬於錯誤；且屏東縣警察局枋寮分局就同一事實移送台灣屏東地方法院檢察署偵查結果，以八十八年偵字第四一三六號提起公訴之刑事被告為張葉麗英，原告並未依共同正犯或幫助犯列為共同被告可為佐證，並該案經台灣屏東地方法院審理後，業以八十九年訴字第一五四號判決「無罪」確定，其理由略稱：「（一）本件經委請屏東科技大學李錦育、陳慶雄兩位教授鑑定結果認上開基地已恢復植生覆蓋，並無明顯土壤流失現象發生，（二）水土保持法設有刑事處罰之目的在於防止他人於山坡地濫墾致水土流失及防止危險之發生，但本件被告整地之目的僅係將芒果樹易植荔枝，因此被告此舉應非水土保持法處罰之對象，且被告主觀上亦不能認有違反水土保持法之意思．．．．．．。」等語足稽，茲同一事實行政處分之當事人相異於刑事被告，徒顯裁罰之不當。而處分書所裁違規地○○○鄉○○段一一四四、一一四五及一二六三地號土地均係第三人所有使用。故原處分實係違法。
（二）又查芒果、荔枝樹之種植，乃農林二用，亦是宜林地之使用，並有益於山坡地之水土保持及土地開發，符合水土保持法第一條之「保育水土資源、涵養水源，促進土地合理利用，增進國民福址」規定之立法目的，而宜林地之利用若植以農林二用之樹林，應屬於水土保持法第三條第一款「以農藝或植生方法」以保育水土資源，維護自然生態景觀，合乎水土保持之處理與維護之措施，本件承租人張葉麗英週圍林地之使用人皆為如上之土地利用方式，數十年並未聞被告異見，且按該山坡地每年繳租一次，承租二、三十年，被告從未舉發任何不妥之使用情形，如此之種植方式業已成為當地之習慣。且不論承租人張葉麗英所種植之樹種與附近山坡地使用人相同，他人可以不罰，惟獨處罰承租人，而涉及不相干之配偶，抑且事發後迄今不逾一年，歷經夏季雨水沖刷，並未造成土表流失，迄今，草木滋生茂密，業經法院勘查現場屬實，有照片四張可稽，亦足證明符合同法第一條「土地合理利用」範圍，委無可疑。
（三）依水土保持法第八條第一項第五款規定「開發建築用地」或「其他開挖整地」之定義，應指重新開發建築用地等大型開發或開挖之情形，且其開發經營或使用致生水土流失或毀損水土保持之處理與維護設施，始符合同法第卅二條第一項之罰則，易言之，整地之結果，須具備公共危險之要件，始足構成科罰之認定，茲承租人張葉麗英不過就種植二、三十年之芒果樹因老化而易植荔枝，如何能視為開挖整地之違反法令，況如因颱風、水災或樹木毀損等自然災害事後予以補植或補種，是否亦屬未經申請水土保持許可而列入「整地」範圍呢？
（四）其次承租人之耕作○○○鄉○○段一二六六之一地號其上之農舍及水池，早於六十八年間經內獅警察派出所准許搭建，有使用登記證附呈在案，處分書所謂「擅自開挖山坡土地，濫伐林木違規面積達四公頃，興建水池二座」等語，未免與事實出入，蓋承租人僅係逐樹翻種，並未廣泛挖土，土方均未改變減少，何來濫挖，濫伐林木之舉？且前已言及承租之面積全部不過三‧二八六０公頃，竟指稱違規面積達四公頃涉及他人之土地，其中換植荔枝部分僅約一公頃左右，其餘絲毫未動，如此認定顯未經詳查失之草率，又關於承租地上供通行之農路，鄰近山坡地之使用人均賴此道路進出，並通行二十年以上應已形成公用地役權，依八十六年九月十七日修正水土保持法施行細則第四條第一項第二款規定：於山坡地○○○區○○○○路，路基寬度為四公尺以上，且長度在五百公尺以上或路基總面積在二千平方公尺以上者，但養護及路面處理工程不在此限，承租人所建農舍農路迄今均已逾廿年，並未擴充範圍，且無開挖整地或整坡作業之行為，而換種面積在一公頃以內，根本欠缺處分之內容。
乙、被告主張之理由：
（一）按「下列地區之治理或經營、使用行為，應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護．．．．．．二、農、林、漁、牧地之開發利用。」「第八條第一項第三款至第四款之開發、經營或使用行為，以及於山坡地及森林區內從事農、林、漁、牧地之開發利用所需之修築農路、開挖、整地或整坡作業，其水土保持義務人應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核，其水土保持計畫未經主管機關核可前，各目的事業主管機關不得逕行核發開發或利用之許可。」「未依第十二條至第十四條規定之一擬具水土保持計畫送主管機關核定而擅自開發者，除依第三十三條規定按次分別處罰外，主管機關應令其停工，得沒入其設施及所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔，並自第一次處罰之日起兩年內，暫停該地之開發申請。」「有下列情形一者，處新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰：二、違反第十二條至第十四條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，或違反第二十三條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。」為水土保持法第八條第一項第二款、第十二條第一項、第二十三條第二項、第三十三條第一項所明定，合先敘明。
（二）查本案違規土地○○○鄉○○段○○○○○號，地目「旱」，編定使用為林業用地，面積○‧一二五○公頃，由紀能貴所有；南世段一一四五地號，地目「旱」，編定使用為林業用地，面積○‧二六七○公頃，由丁○○所有 (權利二分之一)；南世段一二六三地號，地目「旱」，編定使用為農牧用地，面積○‧三八五○公頃，由江月英設定地上權，南世段一二六六地號，地目「林」，編定使用為林業用地，面積三‧○七五○公頃，由張葉麗英承租；南世段一二六六之一地號，地目「旱」，編定使用為林業用地，面積○‧八一九○公頃，由甲○○使用；本案原告未擬具水土保持計畫書送被告核定前即擅自開挖山坡地，案經屏東縣獅子鄉公所八十八年六月一日（八八）屏獅服代字第五一三一號函查報送被告，經被告八十八年六月八日八八屏府民原經字第九九七七八號函訂八十八年六月十七日會同屏東縣獅子鄉公所、屏東縣警察局枋寮分局、內獅派出所及原告勘查屬實，有會勘紀錄及照片可稽。且被告通知會勘函及獅子鄉公所查報函均以原告為違規對象，而於被告之會勘紀錄上，原告僅於會勘意見欄內敘明：「本人地形無改變，整地種植荔枝」，已坦承該地確有整地之事實，且原告未針對本案違規人提出異議，故原告稱被告據此裁罰原告不當乙節，應不予採納。又依獎勵造林實施要點，荔枝、改良芒果均非造林樹種，原告以重機械將原有林木移除，清除地被物，改植非造林木，已造成表土裸露鬆軟，極易因大雨而沖刷，且依違規照片所顯示，原告確有整地、濫伐、超限利用等違規行為，雖經台灣屏東地方法院以水土保持法第三十二條第一項、第三十三條第三項未造成水土保持流失之事實，判決原告無罪，惟原告仍違反該法第八條第一項第二款、第十二條第一項規定，被告爰依同法第二十三條第二項、第三十三條第一項第二款規定裁處原告二十萬元罰鍰及應依指定改正事項及規定期限完成改正，於法有據，原告所稱理由，應不予採納。
理 由
一、按「下列地區之治理或經營、使用行為，應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護．．．．．．二、農、林、漁、牧地之開發利用。」「第八條第一項第三款至第四款之開發、經營或使用行為，以及於山坡地及森林區內從事農、林、漁、牧地之開發利用所需之修築農路、開挖、整地或整坡作業，其水土保持義務人應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核，其水土保持計畫未經主管機關核可前，各目的事業主管機關不得逕行核發開發或利用之許可。」「未依第十二條至第十四條規定之一擬具水土保持計畫送主管機關核定而擅自開發者，除依第三十三條規定按次分別處罰外，主管機關應令其停工，得沒入其設施及所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔，並自第一次處罰之日起兩年內，暫停該地之開發申請。」「有下列情形一者，處新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰：二、違反第十二條至第十四條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，或違反第二十三條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。」分別為水土保持法第八條第一項第二款、第十二條第一項、第二十三條第二項、第三十三條第一項第二款所明定。又水土保持法第四條規定：「公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土保持處理與維護者，該土地之經營人、使用人或所有人，為本法所稱之水土保持義務人。」故前述因違反水土保持法規定，對水土保持義務人處罰之規定，所稱之水土保持義務人即需符合上述水土保持法第四條之規定，乃當然之理，先此敘明。
二、本件被告以原告未先擬具水土保持計畫書送被告核定，即擅自開挖屏東縣○○鄉○○段一一四四、一一四五、一二六三、一二六六、一二六六之一地號等五筆山坡地，濫伐林木、超限利用種植荔枝及改良芒果等作物，並興建水池二座，改變部分地形地貌，其違規面積約四公頃，違反水土保持法第八條第一項第二款、第十二條第一項規定，依據同法第二十三條第二項、第三十三條第一項第二款規定，裁處二十萬元罰鍰及應依指定改正事項及規定期限完成改正等情，已經兩造分別陳明在卷，並有被告之處分書附原處分卷可稽，自堪認定。而原告提起本件訴訟，除主張並無違反水土保持法規定之事實外，首先即就原告並非本件土地之使用人，自非水土保持義務人為爭執，而被告認原告係本件違章行為之行為人，無非以依據原住民保留地土地資源利用調查表及被告之電腦查詢資料之記載，原告為系爭屏東縣○○鄉○○段一二六六、一二六六之一地號土地之使用人，且被告通知會勘函以原告為違規對象，而原告於會勘時並未就此爭執云云為論據。爰分述如下：
（一）經查：系爭坐落屏東縣○○鄉○○段一二六六、一二六六之一地號土地於六十八年間，其承租人均為張葉麗英，嗣於八十六年間改定之租賃契約，訴外人張葉麗英承租土地之範圍則未記載系爭一二六六之一地號土地，然原告及其妻張葉麗英均認系爭一二六六之一地號土地仍係張葉麗英所承租等情，已經原告陳明在卷，並有租賃契約及屏東縣獅子鄉公所六十八年十二月二十六日獅鄉建字第六八六四號函影本附卷可稽，且本件經屏東縣獅子鄉公所及屏東縣警察局枋寮分局內獅派出所人員會勘所製作之勘查報告，亦記載系爭一二六六、一二六六之一地號土地之承租人為張葉麗英，有該勘查報告附原處分卷可按。而被告就系爭一二六六地號土地係張葉麗英所承租一節，並不爭執，至其雖主張系爭一二六六之一地號土地係原告所承租，然依被告提出之原住民保留地土地資源利用調查表及被告之電腦查詢資料之記載，系爭一二六六之一地號土地之承租人均載為張葉麗英，而其又未能提出其他證據以供本院調查系爭一二六六之一地號土地之承租人確為原告，故被告主張原告為系爭一二六六之一地號土地之承租人為原告云云，實難遽採。而土地承租人就其所承租之土地有管理使用及收益之權能，故一般而言土地承租人應即為所承租土地之實際使用人，查本件訴外人張葉麗英既為系爭一二六六之一地號土地之承租人，則其使用之範圍自應包括系爭一二六六之一地號土地在內；而關於本件開挖整地情事，訴外人張葉麗英亦於屏東縣警察局枋寮分局內獅派出所偵訊時表示：警訊卷內照片所示為其所承租使用，．．．．．．原來是種芒果，因收成不好、賠錢，才決定改種荔枝等語甚明；至被告提出之原住民保留地土地資源利用調查表及被告之電腦查詢資料，雖均記載原告為系爭一二六六地號及一二六六之一地號土地之使用人，然被告之電腦查詢資料係依據原住民保留地土地資源利用調查表之資料輸入電腦而成，已經被告陳明在卷；而被告提出之原住民保留地土地資源利用調查表所以記載原告為系爭一二六六地號及一二六六之一地號土地之使用人係因勘查時原告夫妻一起在系爭土地上，一起管理該土地，並依據承租人帶來之資料填寫調查表等情，固據證人即此二地號土地之調查員林添丁、丙○○分別證述在卷，然系爭一二六六地號土地，依前述租賃契約之記載，其承租人多年來均為訴外人張葉麗英，然調查表卻記載承租人為原告，顯與租賃契約之資料不合，且依被告提出之六份原住民保留地土地資源利用調查表之記載，系爭一二六六地號及一二六六之一地號土地之調查表並無原告或其配偶張葉麗英之簽名或蓋章，此與其餘有記載現使用人之調查表有經現使用人於其上蓋章之情形明顯不同，有該等調查表影本附卷可稽，故該調查表之製作是否確實，已非無疑！況該調查表係八十五年一月間所製作，實難僅憑此資料即認定系爭一二六六地號及一二六六之一地號土地於八十八年間確為原告所使用。而被告另引為證據之屏東縣獅子鄉公所及屏東縣警察局枋寮分局內獅派出所人員會勘所製作之勘查報告，係記載「當天向附近農民探聽該濫墾人為．．．．．．甲○○、張葉麗英夫婦，．．．．．．通知其夫妻攜帶有關核准文件於五月二十八日上午九點到達內獅派出所製作筆錄。」有該會勘報告附原處分卷可稽，然於八十八年五月二十八日上午在內獅派出所，則係以張葉麗英為受訊問人製作偵訊筆錄，而原告則為在場翻譯人，且內獅派出所亦係以張葉麗英為嫌疑人製作刑事案件報告單等情，亦據本院調閱該警訊案卷核閱甚明；上述勘查報告既係依據探詢結果而懷疑係原告夫妻所開挖整地，乃通知原告夫妻前去內獅派出所製作筆錄，然當日經原告夫妻二人到場結果，卻僅對訴外人張葉麗英製作筆錄，並以之為嫌疑人加以移送，則上述勘查報告是否足以作為認定原告係系爭土地之使用人，亦非無疑。另被告通知於八十八年六月十七日會勘之函文雖係通知原告到場，而依會勘紀錄之記載，原告到場後亦未就其非使用人一節為爭執，然原告亦僅係表示「本人地形無改變，整地係為種植荔枝」，並未明白承認其即為使用人，況依上開所述，原告主觀上即認系爭一二六六地號及一二六六之一地號土地為其妻張葉麗英所承租，而依我國國情夫妻於諸多事務上又難分彼此，原告亦稱其係基於幫助其妻之立場而到場，是原告為上述之陳述，更難因此而認原告即承認其為系爭土地之使用人。系爭一二六六地號及一二六六之一地號土地訴外人張葉麗英主觀上既認為其所承租，且於警訊中更陳稱：係由其整地改種荔枝，而被告主張原告係該土地之使用人，除提出上述調查表及會勘記錄等證物為證外，並未能提供其他證據以供本院調查，故原告主張其並非系爭一二六六地號及一二六六之一地號土地之使用人或經營人等語即堪採取。
（二）又查：系爭屏東縣○○鄉○○段一一四四、一一四五、一二六三地號土地，依前述原住民保留地土地資源利用調查表之記載，其所有權人、承租人及使用人均非原告，有該調查表影本附卷可稽，其中系爭一二六三地號土地依調查表之記載，其使用人為戊○○，而證人戊○○於本院審理中曾到庭證稱：伊並未使用該土地，亦未轉租他人，目前有無他人在使用，伊均不知情等語甚明，另證人關連珠亦到庭證稱：系爭一一四五地號土地係其父丁○○在耕作，但丁○○已於三年前中風至去年九月死亡，其間即無人耕作，亦不知有無他人耕作等語甚明，故依證人戊○○及關連珠之證述，實無法證明原告即為此等土地之使用人；另證人獅子鄉公所巡山員楊明芳雖證稱：本次之開挖係一次整地行為等語，然依前項所述，既不足以認定原告係系爭一二六六地號及一二六六之一地號土地之使用人而為土地之開挖行為，即無從因本次開挖係一次行為而認其他土地係原告在使用而為本次之開挖。此外，被告又未能舉證以供本院調查，故原告主張其並未使用系爭一一四四、一一四五、一二六三地號土地等語，亦堪採取。
三、綜上所述，原告並非系爭坐落屏東縣○○鄉○○段一一四四、一一四五、一二六
三、一二六六、一二六六之一地號等五筆山坡地之使用人或經營人，更非所有權人，則其即非前述水土保持法第四條所規定水土保持法上之水土保持義務人。原告既非系爭土地之水土保持義務人，則被告以其違反水土保持法第八條第一項第二款、第十二條第一項規定，依據同法第二十三條第二項、第三十三條第一項第二款規定，裁處二十萬元罰鍰及應依指定改正事項及規定期限完成改正，於法自有違誤，訴願及再訴願決定遞予維持，均有未合。原告提起本件訴訟，求為撤銷，為有理由，應予准許，爰將再訴願決定、訴願決定及原處分均予撤銷。
四、本件原告之訴既因原告非水土保持義務人而有理由，故原告其餘主張及舉證，本院即無再予論述之必要，併此敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項前段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十 年 七 月 十八 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 陳光秀法 官 呂佳徵法 官 楊惠欽右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十 年 七 月 十八 日
法院書記官 藍亮仁