高雄高等行政法院判決 八十九年度訴字第二八八號
原 告 甲○○
乙○○丁○○丙○○共 同訴訟代理人 己○○ 律師被 告 台南市政府代 表 人 戊○○ 市長訴訟代理人 辛○○
庚○○右當事人間因徵收補償（請求給付使用土地補償金）事件，原告提起行政訴訟，本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣原告共有坐落台南市○區○○段三之一○五、三之二二五及三之二二七地號等三筆土地，位於台南市○○街○○道路內，原告多次請求徵收補償，均無結果，遂於民國（下同）八十七年九月二十三日提出申請書，請求被告在未能徵收補償之前，自八十二年一月一日起至被告完成徵收補償之日止，按年補償相當於利息或租金性質之費用，被告於八十七年十月二十日以八七南工土字第一二七二五○號函復略以：台端請求在徵收補償前先行補償相當於利息或租金之費用，因無法令依據，且無先例可循，以致無法補償等語，原告不服，提起訴願，經台灣省政府以八十八年四月九日八八府訴一字第一五○四七九號訴願決定：「原處分撤銷，由原處分機關另為適法之處分。」，惟被告迄未作成處分，原告乃以其不作為為拒絕之消極行政處分為由，再向台灣省政府提起訴願，經該府以八十九年三月四日八九府訴一字第一二二一四五號訴願決定：「原不作為處分撤銷，由原處分機關迅為處分。」，但被告仍遲未作成處分，原告遂於八十九年八月五日函催被告依上開訴願決定意旨，迅為處分，被告於八十九年八月二十四日以八九南市工土字第二二七一九三號函復原告略以：私有土地之既成道路或計畫道路用地，因本府財政拮据，而遲未能辦理徵收，類此情況，本市為數不少，故本案並非特例，為此，本府已將召開專案會議，討論通盤性的處理方式，俟定案後再通知等語，原告認被告仍為推托之詞，遂提起本件給付訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：被告應自八十二年一月一日起，至原告所有坐落台南市○區○○段三之一○五、三之二二五、三之二二七等地號三筆土地辦理徵收補償完畢之日止，按年給付原告甲○○新台幣（下同）一百三十四萬四千六百六十六元，原告乙○○二百八十五萬七千四百十六元，原告丙○○五十萬四千二百五十元，原告丁○○三十三萬六千一百六十六元。
二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
丙、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：
（一）坐落台南市○區○○段三之一○五、三之二二五及三之二二七地號等三筆土地（下稱系爭土地）為原告等人共有，原告蔡全況應有部分十分之二（蔡全況於訴訟進行中死亡，由原告甲○○、乙○○、丁○○繼承其應有部分），原告甲○○應有部分十分之二，原告乙○○應有部分十分之五，原告丙○○應有部分十分之一。系爭土地因政府編為都市○○道路用地，限制其使用，早已形成道路，並由被告編為南寧街，鋪設柏油路面、開築水溝、裝置路燈及劃定路邊停車位，供公眾通行達數十年之久，實質上應屬被告機關已開闢之計畫道路，原告自六十三年起一再申請依法徵收補償，但被告或以「該路段之形成，由於兩旁土地業主逐漸建屋所致，本府並未予以開闢，所謂補償一節，當俟將來計畫開闢辦理用地徵收補償時再行研議。」，或以「本市現已供作通行使用之計畫道路，需徵收補償私有土地費用高達一千四百億元之鉅，因本府財源有限，致無法即予辦理，將視財源籌措情形再行統籌研議。」等語，歷經三任市長，一再設詞推託。因而原告在長期申請徵收補償無法獲得解決之餘，乃退而求其次，於八十七年九月二十三日以申請書請求在未徵收補償前五年內，自八十二年一月一日起至被告完成徵收補償之日止，相當於利息或租金性質之補償，詎被告竟以無法令依據且無先例可循為由，為拒絕補償之處分。原告不服，於八十七年十一月二十日提起訴願，經台灣省政府於八十八年四月九日以八八府訴一字第一五○四七九號訴願決定「原處分撤銷，由原處分機關另為處分」，惟被告經原告一再催促其依訴願決定意旨辦理，均置之不理，原告乃以其不作為拒絕原告請求之處分，於八十八年十月十四日再行提起訴願，台灣省政府又於八十九年三月四日以八九府訴一字第一二二一四五號決定「原不作為處分撤銷，由原處分機關迅為處分」，但被告仍置若罔聞，經原告一再催促，被告多所規避，原告不得已，始於八十九年八月五日委請律師定二十天期限催告其處理，惟被告仍為推託，令原告殊難忍受。
（二）查司法院釋字第四○○號解釋指明：「既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有權人對土地既已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。」在案，系爭土地非但為既成道路，甚至實質上為被告已開闢之都市○○道路，其早應徵收補償，惟被告就原告二十餘年來不斷之請求，從未提出具體解決辦法，一再推託，毫無誠意，顯然漠視人民財產權。次查司法院釋字第四四○號更明揭：「人民之財產權應予保障，憲法第十五條設有明文。國家機關依法行使公權力致人民之財產遭受損失，若逾其社會責任所應忍受之範圍，形成個人之特別犧牲者，國家應予合理補償。主管機關對於既成道路或都市○○道路用地，在依法徵收或價購以前埋設地下設施物妨礙土地權利人對其權利之行使，致生損失，形成其個人特別之犧牲，自應享有受相當補償之權利。」，故人民之財產權，並無因政府財政困難，即有長期忍受無償供公益使用之義務。且上開釋字第四四○號解釋，係依憲法保障人民財產權之規定，闡釋主管機關對於既成道路或計畫道路用地，在依法徵收或價購以前已予使用，妨礙土地權利人對其權利之行使，致生損失，形成其個人之特別犧牲，自應享有相當補償之權利，足見主管機關基於其權責，即有補償之義務，無待中央立法始得履行，被告辯稱在中央政府尚未制定一套全國適用之法令前，無法可循云云，顯屬諉卸之詞，並與其自稱於下年度專案辦理規劃私有既成道路補償辦法時，計畫將使用補償費列入補償標的之說詞，自相矛盾。
（三）又系爭土地縱如被告所述，係開發建築使用時所留設，亦係因政府編定為都市○○道路用地，限制其使用之關係而形成，並非兩側建地留設之私設巷道，既由被告鋪設柏油路面、開築水溝、裝置路燈及劃定路邊停車位等，已如前述，實質上應屬被告機關已開闢之計畫道路，惟被告仍執詞主張非其主動辦理開闢云云，乃一貫推託之詞，有失誠信。且政府編定之都市計畫公共設施保留地，一經開闢使用，應即徵收補償，本無待人民之請求，關於土地之徵收，諸如土地法、土地徵收條例、平均地權條例、都市計畫法等法規已有詳盡之規定，人民之徵收補償請求權，亦非另有特別立法始有產生，被告主張目前尚無請求徵收之法令依據云云，容有誤會。而被告辦理既成道路未徵收土地所需經費高達
一、四○○餘億元，係其長期漠視人民財產權，便宜行事累積而成，司法院釋字第四○○號解釋，乃在於宣示抵觸憲法之命令無效，並非在創設法律，賦予人民新之權利，況系爭計畫道路之徵收補償，並不能等同一般所謂既成道路之處理。且被告甫於近日花費數億元之鉅額補償費，徵收尚未開發且無須急於開發，現由小東零售攤販使用之公園用地，卻就其實質上已開發之計畫道路，設詞推託，持不予以補償，乃不公不義。八十九年三月六日首長會見民眾時，固有所謂由工務局編列預算專案分年辦理徵收之表示，並由被告稱「已將」本件列入八十九年度預算先期作業表內，但經原告委請律師函詢究係如何分年處理？九十年度預定支付之金額若干？詎被告覆稱：因九十年度預算尚未審核，致上開函詢事項礙難函覆等語，其似有難言之隱，被告首長之指示是否兌現，尚在未定之天。至被告辯稱，其於辦理九十年度預算時，已寬列一、四○○萬元之預算送請議會審議，以供發放本件第一期徵收補償費用云云，是否確為本件專案之第一期補償費，尚有未明，民間有該一、四○○萬元，係授權議長處理之傳聞，實情如何，尚有澄清之必要。
（四）末查本件訴訟標的，在於請求系爭土地遲延徵收前，給付相當於利息或租金之補償費，並非請求徵收補償本身，台灣省政府八十九年三月四日八九府訴一字第一二二一四五號訴願決定，亦指示被告就遲未徵收前之補償速作處理，而被告模糊焦點，謂已遵照上開訴願決定意旨，寬列一、四○○萬元之預算，以供發放第一期本件之徵收補償費用，又謂因受制於預算法及土地徵收法令之約束，致無法立即給予徵收補償，並非拒絕原告請求之行政處分等語，並非的論。查系爭三筆土地八十二年間之公告現值為：三之一○五地號每平方公尺六萬元、三之二二五地號每平方公尺九萬四千一百三十元、三之二二七地號每平方公尺五萬元。以上開公告現值加四成計算，徵收補償總價額應為五千六百零二萬七千九百十六元，因被告遲不予以徵收補償，原告自受有利息損失，以一般銀行放款利率年息百分之九計算，每年至少有五百零四萬二千五百十二元之利息，為此按各原告應有部分之比例，依行政訴訟法第八條規定提起本件訴訟，請求判決被告自八十二年一月一日起至徵收補償完畢止，每年應補償各原告如訴之聲明所載金額。
二、被告主張之理由：
（一）系爭土地係土地開發建築使用時，所留設供通行使用之路地，非被告主動辦理開闢之道路，且該路地於建築開發時業已由兩側建地承購人分擔，致土地所有人於當時即開放供公眾通行使用，而形成既成道路。因該路之路面、水溝年久失修，應居住兩側居民之陳情要求，被告方於財源拮据之情形下，竭力籌措經費辦理改善該路之水溝、路面及裝設路燈，以維公共環境衛生及居住安全，另因近年來由於汽機車劇增，為維護停車秩序及行車之順暢，方依民眾要求規劃停車格予以管理。
（二）都市計畫公共設施保留地之取得期限，現行法令尚無規定，故政府機關得視財政及施政需要編列預算予以徵收，而人民請求行政機關徵收其土地，除土地法第二百十七條所定徵收後之面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用時，所有權人得請求一併徵收外，目前尚無請求徵收之法令依據。司法院釋字第四○○號解釋作成後，被告即依內政部指示辦理既成道路未徵收土地之清查工作，其所需費用高達一千四百餘億元，全國所需費用並逾新台幣四兆元之鉅，按中央政府及被告目前財政狀況，實無法全面辦理徵收補償，亦非每年僅有約七億元道路建設經費之被告所能負擔，故被告無法一一滿足各土地所有人之請求，僅能於籌到財源時，方依行政院研擬之原則給予補償，如（一）第一階段：以政府曾辦理拓寬或打通之道路，於該道路範圍內登記為「道」地目之私有土地，而未予徵收補償者，列為第一階段政府辦理取得之私有既成道路。（二）第二階段：第一階段以外，由政府開闢而未辦理徵收補償之私有既成道路，列入第二階段辦理，並依其道路寬度排定下列優先順序：１、第一優先：道路寬度超過十五公尺者。２、第二優先：道路寬度為八至十五公尺者。３、第三優先：道路寬度未達八公尺者。為徹底解決既成道路未徵收補償乙案，被告決定於九十年度編列預算，專案辦理規劃，研擬訂定既成道路用地補償費發放辦法及其先後順序，以便統一公平處理補償事宜。
（三）又司法院釋字第四四○號解釋，雖要求政府對於已供作為道路使用之私有地所有權人應予適當補償，惟在中央政府尚未制定一套全國適用之法令之前，各級地方政府尚無法可循，在政府應依法行政的規定下，被告無法依原告所要求之額度給予補償。惟被告於下年度專案辦理規劃私有既成道路補償辦法時，計畫將使用補償費列入補償標的，以符司法院釋字第四四○號解釋意旨。
（四）原告於八十八年六月十五日委請律師向被告請求徵收補償系爭土地，及徵收前已供公眾使用之利息補償金時，因台南市八十八年下半年度及八十九度之預算業經市議會審議完畢，已無法容納原告所要求之補償金，致函復原告：將列入下年度預算先期作業內，供各級機關審議，惟需俟審議通過後，方得據以徵收補償。又原告於八十九年三月六日會見被告之首長時，市長已親自答應編列預算，專案分年處理本件徵收。在被告財源拮据情形下，被告於辦理九十年度預算時，已確實依台灣省政府八十九年三月四日八九府訴一字第一二二一四五號訴願決定書之意旨，寬列一、四○○萬元之預算送請議會審議，以供發放本件第一期將徵收補償費用，並於來年度繼續籌措財源，辦理本件之後續徵收補償，直到徵收補償完畢為止。公共設施用地之徵收補償案，必須於該年度預算書內列有辦理徵收補償之標的及所需費用、金額、數目後，方得據以辦理徵收補償事宜，原告之請求，被告因受制於預算法及土地徵收法令之約束，致無法立即給予徵收補償，並非拒絕原告請求之行政處分。
（五）台南市○○○○道路之徵收補償所需費用，初步核算高達一千四百億元之鉅，已如前述，依被告目前財政狀況，全年歲入約僅一百五十五億元，實無法全面辦理徵收補償。被告為積極解決私有既成道路之徵收補償公平性，在財源籌措、財政容納能力及各種取得措施運作下，做有系統、公平、合理的處理，已決定於九十年度預算內，編列二百萬元經費供辦理專案調查，用以研擬訂定台南市○○○○道路補償辦法，以使台南市○○○○○道路土地補償有所遵循。因私有既成道路之徵收補償所需費用龐大，已超過縣市政府財政負荷，並已建請中央政府訂定財源補助方案。
理 由
一、本件原由原告蔡全況、甲○○、乙○○及丙○○等四人於八十九年九月十五日提起訴訟，嗣原告蔡全況於九十年一月十一日死亡，乃由其繼承人甲○○、乙○○、丁○○於九十年二月十五日聲明承受訴訟，此有渠等戶籍謄本在卷可稽，核與行政訴訟法第一百八十一條第一項之規定並無不合，應予准許，先予敘明。
二、本件原告主張系爭土地因政府編為都市○○道路用地，限制其使用，早已形成道路，並由被告編為南寧街，鋪設柏油路面、開築水溝、裝置路燈及劃定路邊停車位，供公眾通行達數十年之久，實質上應屬被告已開闢之計畫道路，原告自六十三年起一再申請依法徵收補償，惟被告均設詞推託，始退而請求在尚未辦理徵收補償前，給付相當於利息或租金性質之補償金，依據憲法保障人民財產權及第司法院釋字第四四○號解釋意旨，既成道路或計畫道路用地，在依法徵收或價購以前已予使用，妨礙土地權利人對其權利之行使，致生損失，形成其個人之特別犧牲者，自應享有相當補償之權利云云。經查：
（一）按人民之財產權應予保障，固為憲法第十五條所揭櫫之原則，人民因公用或其他公益目的之必要，致財產遭受損失，如逾其社會責任所應忍受之範圍，國家自應予以合理補償。惟公法上損失補償之原因，可大別為土地徵收及特別犧牲二類，前者係指國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂，後者則指人民因公益而特別犧牲其財產上之利益，但不論土地徵收或特別犧牲，「補償義務須有法規之依據始得請求」，乃為二者之共同成立要件，詳言之，公用徵收不僅徵收之要件應由法律明確規定，財產權人應獲得之合理補償，亦需同時以法律訂定（此稱為徵收補償結合條款），始得據以請求，至於造成特別犧牲之公權力行為，同須有法規之依據始得請求補償，此觀都市計畫法有關公共設施保留地長期保留又未徵收未設補償之規定，司法院釋字第三三六號解釋理由書，雖認定國家對此有補償之義務，然對如何檢討修正有關法律俾能滿足利害關係人之補償請求，解釋文仍委諸「立法問題」可資參照（參閱吳庚先生著行政法之理論與實用增訂六版第六五五、六五六頁）。故原告雖起訴主張其因公益而受有特別犧牲，依憲法保障財產權之意旨，請求被告在尚未徵收補償前，對其損失予以補償云云，惟本件若無法律之依據作為請求權基礎，尚難僅憑憲法保障人民財產權之旨意，即認其符合損失補償之成立要件，而得據為起訴請求。
（二）又原告另依據司法院釋字第四四○號解釋意旨請求被告給付系爭土地使用補償費一節，經查，司法院釋字第四四○號解釋內容為「人民之財產權應予保障，憲法第十五條設有明文。國家依法行使公權力致人民之財產遭受損失，若逾其社會責任所應忍受之範圍，形成個人之特別犧牲者，國家應予合理補償。主管機關對於既成道路或都市○○道路用地，在依法徵收或價購以前埋設地下設施物妨礙土地權利人對其權利之行使，致生損失，形成其個人之特別犧牲，自應享有相當補償之權利。台北市政府．．．發布之台北市市區道路管理規則第十五條規定：．．．，其中對使用該地下部分，既不徵購又未設補償規定，與上開意旨不符者，應不再援用。．．．」，本號解釋固闡明主管機關對於既成道路或都市○○道路用地於徵收或價購前之使用，妨礙土地權利人對其權利之行使，形成其個人之特別犧牲，應予合理補償之意旨，然「關於人民權利義務之事項應以法律定之」，為中央法規標準法第五條第二款所明定，且本號解釋理由書並引據司法院釋字第四○○號解釋文中「各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。」之內容，足見特別犧牲之應予補償亦僅為國家立法及施政之指針，況本號解釋主要是解釋台北市區道路管理規則第十五條規定對使用該地下部分，既不徵購又未設補償規定，因與上述人民特別犧牲應予合理補償之意旨不符，應不再援用，而非謂人民得依本號解釋作為請求權依據，向國家請求特別犧牲之補償，故原告逕依本號解釋作為請求權依據，請求被告給付原告因系爭土地特別犧牲之補償費如其聲明所示，於法亦非有據。
三、綜上所述，原告提起本件訴訟，請求被告在系爭土地尚未徵收補償前，給付相當於利息或租金之損失補償，既無法律上之依據，非有理由，應予駁回。又兩造其餘攻擊或防禦方法，與本件判決結果無何影響，本院即無再予論述之必要，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段、第一百零四條、民事訴訟法第八十五條第一項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十 年 五 月 三十 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 陳光秀法 官 楊惠欽法 官 呂佳徵右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造當事人人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十 年 五 月 三十 日
法院書記官 周良駿