高雄高等行政法院簡易判決 九十年度簡字第三九二一號
原 告 甲○○被 告 台南市安南地政事務所代 表 人 乙○○ 主任訴訟代理人 丁○○
丙○○右當事人間因請求返還公法上不當得利事件，原告提起行政訴訟，本院判決如左：
主 文被告應給付原告新台幣壹萬伍仟陸佰捌拾陸元及自民國九十年十月五日起至清償日止按年息百分之五計算之利息。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、原告起訴主張：
（一）緣原告與訴外人邱世凱二人於民國（下同）八十八年十月十二日訂立贈與契約，訴外人邱世凱同意贈與原告下列四筆土地：⑴台南市○○區○○段九五八地號，地目：田，面積：五九八平方公尺，贈與權利範圍：全部。⑵台南市○○區○○段九五八之一地號，地目：田，面積：三七七平方公尺，贈與權利範圍：全部。⑶台南市○○區○○段九五八之二地號，地目：田，面積：一三五平方公尺，贈與權利範圍：全部。⑷台南市○○區○○段九五八之四地號，地目：田，面積：六平方公尺，贈與權利範圍：全部。原告業於八十八年十一月二十二日送件至被告機關辦理登記，經被告受理後，依當時土地公告現值計算登記費，原告不查，如數繳納並經登記在案。
（二）查土地法第七十六條第一項規定：「聲請為土地權利變更登記，應由權利人按申報地價或權利價值千分之一繳納登記費。」，行為時法既有明文，是以本件贈與移轉登記案件，本應依據當時土地申報地價每平方公尺一、四四○元計算登記費，始足適法，詎被告竟誤以內政部八十六年五月二十九日台（八六）內地字第八六七五七六九號函發布修正之土地登記規費及其罰鍰計徵補充規定之行政命令為依據，以公告現值為計徵登記費之標準，顯與土地法母法之規定有所牴觸，迭經最高行政法院（前行政法院）八十八年度判字第六九號著有判例、且最高行政法院八十二年度判字第二二三七號及鈞院八十九年度簡字第五號亦著有判決，據此，被告超收之金額自亦應依據公法上不當得利之法理，返還予原告，並自起訴狀繕本送達被告翌日起至清償日止，按年息百分之五計算利息。
（三）又對於人民自由權利之限制，必須符合憲法第二十三條所定必要之程度，並須以法律定之或經法律授權由行政機關以命令訂之，而法律雖得授權行政機關以命令為補充規定，惟其授權之目的、範圍及內容必須具體明確，然後據以發布命令，始符合「法律保留」原則，此原則迭經司法院釋字第五一四、四八八、
四五四、四四三、四○二、‧‧‧號解釋在案；被告答辯意旨略謂其依據當時有效法規即土地登記規則第一百四十二條第一項規定：「已繳之登記費及書狀費，有左列情形之一者，得由申請人於三個月內請求退還之：一、登記申請撤回者。二、登記依法駁回者。三、其他依法令應予退還者。」，為其否准原告本件退還之依據，且認為該規定期限係屬除斥期間，惟此實屬錯誤，誠應予以糾正，說明如下：
⑴土地登記規則於法位階上僅屬法規命令，依據上開說明，縱有法律之授權，
其內容、範圍亦應具體明確，始得據以發布行政命令，查土地登記規則制訂係依據土地法第三十七條第二項規定，經查土地法該條項僅規定：「土地登記規則，由中央地政機關定之。」，並未具體明確規定得由該機關制訂限制人民對於地政機關因適用法律錯誤而溢收之不當得利返還請求權，故先不論土地登記規則是否有被告所言如是規定，依法位階及其效力而言，自不得以行政命令限制本件人民請求權，至為灼然。
⑵依據行政程序法第一百三十一條第一項規定：「公法上之請求權，除法律有
特別規定外，因五年間不行使而消滅。」據此，並無其他法律限制或剝奪本件請求權，本件自繳納至請求僅二年餘，尚未逾越法定五年期限，被告抗辯已逾三個月除斥期間，容有誤解。
⑶查當時土地登記規則第一百四十三條規定，充其量僅係訓示規定，凡符合該
條第一項各款規定得於三個月內請求退還而已，亦並未規定逾期失權之法效，亦即估不論本件是否符合該條規範，被告均不得以該命令為依據即謂本件已不得請求。
（四）被告代表政府職掌土地登記行政業務，尤應深諳行政法規及相關行政法原理原則，並具體表現於外，始符「依法行政」之法治國基本原則，堪以為人民信服，否則誠有愧人民囑託。憲法及中央法規標準法既規定命令與法律牴觸者無效，自無以補正或任何方法得以使之溯及有效，是以內政部八十一年五月二十一日台內地字第八一七三九四三號函有關牴觸土地法部分，非屬有效，被告不辯行政法理，謂不能以新規定阻卻舊有規定等語，意謂舊規定仍屬有效，係誤解法令，且其稱土地登記規則第一百四十二條所定期限係屬「除斥期間」等語，亦非正確，經查所謂「除斥期間」乃專指法律對於某種權利所預定之存續期間，一般於法律條文上方有其適用，於行政命令上應尚無所謂「除斥期間」之用語，附予敘明。
（五）本件應返還金額計算方式如下：⑴被告計徵方式：①九五八、九五八之一、九五八之二地號土地三筆公告現值
均為一五、五○○元/平方公尺x三筆面積一、一一○平方公尺x千分之一＝
一七、二○五元。②九五八之四地號土地公告現值為一四、五○○元/平方公尺x面積六平方公尺x千分之一＝八七元。③①＋②＝一七、二九二元（原告註：被告當時誤計收為一七、二九三元）。
⑵正確計算方式應為：九五八、九五八之一、九五八之二、九五八之四地號土
地四筆申報地價均為一、四四○元/平方公尺x四筆面積一、一一六平方公尺x千分之一＝一、六○七元。
⑶故被告應返還金額：一七、二九三元減一、六○七元等於一五、六八六元。
二、被告答辯意旨：
（一）本件係八十八年十一月二十二日登記收件字第二四二○○號由土地登記專業代理人何鳳娥向被告申辦所有權移轉登記─贈與登記，被告依據內政部八十一年五月二十一日台內地字第八一七三九四三號函規定，以系爭九五八、九五八之
一、九五八之二地號土地公告現值每平方公尺一五、五○○元，九五八之四地號土地每平方公尺一四、五○○元為標準，課徵土地登記費合計一七、二九三元。
（二）原告送件申報所有權移轉登記─贈與登記，被告依上開內政部八十一年五月二十一日台內地字第八一七三九四三號函訂頒之土地登記規費及其罰鍰補充規定第三點第一款：「所有權移轉及典權設定登記：以稅捐機關核定繳（免）納土地增值稅、契稅之價值為準。」，及第三款：「其免申報者，以申請登記當期公告土地現值或房屋現值為準。」，核算課徵登記規費，並由原告繳畢完成登記在案。倘原告對所繳規費有溢繳之情形，亦應依土地登記規則第五十一條（修訂前第一四二條）規定於三個月內申請退還，惟原告於上列規定期限，亦無申請任何退費手續，足以說明原告對本件所核算規費應無異議，惟事隔近二年，始提行政訴訟請求退還溢繳規費，因其已逾越法令所規定退費之期限，訴訟與程序自有未合。
（三）土地登記規費收取係由內政部頒訂標準，實施於全國地政機關，原告申請登記時，被告以當時公告土地現值核算，完全符合上開內政部八十一年五月二十一日台內地字第八一七三九四三號函訂頒之規定，後因法院幾次判例指明內政部所訂以「土地公告現值」核算基礎與土地法第七十六條所規定以「申報地價」核算基礎不同，行政命令與法律規定有所牴觸，故由內政部主動於八十九年五月十九日召集各相關機關開令研商修正以回歸土地法所規定之「申報地價」核算規費，並以八十九年六月十三日台內中字第八九七九五九七號函發布自發文日起實施及修正，同時因考量發文日迄至各機關收文有時間之落差，同意得由申請人依土地登記規則第一百四十二條（新修訂第五十條）規定於三個月內申請退還溢繳規費。本件原告完成登記至新修正規定期間長達一年餘，除不能以新規定阻卻舊有規定所執行行為外，更因退繳規費已逾三個月之除斥期間，無應予退還之理。
（四）另按行政處分之「違背法令、逾越權限」乃指行政機關就其權限內事項所為法規之違反而言，今對於法規之訂頒與釋示，並非地政機關職權範圍內所能干預，且全國地政事務所皆統一收費標準。由於時代社會情勢急遽變遷之結果，促使有些法令不合時宜，然此有瑕疵之法令及行為，經審酌法令修正後，如不依法規定於一定期限內申請退費，任其處於長期間不確定狀態下，將影響社會生活之安定，又豈能真正保護人民權益及維護依法行政之原則。
（五）再就行政機關業務執行觀點而言，地政登記業務繁忙，如原告所述要追溯以原有公告現值核算所收登記案件予以清查，按申報地價計算、通知、退費等作業，不論在人力、物力的支出，勢會影響正常業務之推行外，更無是項歲出預算予以支付龐大溢收之規費，衡上諸事是否符合立法原則、社會成本及經濟效率，值得酌採。又就政府財政預算觀點而言，政府之財政預算是透過收、支平衡預算，前以地政機關課徵登記規費（公告現值千分之一），編列財政歲入收入所得，如何在未來支應編列亦是值得審思；現今除經濟景氣陷於長期低迷，而規費又全部回歸法律規定以申報地價計徵，歲入規費已大幅滑落，倘須編列支付前後計價不同之差價，將嚴重影響地方財政之穩定，執行亦有困難，另就行政程序法令規定而言，增訂行政程序法第一百七十四條之一規定（八十九年十一月二十七日公布）「本法施行前，行政機關依中央法規標準法第七條訂定之命令，須以法律規定或以法律明列其授權依據者，應於本法施行後一年內，以法律規定或以法律明列其授權依據後修正或訂定，逾期失效。前項期限屆滿前一個月行政院認有必要，經立法院同意後，得以命令延長之。」，故內政部鑑此先後召集研商修訂前頒之命令，以回歸土地法所規定之「申報地價」核算規費，被告之執行，完全符合依法行政原則。
（六）因本件涉及層面過大，且以公告現值計徵規費收入與申報地價計徵規費收入，其間差距額度約為四倍，被告八十八年度登記費及罰鍰收入合計肆仟柒佰捌拾伍萬玖仟肆佰陸拾陸元，如退還其金額高達三千餘萬元，非常龐大，倘再附加利息計入，更是雪上加霜，以目前經濟不景氣正處低迷時期，規費收入每況日下，又無預算可支付此支出項目，請審酌並衡量公益與私利孰重，以免影響縣市財政安定性。另本件因係屬全國性之通案，收取標準由中央地政機關訂定，而後實施於全國，標準一致，基層登記機關無權另訂徵收標準，故建請是否於案件審結前，能讓上級地政主管機關即內政部，對本件有表達意見之機會，以助於日後之處理。
三、按「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付，．．得提起給付訴訟。」、「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因五年間不行使而消滅。」行政訴訟法第八條第一項及行政程序法第一百三十一條第一項分別定有明文。又在公法之法律關係內，對無法律上原因而受領給付者，亦成立返還該給付之請求權，以調整不當之財產移轉，應認係公法上原因發生之給付請求權，而得提起一般公法上給付之訴。又按「聲請為土地權利變更登記，應由權利人按申報地價或權利價值千分之一繳納登記費。」土地法第七十六條第一項定有明文。再「土地法第七十三條、第七十六條所定計徵登記費與罰鍰標準之申報地價，與平均地權條例第四十六條所定之公告現值並非相同。主管機關於計徵本件土地登記之登記費及罰鍰時，應依土地法第七十三條第二項、第七十六條規定，以平均地權條例第十六條第一項所定之申報地價為計徵之標準，非可以公告土地現值為準，內政部八十六年五月二十九日台內字第八六七五七六號函發布修正之土地登記規費及其罰鍰計徵補充規定之行政命令，以公告土地現值為計徵登記費及罰鍰之標準，顯與法律規定有所牴觸。」最高行政法院（改制前行政法院）亦著有八十八年度判字第六十九號判例可資參照。
四、經查，本件原告於八十八年間受贈坐落台南市○○區○○段九五八、九五八之一、九五八之二及九五八之四地號等四筆土地，並於同年十一月二十二日向被告辦理所有權移轉登記，被告依據內政部八十一年五月二十一日台內地字第八一七三九四三號函訂頒之「土地登記費及其罰鍰計徵補充規定」第三點第一款「所有權移轉及典權設定登記，以稅捐機關核定繳（免）納土地增值稅、契稅之價值為準」及第三款「其免申報者，以申請登記當期公告土地現值或房屋現值為準」辦理，以系爭土地九五八、九五八之一、九五八之二地號土地當期公告現值每平方公尺一五、五○○元；九五八之四地號土地當期公告現值每平方公尺一四、五○○元，課徵土地移轉登記費，共計一七、二九三元，原告並已如數繳納完畢之事實，為兩造所不爭執，並有上開土地所有權狀、贈與土地所有權移轉契約書、土地登記申請書、地政規費報核聯及收據聯等附於卷內可稽，自堪信為真實。
五、本件兩造所爭執者，乃辦理土地贈與所有權移轉登記時，究應依贈與當時土地之公告現值，抑或依贈與當期之申報地價計徵登記費，此為本件癥結之所在。經查，關於土地權利變更登記費計徵標準，依土地法第七十六條第一項規定，應由權利人按申報地價或權利價值千分之一繳納登記費。故贈與人於辦理土地贈與登記時，自應依照該條項規定而按其土地於贈與當期之申報地價繳納登記費。至其申報地價之標準，如該土地已列入平均地權條例之地區者，其應受該條例第十六條第一項所規定申報地價之限制，要不待言。其次，所謂「土地公告現值」者，依平均地權條例第四十六條規定，乃直轄市或縣（市）政府對於轄區內之土地，經常調查其地價動態，繪製地價區段圖並估計區段地價後，提經地價評議委員會評定據以編製土地現值表，於每年七月一日公告，作為土地移轉及設定典權時，申報土地移轉現值之參考，並作為主管機關審核土地移轉現值及補償徵收土地地價之依據，此與土地法第七十六條第一項所規定之申報地價係作為土地登記規費之計徵標準，自不可相提並論。是地政主管機關於計徵土地贈與登記之登記規費，揆諸前開法條說明及最高行政法院八十八年度判字第六十九號判例要旨，乃應依土地法第七十六條第一項規定，以平均地權條例第十六條第一項所定之申報地價為計徵之標準，非可以土地公告現值為準。準此，內政部於八十一年五月二十一日台內地字第八一七三九四三號函訂頒之「土地登記規費及其罰鍰計徵補充規定」，以土地公告現值為計徵登記費之標準，顯與土地法第七十六條第一項規定有所牴觸，地政機關殊不得以此作為計徵土地贈與登記規費之標準。況內政部於八十九年六月十三日台內中地字0000000號函修正之「土地登記規費及其罰鍰計徵補充規定」第三點第四款亦經配合上開土地法之規定，修正為依土地權利變更之日最近一期之申報地價為準，益徵被告依公告現值課徵登記規費，係有違誤。則本件應依土地法第七十六條第一項規定，以原告贈與時該土地當期之申報地價每平方公尺一、四四○元，作為計徵登記費之標準，允無疑義。
六、被告雖辯稱：內政部於八十九年六月十三日以台內中字第八九七九五九七號函修正以申報地價核算規費，同時因考量自發文日迄至各機關收文日有時間上之落差，同意得由申請人依行為時土地登記規則第一百四十二條規定，於三個月內申請退還逾繳規費，而原告自完成登記至新修正規定期間長達一年餘，因申請退繳規費已逾三個月之除斥期間，而不得請求退還云云，惟按行為時土地登記規則第一百四十二條（於九十年四月十四日修正為第五十一條）第一項規定：「已繳之登記費及書狀費，有左列情形之一者，得由申請人於三個月內請求退還之：一、登記申請撒回者。二、登記依法駁回者。三、其他依法令應予退還者。」即已繳之登記費，需有該條項所列三款情形，始有申請人應於三個月內請求退還之問題。
而本件原告辦理贈與不動產所有權移轉登記，並無撤回登記申請，或登記遭駁回之情形，自無上開條項第一款、第二款之適用，又內政部八十九年六月十三日台內中字0000000號函，係中央地政機關對於所屬各機關函頒修正「土地登記規費及其罰鍰計徵補充規定」第三點之內容，核屬行政規則之性質，並非法規命令，即無上開條項第三款所謂「其他依法令應予退還」之適用，被告尚不得援引謂原告須於登記後三個月內請求退還。本件原告既係依公法上不當得利返還請求權請求退還超收之登記費，自應適用公法上請求權時效五年之規定，是被告所辯，委無足採。
七、綜上所述，本件原告於八十八年十一月二十二日辦理贈與不動產所有權移轉登記，應依土地法第七十六條第一項規定，以贈與時該土地當期之申報地價每平方公尺一、四四○元，作為計徵登記費之標準，被告依據內政部八十一年五月二十一日內政部台（八一）內地字第八一七三九四三號函訂頒之「土地登記規費及其罰鍰計徵補充規定」第三點規定，以上開九五八、九五八之一及九五八之二地號土地之公告現值每平方公尺一五、五○○元；九五八之四地號土地公告現值每平方公尺一四、五○○元作為計徵登記費之標準，向原告共收取一七、二九三元，顯屬有違。故而，被告超收之登記費一五、六八六元（一七、二九三元─一、六○七元＝一五、六八六元），即屬無法律上之原因而受利益，致他人受損害，而構成公法上之不當得利，是原告依據公法上不當得利之法律關係，提起一般給付之訴，請求被告返還一五、六八六元及自起訴狀繕本送達之翌日即九十年十月五日起至清償日止，按年息百分之五計算之法定遲延利息，為有理由，應予准許。並不經言詞辯論為之。
八、又本件事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法，核與判決結果均不影響，爰不再逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第二百三十六條、第二百三十三條第一項、第一百九十五條第一項前段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 一 月 三十一 日
高雄高等行政法院第一庭
法 官 呂佳徵右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造當是人人數附繕本）。提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十一 年 一 月 三十一 日
法院書記官 謝文輝附註：
行政訴訟法第二百三十五條（第一項、第二項）：
對於適用簡易程序之裁判提起上訴或抗告，須經最高行政法院之許可。
前項許可，以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限。