高雄高等行政法院判決 八十九年度訴字第一二七二號
原 告 甲○○訴訟代理人 乙○○ 律師被 告 高雄市政府代 表 人 丙○○ 市長訴訟代理人 朱錫範
林玉雪右當事人間因徵收補償事件，原告不服內政部八十九年十一月三日八九內訴字第八九０七四四五號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：原告以其所有坐落高雄市○○區○○段二小段四八四地號、四八四之一地號、五八七地號土地（下稱系爭土地），屬都市○○道路用地，為多年來供人車通行使用之現有既成道路，實已無法達到使用、收益及處分之目的，乃向被告請求辦理徵收補償，經被告於民國八十九年七月十一日以高市府工新字第二一一一六號函復略以，因限於財力，暫緩辦理徵收補償，俟通盤研擬既成道路用地解決方案定案後，再據以辦理。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、 原告聲明求為判決：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）被告應就原告所有坐落高雄市○○區○○段二小段四八四地號、四八四之一地號、五八七地號土地，按徵收年度公告現值加四成作成徵收處分及補償。
二、 被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
丙、兩造之爭點：
一、原告起訴意旨略以：
（一）憲法第十五條關於人民財產權應予保障，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。公用道路、或既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，所有權人對土地既已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償。被告以非財力所能負荷，現由中央積極處理中，訴願決定亦以被告因限於財力，且無徵收計畫，暫緩辦理徵收云云，然查，被告八十九年編列其九十年度預算時，編列已作道路用土地予以徵收補償費用，送經市議會審議，而不問是否為符合既成道路用條件，有中國時報八十九年十二月十五日第二十版新聞報導乙則足資為證，並請求向該市府調取報導之工務局九十年度道路補償費編列資料，及市議會八十九年十二月十四日審議該工務局預算議員發言紀錄情形，以明被告在已作道路使用之土地作徵收補償，並無原處分非財力所能負荷，中央積極處理情形，及訴願決定所謂限制情形之存在。
（二）又憲法既保障人民財產權，則地方自治團體縣市政府議會所為決議，自不得牴觸憲法之規定不予徵收補償，且被告亦不得違反憲法所保障平等原則，非有正當理由不得違反平等原則而為差別待遇，部分編列道路徵收補償，部分人民之道路土地則以如上理由塘塞，置之不理，為差別待遇，不予徵收補償。
（三）綜上所述，原處分及訴願決定當然違法，為此請判決如訴之聲明。
二、被告答辯意旨略以：
（一）司法院釋字第四００號解釋私有既成道路取得問題之處理乙節，依行政院秘書長八十五年十二月十四日台八十五內字第四五七四五號函示，鑑於省、市政府初步統計結果，都市○○道路及公路系統尚未徵收補償之私有既成道路，合計約二萬四千餘公頃，所需土地補償費按八十四年土地公告現值計算（未加四成），逾新台幣四兆元，按中央政府及各級地方政府目前財政狀況，實無法全面辦理徵收補償，爰訂定優先順序，分兩階段就取得私有既成道路擬具可行措施。（一）第壹階段：：：爰以政府曾辦理拓寬或打通之道路，於該道路範圍內登記為「道」地目之私有土地，而未予徵收補償者，列為第一階段政府辦理取得之私有既成道路。（二）第貳階段：第一階段以外，由政府開闢而未辦理徵收補償之私有既成道路，列入第二階段辦理，並依其道路寬度排定下列優先順序：１、第一優先：道路寬度超過十五公尺者。２、第二優先：道路寬度為八公尺至十五公尺者。３、第三優先：道路寬度未達八公尺者。本案請求徵收補償之高雄市○○區○○段二小段五八七地號土地，經查係屬第三種住宅區用地（經高雄縣政府建設局核發六七高縣建局建管字第三０九九號建造執照在案），非屬公共設施道路用地，自無辦理徵收補償之法令依據；另原告所有坐落同段同小段四八四、四八四之一地號土地，位屬高雄市○○區○○路，為十二公尺都市○○道路用地，現況亦為路型完整已達都市計畫寬度、供人車通行使用多年之現有既成道路。查該道路之形成，係兩側建築物依建築法規定，循指定之建築線興建後而形成，並非由被告依都市計畫主動興闢而成（經調閱面臨系爭土地之建物所核發之六八高縣建局建管字第四三四七號使用執照核對結果，系爭土地於核發使用執照當時，即已形成路面平整供通行使用之現有既成道路），茲以被告因限於財力，且目前亦無徵收計畫，對業依都市計畫寬度完成使用之系爭土地，暫緩辦理徵收補償，並無不合。
（二）被告九十年度道路開闢工程，並無將全部既成道路列入預算送議會審議之情事，原告主張中國時報八十九年十二月十五日第二十版報導內容，係為市議員基於監督市政之職責陳述之意見，經被告列席人員說明後，且該預算業已審查完竣，職故，原告基於報導內容之主張，與事實不符。
（三）綜上論結，本件原告之訴為無理由，敬請判決駁回原告之訴。理 由
一、按「：：：既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，：：：，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收補償，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違。：：：：至於依建築法規及民法等之規定，提供土地作為公眾通行之道路，與因時效而形成之既成道路不同，非本件解釋所指之公用地役關係，乃屬當然。：：：：」，為司法院釋字第四○○號解釋有案。核查本案既成道路形成並非司法院釋字第四○○號解釋所謂「成立公用地役關係」之既成道路，職故，原告主張顯無理由。另按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第五條固定有明文。又「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。其他法律有關徵收程序、徵收補償標準與本條例牴觸者，優先適用本條例。」、「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄巿為直轄巿政府；在縣（巿）為縣（巿）政府。」、「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄巿或縣（巿）主管機關。」、「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」、「中央主管機關應設土地徵收審議委員會，審議土地徵收案件；其組織規程，由中央主管機關定之。」土地徵收條例第一條第二項、第二條、第十三條、第十四條、第十五條亦定有明定。
二、原告主張系爭高雄市○○區○○段二小段四八四地號、四八四之一地號土地，為其所有，且為都市○○道路用地，現供人車通行使用之道路，迄未辦理徵收及補償之事實，為被告所不爭執，並有土地登記簿謄本、地籍圖謄本附卷可稽，堪信為真實。本件所應審究者，為原告可否依據行政訴訟法第五條規定，對被告提出課予義務之訴，請求被告作成徵收處分及原告可否請求被告給付徵收補償費之問題。茲分述如次：
（一）原告雖於提起本訴訟之前，固就請求徵收補償事件提起訴願。惟查（１）得依行政訴訟法第五條提起課予義務之訴者，以人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，或其聲請被駁回，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，方得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。而本件原告前所提訴願係請求被告為徵收補償，並非請求被告為徵收處分，原告迄未曾向被告或任何機關就系爭土地為「徵收之申請」及曾就此提起訴願；亦無訴願決定機關因徵收處分事件於三個月不為決定或延長訴願決定期間逾二個月不為決定之情事（行政訴訟法第四條關於撤銷訴訟規定類推適用）；（２）況依現行法原告亦無徵收請求權之法律明文依據，原告雖主張依法律之規定，受該法律保護之權利人，亦得依法申請云云，惟其主張，尚乏依據，要無可採；（３）且就本案而言，被告應僅為系爭土地之需用土地人，依土地徵收條例規定，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關內政部核准徵收系爭土地，其本身並無作成徵收處分之權利，則原告請求被告作成徵收處分，係屬被告當事人不適格。綜上所述，原告不得依行政訴訟法第五條規定提起請求被告作成徵收處分，原告此部分之請求，為無理由，應予駁回。
（二）又人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付，得提起給付訴訟，行政訴訟法第八條固訂有明文。惟按「關於人民權利義務之事項應以法律定之」，中央法規標準法第五條第二款定有明文，此即法律保留原則。而關於土地之徵收及補償之事項，依現行土地徵收條例規定，關於土地徵收補償費，應由需用土地人先與土地所有權人以協議價購或其他方式取得，如無法取得時，再提出徵收土地之申請，經中央主管機關內政部核准後，通知執行機關該管直轄市或縣（市）主管機關，主管機關應即公告三十日，需用土地人則將補償地價繳交主管機關於公告期滿後十五日內轉發，否則徵收案從此失其效力；又被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額不服前項查處情形者，該管直轄巿或縣（巿）主管機關得提請地價評議委員會復議，土地權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟。此觀前開土地徵收條例第十一、十三、十四、十七、十八、十九、二十、二十二等條文之規定自明，因此關於徵收補償地價之發放，應以需用土地人已經申請徵收並經核准為前提，亦即必須已經徵收土地，方有補償可言；對補償金額不服，始得依法提起行政救濟；而本件並無徵收處分之存在，則二造間並無發生財產上給付請求權之公法上原因；前揭司法院釋字第四００號解釋固指既成道路成立公用地役關係者，其所有權人因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償及若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違等語，惟該解釋內亦明言「國家應依法律之規定辦理徵收給予補償」，亦即應依實定法之規定辦理徵收給予補償，而非謂「國家應依本解釋辦理補償」；此另由該號解釋亦敘明：「：：：各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。：：：」等語，足證該解釋僅係為國家立法及施政之指針，並非可作為向國家請求財產上給付之公法上原因。又系爭五八七地號土地，係屬第三種住宅區用地，非屬公共設施道路用地，有地籍圖謄本附卷可憑，原告請求徵收補償，自屬無據。從而，原告在無徵收處分存在之前提下，依行政訴訟法第八條規定，提起給付之訴，請求被告給付系爭土地補償徵收費，於法亦有未合，無可准許，應予駁回。
據上論結，原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十 年 四 月 三 日
高 雄 高 等 行 政 法 院 第 三 庭
審 判 長 法 官 林 茂 權
法 官 江 幸 垠法 官 戴 見 草右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十 年 四 月 三 日
法院書記官 藍 慶 道