高雄高等行政法院簡易判決 九十年度簡字第三九三七號
原 告 甲○○被 告 屏東縣政府代 表 人 乙○○ 縣長訴訟代理人 戊○○
丙○○丁○○右當事人間因廢棄物清理法事件，原告不服屏東縣政府中華民國九十年九月二十日九十屏府訴字第五十號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、緣原告未經申請核發許可，提供其所佔用之屏東縣萬丹鄉興社大橋下之河床地供人棄置廢棄物，嗣於民國（下同）八十八年四月十六日因訴外人楊正任僱用卡車、挖土機在該地棄置廢棄物，經民眾發現報請屏東縣警察局新鐘派出所前往查處，嗣將現場人、車查扣留置該所，並通知被告所屬環境保護局派員至現場勘查，發現有棄置事業廢棄物，且原告委託僱請之車號00－000號大卡車上尚留有未傾倒乾淨之事業廢棄物，原處分機關即被告所屬環境保護局乃以原告未善盡土地管理責任，違反行為時廢棄物清理法第七條第一款規定，依同法第二十三條第一款規定，以八十九年六月十四日（八九）屏環三字第八七０四號函裁處原告新台幣四千五百元罰鍰；原告不服，遂向被告提起訴願，經被告作成訴願決定，撤銷原處分，責由原處分機關查證後另為處分。嗣經原處分機關查證結果改認原告違反行為時廢棄物清理法第二十條規定，並依同法第二十七條規定對原告裁處六萬元罰鍰；原告不服，復提起訴願，惟經被告認處分已違反訴願更不利變更禁止之原則，而以被告九十年屏府訴字第五十號訴願決定，「撤銷原處分，逕依違反廢棄物清理法第七條第一款規定，並依同法第二十三條第一款規定裁處罰鍰一千五百元折合新台幣四千五百元整」，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告起訴主張：（一）系爭土地，原告占有使用已數十年，嗣因原告其間有廢耕情事，並該土地因颱風及橋樑興建之故，土地不甚平整，而原告欲再行耕作，必先行整地，故而僱用訴外人楊正任前來整地，楊正任再僱用黃德福、鄒賢文及怪手司機等人協助整地事宜，於黃德福等二人駕駛卡車載運整地之土（該地突出處所挖起者），用以整平系爭土地，惟於八十九年四月十六日初次派車整地時，即遭人檢舉，因而受到處罰，揆諸前情，應認原告並無傾倒廢棄物之違法情形，原處分依廢棄物清理法處分原告，於法不合，訴願決定雖撤銷原處分，仍認原告有違法情事，處罰原告，因而提起本訴訟，請求撤銷違法之訴願決定。（二）訴願決定關於採證及認事用法，有下述不當違法之處；關於原告有無任意傾倒廢棄物於系爭土地上，司法機關之台灣屏東地方法院，就此部分業經判決無罪在案，而原訴願決定以原告未善盡土地管理責任處罰原告，但原告尚因占用系爭土地遭法院以竊佔罪受判處拘役五十日，原告未予上訴，現已確定在案，原訴願決定認定原告未善盡管理土地責任，顯與該判決內容矛盾；另被告檢驗之泥土樣本，未查究是否係當時從他處挖掘而來，或者係系爭土地本有之污染泥土，檢驗過程亦顯有違法之情，結果難謂無錯誤，而被告僅憑行政機關所屬稽查員一面之詞，即謂有傾倒廢棄物之情，顯不公平；再者，本件操作怪手之訴外人黃凱偉，於八十九年四月十六日之警訊及八十九年九月七日之偵訊筆錄中，均稱「是在那裡整地」及「我是在整地，高的推到低的地方」、「姓楊的連絡我老闆『吉仔』，住高雄，我們就從高雄過來」等情。訴願決定未就相關警訊筆錄及偵訊筆錄論斷參酌，亦未傳喚相關人士到庭訊明，僅憑現場卡車即謂本件有清除載運之行為，非整地行為，調查證據過程亦顯違法；並查，警方勘查時，未於同時照相存證，待取締後，始予以拍照存證，此執法上形成無法舉證之不利益，自無由由原告承擔；綜前所述，本案卡車上之砂土係自現場挖掘，非有從他處所運廢棄物傾倒於系爭土地之情。（三）從傾倒之泥土為廢棄物，被告亦無法證明原告知悉該砂土含有有害成份，蓋連專業之環保局人員仍須經鑑定，始知悉有害成份或成份為何，原告對此亦主張確實未知，而卡車上之砂土究竟欲傾倒於何處，原告依前主張乃為整地而挖土，故卡車上之砂土係為填平系爭土地低窪之處，未如被告所言欲將土石棄置予東港溪內，以系爭土地尚有低窪之處，可證所挖泥土確係為填平土地，未有餘土棄置情況，被告未有明確證據，逕謂原告所挖泥土係為棄置東港溪，顯認定不公。為此，提起本件訴訟，聲明求為判決撤銷訴願決定。被告則以：
（一）本件經原處分機關再查證結果認原告正進行處理廢棄物之行為，有相關照片資料及稽查紀錄附卷可稽，違規事實堪予認定。原告雖稱係在占用之系爭土地進行整地，並無傾倒或處理廢棄物之行為云云；惟查稽查紀錄上明載系爭土地係由原告向水利局租用，有原告當場簽名在案，顯見原告其前後說辭不一，難圓其說，所訴應不足採信；且按一般之整地工作，最常使用之機械應屬較具有剷平功能之推土機，然原告竟僱用挖土機及二部大卡車以遂行開挖及搬運工作，實有違一般經驗法則。（二）按訴願有理由者，受理訴願機關應以決定撤銷原行政處分之全部或一部，並得視事件之情節，逕為變更之決定或發回原行政處分機關另為處分。但於訴願人表示不服之範圍內，不得為更不利益之變更或處分。查本件原處分原依廢棄物清理法第七條第一款規定，並依同法第二十三條第一款規定，以八十九年六月十四日（八九）屏環三字第八七０四號函處罰原告新台幣四千五百元，經提起訴願，嗣經被告審查發現處分書記載之處罰條文為違反廢棄物清理法第七條第一款規定，並依同法第二十三條第一款規定，處罰鍰新台幣四千五百元，與稽查紀錄所載違反同法第二十條之規定不符，爰訴願決定「原處分撤銷，由原處分機關另為適法之處分。」責由原處分機關查證後另為處分，再查證結果改依違反廢棄物清理法第二十條規定，並依同法第二十七條規定處罰新台幣六萬元之罰鍰，原告不服，提起訴願，經被告審查，認該處分已違反訴願法第八十一條第一項不得為更不利益變更或處分之原則，乃以九十年屏府訴字第五十號訴願決定，撤銷原處分，逕依違反廢棄物清理法第七條第一款規定，並依同法第二十三條第一款規定裁處罰鍰新台幣四千五百元，揆諸前揭規定，並無不合。（三）查本件經環境保護局稽查人員於八十九年四月十六日派員會同新鐘派出所稽查結果，依據現場稽查紀錄所載「地主表示目前因準備整地，委託楊正任前來整地．．．．．．現場稽查時留有二大卡車，ＷＩ─二九二號及ＧＪ─八七八號二車，ＷＩ─二九二號車上留有廢棄物，車號000000號車上廢棄物已傾倒完畢．．．．．．」，顯見上開土地掩埋廢棄物行為符合行政院環境保護署八十八年八月二十六日（八八）環署000000000號函釋意旨，原告謂非以經營公民營廢棄物清除或處理為業，非該法條所應處分對象云云，自無可採；且該廢棄物場址經屏東縣環境保護局緊急開挖清除，現地掩埋為事業廢棄物無誤，故原告違規事實實已明確，而聲明求為判決駁回原告之訴。
三、按「訴願有理由者，受理訴願機關應以決定撤銷原行政處分之全部或一部，並得視事件之情節，逕為變更之決定或發回原行政處分機關另為處分。但於訴願人表示不服之範圍內，不得為更不利益之變更或處分。」訴願法第八十一條第一項定有明文。本件原處分係認原告之行為違反行為時廢棄物清理法第二十條規定，依同法第二十七條規定裁處六萬元罰鍰；經原告提起訴願結果，訴願決定機關以本件原處分機關原認原告違反廢棄物清理法第七條第一款規定，依同法第二十三條第一款規定，對原告裁處四千五百元罰鍰，該處分經提起訴願，經訴願決定「原處分撤銷，由原處分機關另為適法之處分。」責由原處分機關查證後另為處分後，原處分機關改依違反行為時廢棄物清理法第二十條及第二十七條規定處罰新台幣六萬元罰鍰，其處分係違反訴願法第八十一條第一項不得為更不利益變更或處分之原則，乃作成「原處分撤銷，逕依違反廢棄物清理法第七條第一款規定，並依同法第二十三條第一款規定裁處罰鍰一千五百元折合新台幣四千五百元整」之訴願決定，有該訴願決定附卷可稽；故該訴願決定認定原告違反之法條及處分之依據，俱與原處分不同，故本件訴願決定機關改依行為時廢棄物清理法第七條第一款及第二十三條第一款規定逕行作成之訴願決定，本質上乃全部變更原處分之另一決定，並非原處分之部分撤銷，故依據行政訴訟法第二十四條第二款規定，自應以撤銷原處分之訴願決定機關為被告提起撤銷訴訟；是本件原告以訴願決定機關之屏東縣政府為被告提起本件撤銷訴訟，其被告之當事人適格即無欠缺，先此敘明。
四、按「公、民營廢棄物清除、處理機構經營廢棄物之貯存、清除或處理業務，應列明專業技術人員與貯存清除、處理之工具、方法、設備及場所，向地方主管機關申請核發許可證。但從事有害事業廢棄物之貯存、清除或處理者，地方主管機關應先報請中央主管機關核准，始得發給許可證。」「公、民營廢棄物清除、處理機構，違反第二十條規定者，處二萬以上五萬元以下罰鍰，並制止其營業。」行為時廢棄物清理法第二十條及第二十七條分別定有明文。另行為時廢棄物清理法第二十條所稱之「公、民營廢棄物清除、處理機構」，係指擬經營事業廢棄物清除、處理業務者，其規範對象係對任何有意願經營廢棄物之機構及人民，則經行政院環境保護署八十八年八月廿六日（八八）環署廢字第○○六九六○○號函釋在案。該函性質上係屬行政主管機關就行政法規所為之釋示，係闡明法規之原意，核與行為時廢棄物清理法第二十條規定之意旨無違，爰予援用。
五、本件原告未經地方主管機關申請核發許可，於八十九年四月十六日在屏東縣萬丹鄉興社大橋下之河床地，被查獲現場停置原告所委託之訴外人楊正任僱用之黃德福、鄒賢文司機二人所駕駛車號000000號及ＧＪ─八七八號卡車二輛，其中ＷＩ─二九二號卡車上留有大量廢棄物，另ＧＪ─八七八號卡車則已傾倒完畢等情，有經原告簽名之廢棄物稽查紀錄附原處分卷可稽；又本件被告稽查人員到達現場時，看到二部卡車，一部已傾倒完畢，另一部大卡車尚未傾倒完畢，於現場有發現該等卡車載運之廢棄物傾倒於東港溪內，河川內水質呈冒水泡反應等情，有訴外人黃德福當場簽名之廢棄物稽查紀錄附本院八十九年度訴字第四六七號訴外人黃德福違反廢棄物清理法案卷可按，且證人即被告所屬環境保護局稽查員邱永盛亦因該違反廢棄物清理法事件於前述本院八十九年度訴字第四六七號事件審理中到庭證稱：伊到達現場時，就本件之廢棄物是從何而來，訴外人黃德福等人並不能交代清楚，但看不出係從現場挖出來的，因現場土地均是平的，只有怪手走過痕跡並看不出有挖過之痕跡，而當時二部車（一部已卸完、一部尚未卸完）就在附近，相距約二十公尺，怪手就在第二部車（即訴外人黃德福車）旁邊等語甚明；而訴外人黃德福亦於前述廢棄物清理法事件本院審理中陳稱：其車上之廢棄物係由該處之怪手所裝上，被查獲處即準備傾倒處等語，則本件若如原告主張係委託訴外人楊正任僱人整地，然一般之整地工作，最常使用之機械應屬具有剷平功能之推土機，而原告卻僅僱用挖土機及大卡車以遂行開挖及搬運工作，已有違反一般經驗法則，且挖掘廢土之怪手竟會在準備傾倒處，更與一般開挖之工作習慣有違；又訴外人黃德福於前述違反廢棄物清理法事件中均主張，其車上之廢棄物係因受僱整地將該河床他處之廢土載運至低處填高等語，則土壤既係在附近河床地挖掘，該河床地面上豈會看不出有挖掘之痕跡，況訴外人黃德福於該案審理中復陳稱：挖掘之地點係靠小水溪支流等語，有本院八十九年度訴字第四六七號判決書附卷可稽；而依常理，將靠近溪水之土壤挖掘裝上卡車，其土壤應為潮濕及含有水份，惟訴外人黃德福卡車上之土壤均為乾燥，有現場照片附訴願卷可稽，故原告主張其僅係委請訴外人楊正任僱工於該處整地云云，自無可採；訴外人楊正任係僱請訴外人黃德福等人自他處載運本件之廢棄物至該處棄置一節，應堪認定。又現場起出之廢棄物有四千多桶五十五加侖的這麼多一節，已經屏東縣環境保護局技士吳正上於原告被訴刑事案件之台灣高等法院高雄分院九十年度上訴字第一三五六號案調查中證述甚明，足見於此河川地上棄置之廢棄物數量極多，當非短時間所能棄置；又被告所屬環境保護局人員丁○○曾於八十九年十二月間至現場，當時現場仍留有本件廢棄物之氣味一節，亦據被告訴訟代理人李偉任陳述綦詳，而八十九年十二月距本件被查獲時之同年四月間，時間已經過七、八個月，現場猶仍留有廢棄物之揮發性臭味，而原告復自承其找人整地前有至現場看過，則其對現場有異樣味道豈有不知之理，況該河床地係原告所佔用，卻於本件稽查紀錄中陳稱係向水利局承租等語，有該稽查紀錄足按，故原告於稽查時顯已自知違法而故為避重就輕之陳述；是原告實質上係提供土地予楊正任等人回填、堆置廢棄物一節，即堪認定。
六、又查，本件原告所佔用系爭河床地棄置之廢棄物經送行政院環境保護署檢測結果，其溶出液中總鋅達五十五點四毫克／公升以上，依據行政院環境保護署八十四年三月十八日（八四）環署廢字第一００五八號公告，係屬有害事業廢棄物等情，有本院八十九年度訴字第四六七號判決書可按，而廢棄物清理法所稱之廢棄物包含一般廢棄物及事業廢棄物，事業廢棄物又包括有害事業廢棄物及一般事業廢棄物，此觀廢棄物清理法第二條第一項規定自明，故系爭土地上所棄置者係屬廢棄物清理法所規範之廢棄物一節，自堪認定。原告將其所佔用之河床地，於不定期之期間內供人持續傾倒廢棄物，足見其係有意願經營廢棄物處理業務之個人，且台灣高等法院高雄分院九十年度上訴字第一三五六號違反廢棄物清理法等案件亦同此認定，有該刑事判決書附卷可證；另原告未依行為時廢棄物清理法第二十條規定申請核發許可證，業據原告陳明在卷；再行為時廢棄物清理法第二十條規定係一課以人民作為義務之規定，且不以發生損害或危險為其要件，則原告違反此作為義務，依據司法院釋字第二七五號解釋，即得推定原告為有過失；故而，原告未經申請核發許可證，將佔用之土地供人棄置廢棄物，以從事廢棄物之處理業務，依首揭所述，其有違反行為時廢棄物清理法第二十條之規定，自堪認定。至原告雖舉台灣屏東地方法院八十九年度訴字第六七五號刑事判決關於諭知原告違反廢棄物清理法部分無罪之認定為爭執；然查本院本得獨立認定事實，不受刑事判決認定事實之拘束，況上述台灣屏東地方法院八十九年度訴字第六七五號刑事判決關於諭知原告無罪部分（即違反廢棄物清理法部分）業經台灣高等法院高雄分院九十年度上訴字第一三五六號刑事判決予以撤銷在案，有該等判決書附卷可稽，故原告執為爭執，自無足取，併予敘明。
七、綜上所述，原告有違反行為時廢棄物清理法第二十條規定之行為，應堪認定，然被告既援引訴願法第八十一條第一項訴願決定不得為更不利益變更或處分之原則，作成「原處分撤銷，逕依違反廢棄物清理法第七條第一款規定，並依同法第二十三條第一款規定裁處罰鍰一千五百元折合新台幣四千五百元整」之訴願決定，則本院依據行政訴訟法第一百九十五條第二項「撤銷訴訟之判決，如係變更原處分或決定者，不得為較原處分或決定不利於原告之判決。」之規定，亦不得為較該訴願決定不利於原告之判決；故原告提起本件訴訟，以其僅係整地為爭執，求為撤銷訴願決定，為無理由，應予駁回。並不經言詞辯論為之。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第二百三十三條第一項、第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 八 月 三十 日
高雄高等行政法院第一庭
法 官 楊惠欽右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造當事人人數附繕本）。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十一 年 八 月 三十 日
法院書記官 藍亮仁附註：
行政訴訟法第二百三十五條（第一項、第二項）：
對於適用簡易程序之裁判提起上訴或抗告，須經最高行政法院之許可。
前項許可，以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限。