高雄高等行政法院判決 八十九年度訴字第四一八號
原 告 甲○○訴訟代理人 郭玉山律師
蕭麗琍律師複 代理 人 宋金比律師被 告 臺南縣政府代 表 人 乙○○縣長訴訟代理人 辛○○
己○○壬○○被告參加人 台南縣仁德鄉公所代 表 人 丙○○○○訴訟代理人 庚○○右當事人間因建築執照事件，原告不服內政部中華民國八十九年九月四日台八九內訴字第八九○五四四一號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣原告所有坐落台南縣仁德鄉大甲村一六五之四號西側木造石綿瓦廠房（建築面積：四一六平方公尺；地號：大甲段九五五─三號，下稱系爭土地），於民國（下同）七十五年六月間檢附台南縣仁德鄉大甲村辦公處出具系爭建築物於六十二年十月前興建之證明書，向台南縣仁德鄉公申請發給「仁德鄉實施都市計畫以外地區建築物完工證明書」（以下簡稱完工證明書），嗣經被告比對航照圖（六十四年十二月拍攝）結果發現系爭建築物尚未存在，並查得原告於六十八年八月始購得系爭土地取得所有權，系爭建築物亦於七十一年六月始申請用電，認台南縣仁德鄉公所未就事實詳加查證，發給不實之完工證明書，經被告於八十八年六月七日及同年六月二十八日二度函請台南縣仁德鄉公所辦理撤銷事宜，台南縣仁德鄉公所未依限辦理撤銷完工證明書，被告基於委辦機關及監督機關之立場，乃依職權於八十八年七月十四日以八八府建字第一二四０九七號函撤銷台南縣仁德鄉公所發給原告之完工證明書，原告不服，提起一再訴願，均遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明：求為判決訴願、再訴願決定及原處分均撤銷。
二、被告聲明：求為判決原告之訴駁回
丙、兩造主張之理由：
一、原告起訴意旨略以：
（一）按原告於六十七年十月二十六日以方萬全名義與地主林義成等六人及佃農林仁里等簽約，買○○○鄉○○段○○○號土地，及地上建物木造石綿瓦雞舍，繼續養雞。嗣於六十八年九月二十五日登記為所有權人。該雞舍為前手林里仁於六十二年以前所建，同時申請水權並申請用電至今，雖於七十一年二、三月間加以修繕變更為工廠用途後，重新請電，但全部設備及線路（外線）依舊為林里仁所設施，此為公眾所周知之事實。
（二）嗣原告為確保已使用十餘年之房舍之合法使用權，於七十五年六月間向仁德鄉公所申請核發「都市計劃以外地區建築物完工證明」，經鄉公所實地查勘並向林里仁及其他鄰地所有人查證屬實後，准予發給是項證明書，則原告之房舍自屬都市計劃外之合法建物。
（三）被告引用台灣省農林廳六十四年十二月及七十一年五月拍攝之航照圖，以證明原告之建物六十四年尚未存在，但查六十四年之航照圖，原告所見一片漆黑，而當時之雞舍係建在叢林中，厝頂蓋石綿瓦，已使用二年多，難免因陳舊，呈灰黑色（與土壤同色），照相時如因天候不佳等因素而難於顯像均屬可能，且航照圖係地區性之整體照相，並非為某特定目標拍攝，自不能因航照圖之不明顯而判定建物不存在。至於七十一年拍攝之航照圖始有建物之顯現，應係房舍修繕換新屋頂所蓋石綿瓦，呈乳白色，較易顯像所以致之。
（四）綜上所陳，被告撤銷原告合法取得之證明書之處分自屬違法，請判決如訴之聲明，以維權益，並彰法信。
二、被告答辯意旨略謂：
（一）該完工證明書所載內容並不屬實。
１、依六十四年十二月之航照圖所顯示六十四年十二月時該建物尚未顯現在該航照圖中，迄七十一年五月之航照圖始顯現出來，剛好跟原告所稱於七十一年
二、三月間改建為工廠時間約略相符。（原告於七十五年六月要求發給完工証明書）根據農林航空測量所及空軍情報總署鑑定結果，亦獲得一致之結果，即如果確實有四百十六平方公尺的建物存在，是不可能因樹木、甘蔗掩蔽而照不出來的。因此，原告如果主張六十二年十月該建物即已建築完成，那麼原告就應先證明上述二個機關的鑑定都是錯誤不實的。
２、依據土地登記簿所載，原告所○○○鄉○○段○○○○○○號土地係於六十八年九月二十五日由林義春移轉於原告。（詳細情形如附件所載）而原告所附買賣契約係方萬全與林義成等人所訂買賣契約，故其契約所表彰者亦為方萬全與林義成等人之權利、義務關係，至於方萬全是否將該契約內部份權利輾轉賣與原告？如有轉賣其買賣契約內容如何？（包括地上雞舍之轉讓）均非原告所附契約所能証明。縱使原告確由方萬全輾轉買入部份土地，惟方萬全與林義成等人之買賣契約標的計○○○鄉○○段○○○○號等五筆土地，面積達六、九公頃，而原告於六十八年六月二十五日移轉登記者，僅是由其中原９５５地號分割出來的９５５－３地號，面積僅０、三二公頃，（約二十三分之一）原告又如何証明原來的雞舍均剛好位於其所買的土地上？又縱該契約所載屬實，亦僅能証明於六十七年十月時雞舍已存在，但並不能証明系爭被拆除之建築物於六十二年十月以前即已存在，故亦不能據為其為合法建物之證據。
３、退而言之，縱然原告確曾於六十八年向林仁里買入九五五之三地號土地及雞舍，惟根據林仁里之妻於九十年一月十七日在鈞院證稱，林仁里讓與原告之雞舍，其面積僅比鈞院第三法庭略大，（可能不超過二十坪）屋頂約一人高，四周用木板圍住，又原告於九十年二月十四日之準備書狀稱：原告買得雞舍、土地後至七十一年二、三月間，將原有雞舍變更用途時，只有屋頂更新，其餘結構並未改變。那麼依照原告的主張及證人的證詞，該雞舍（可能不超過二十坪）到七十一年二、三月前應該仍保持原狀，（面積僅比第三法庭略大、用途是雞舍）而仁德鄉公所的完工證明書卻證明六十二年十月時就有四百二十六平方公尺的建物已經完成建築，並且是作工廠使用，就顯然是虛偽不實的證明。再者，經查九五五之三地號係屬十四等則土地，係屬六十二年十二月發布實施之「都市計畫以外地區實施建築管理辦法」第三條後段規定應予管制之土地，其於該辦法發布實施前原有建物，除原供居住及儲放農具之「農舍」可以依該辦法第四條第二項規定予以增建、改建、修建而不需申請建造執照外，(如果超過四十五平方公尺仍需申請建照)其餘建物，即均需申請建築執照，始得為合法使用。故退而言之，縱原告所稱於七十一年二、三月間將原有「雞舍」改建屬實，但該「雞舍」依証人供稱係供所養雞隻居住，並非前述「農舍」，尚不得依該辨法第四條第二項增建、改建、修建，縱使是「農舍」因面積超過四十五平方公尺，亦需申請建築執照，更何況是改建為工廠，當不合該辦法第四條第二項規定，而需依該辦法第五條規定辦理。
４、本案完工證明書係於七十五年六月由台南縣仁德鄉公所根據當時在任之村長戊○○所出具之證明所核發（參見仁德鄉公所八十八年三月三十一日所建字第四０八五號函），並非根據實地勘查結果發給證明書。而事實上七十五年六月無論村長戊○○發給證明或台南縣仁德鄉公所發給完工證明書都不可能倒轉時光回到六十二年十月時去勘查該建物是否已經存在及其存在之情形。
５、綜上論述，無論根據航照圖的判讀或原告的主張或證人的證詞都可以證明仁德鄉公所於七十五年所核發之完工證明書根本與事實不符。
（二）原告不得主張信賴保護。如前所述，台南縣仁德鄉公所於七十五年六月所核發之完工證明書的內容根本與事實不符，而該完工證明書係根據村長所出具之證明而來，村長出具證明又係根據原告之要求而為，亦即原告係以不正當之欺罔手段獲得該完工證明書，自不得主張要求「信賴保護」利益。
（三）原告指航照圖有誤等，業於台灣台南地方法院進行之訴訟中，聲請有關機關鑑定完畢，原告自不得以自己臆測之詞，妄圖推翻鑑定之結果。基上論述，原告既係以不法手段取得完工證明書，自不得主張要求「信賴保護」，應予撤銷。
請依法判決駁回其請求。
三、參加人陳述意旨略以：依規定於申請當時只需提出村里長之證明書即可，且參加人有派員至現場勘查屬實，後始核發完工證明書，至勘查時是否與六十二年當時相符則不知道，是核發證明書並無不符。
理 由
一、按「實施都市計畫以外地區，九至二十六等則田地目土地及依土地法編為農業使用之土地，除興建自用農舍、發展交通、設立學校、興建工廠及興辦其他公共設施之建築物外，一律不准建築。」、「起造人依第三條規定申請興建學校、工廠、交通或其他公共設施之建築物，應檢具建設計畫，連同建築基地之土地登記總簿謄本、地籍圖謄本，專案報請省地政主管機關會同農業及目的事業主管機關核准後，由依法登記開業之建築師設計，向縣（市）主管建築機關，依建築法規定申請建築執照。」為六十二年十二月二十四日公佈施行之實施都市計畫以外地區建築物管理辦法第三條、第五條分別定有明文。
二、本件系爭坐落台南縣○○鄉○○段○○○○號，十四等則土地，原屬訴外人林義成等六人所有，而由佃農林仁里等八人耕種，並由林仁里於其上建有雞舍使用，嗣訴外人林義成等人及佃農林仁里等人，於六十七年十月二十六日將前開土地出賣與訴外人方萬全，又於六十八年八月十日將自系爭土地分割之同段九五五之三地號土地所有權移轉登記與原告，嗣原告於七十五年六月間，依「實施都市計畫以外地區建築物管理辦法」之規定向台南縣仁德鄉公所申請核發「仁德鄉實施都市計劃以外地區建築物完工證明」之事實，為原告所不爭，復有土地買賣所有權移轉契約書、土地登簿謄本「仁德鄉實施都市計劃以外地區建築物完工證明書」影本附卷可稽。兩造所爭執者為系爭土地上原告所有之工廠，是否符合「實施都市計畫以外地區建築物管理辦法」之規定，台南縣仁德鄉公所發給之「仁德鄉實施都市計畫以外地區建築物完工證明書」是否合法？經查，坐落台南縣○○鄉○○段九五五之三地號土地上雞舍，係訴外人林仁里所建築，於六十七年十月二十六日與前開土地出賣與訴外人方萬全，方萬全於六十八年八月十日將該土地所有權移轉與原告，有土地出賣證明書可證。惟依證人即林里仁之妻林蔣秀李於本院調查時證稱「：：雞舍約比本法庭大一點點，較長點，用水泥柱加上石綿瓦，旁邊隨便用木板圍著」、「養土雞、不是像養雞場那樣規模設備」、「養雞場四周圍沒有用磚塊圍起」、「屋頂高度約比一人高些」（詳本院九十年一月十七日準備程序筆錄）可知原告當初所買受之雞舍約僅二十餘坪大，與本件原告所有工廠面積四一六平方公尺（一二五．八四坪），相差甚大。再依台灣省農林廳農林航空測量所六十四年十二月拍攝之航照圖無法顯示系爭建物之存在，其理由，經證人即農林航測量所技士陳逸彥於台灣台南地方法院民事庭審理時證稱「六十四年9818ＩＶ034圖號應是無建物，除非植物很高、建物很低才不會照出來，否則建物都照得到」、「問：七十一年的航照圖所示建物，有無可能在六十四年間是被植物遮蔽蓋住了？證人答：除非建物面積很小才有此可能」「問：一百多坪的面積是否可能遭遮蔽無法拍出？證人答：不可能」等語（詳台灣台南地方法院八十八年度國字第五號民事判決第十九頁所載），原告於買受時之雞舍存在面積小且低矮，始為航照圖所無法照出，無庸置疑。苟系爭建物四一六平方公尺（一二五．八四坪）於六十二年十月間即存在，以現場四週係屬甘蔗園，且空照圖係由上往下照，如此大面積，應無不能照出之理。再參以原告係於六十八年八月始購得系爭建物所在之土地，又如何得於六十二年間即行建築如此大面積之建物？即訴外人林仁里於其所出具之證明書亦載明「：：雞舍於六十二年以前所建，後甲○○將該雞舍改建為工廠廠房：：」足見系爭建物並非於六十二年十月間即存在，係原告於購得土地後再行加以改建，是航照圖於七十一年間拍攝時即清晰可見。從而原告所辯系爭建物係於六十二年十月間即存在，建物屋頂呈灰黑色，因與土壤色近並因附近農作物遮蔽而無法照出云云，要非可採。至證人即出具證明書之村長戊○○於本院審理中證稱「：：雞舍面積蠻大的。面積約有幾分地大：：原先工廠與雞舍完全相同，工廠與雞舍之差別只有屋頂漏水處整修：：」，惟台南縣仁德鄉公所據以開立「仁德鄉實施都市計劃以外地區建築物完工證明書」，即係依證人戊○○所出具之村長證明書而核發，而系爭建物並非六十二年間即行存在之事實，如前所述，是證人戊○○所述，自係呼應其所出具證明書之內容「：
：確實於民國六十二年十月以前興建完工屬實」，自不足以為原告有利之認定。又證人庚○○證稱承辦人丁○○可據村里長之證明發予完工證明云云，然本件完工證明書核發之承辦人丁○○固於核發證明書前至系爭房屋現場勘查，惟丁○○勘查時間係於七十二年間，係原告工廠改建後之事實，非還原六十二年間之房屋現狀，亦不足為原告有利之認定，是無傳訊丁○○之必要，附此敘明。
三、「信賴保護」原則屬公法上之重要原則，其主要來自法治國原則下要求法安定性的需要。其適用有其一定之條件：（一）須有信賴基礎：即必須有一個表示國家意思於外之「法的外觀」存在，以為信賴之基礎。（二）信賴表現：當事人因信賴而展開具體的信賴行為，包括運用財產及其他處理行為，而產生法律上之變動。又信賴行為必須建立在信賴基礎上者方受保護，亦即兩者之間必須有因果關係存在。（三）信賴值得保護：當事人之信賴必須值得保護，才有本原則之適用。經查，本件原告所有系爭房屋並非存在於六十二年十月間之事實，如前所述，台南縣仁德鄉公所於七十五年六月所核發之完工證明書，係根據原告申請村長所出具之證明而來（詳原告申請書批示），亦即原告係以提供不正確之資料，致使行政機關依該資料而作成之行政處分，揆之上開說明，原告自無「信賴保護」利益之適用。
四、綜上所述，系爭建物於六十二年十二月二十四日公布「都市計畫以外地區建築物管理辦法」實施前尚未存在，而係於該法實施後始增建或改建而來，如上所述。從而，被告依職權將不實之完工證明書予以撤銷，於法並無不合，一再訴願決定予以維持，亦無違誤，原告起訴意旨，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十 年 九 月 二十五 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 林茂權法 官 江幸垠法 官 戴見草右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十 年 九 月 二十五 日
法院書記官 藍慶道