高雄高等行政法院判決 九十年度訴字第一０四七號原 告 中國石油股份有限公司代 表 人 甲○○董事長訴訟代理人 丁○○ 律師
戊○○ 律師被 告 高雄市政府代 表 人 乙○○市長訴訟代理人 己○○
丙○○右當事人間因徵收補償事件，原告不服內政部中華民國九十年二月十五日台（九十）內訴字第八九０八六六一號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：經濟部加工出口區管理處為辦理加工出口區軟體園區工程，需使用原告所有○○○鎮區○○段五一八之三、五一八之四、五一八之五地號等三筆土地，合計面積
七．九一七八公頃，並一併徵收其土地改良物，由經濟部報經內政部以八十九年五月三日台內地字第八九六○七一八號函核准徵收，並函轉被告辦理公告徵收等手續，被告依據土地徵收條例第三十條之規定提送高雄市地價評價委員會暨標準地價評議委員會評價，決定以八十八年七月一日公告現值加四成（即每平方公尺新台幣（下同）二九、四００元）徵收補償費，並以八十九年五月十二日高市府地四字第一五三九四號公告徵收。惟原告於公告期間內，以徵收於法不合、徵收補償費與一般正常交易價格不相當、公共設施用地比例有違法不當等為由，向被告提出異議，經被告以八十九年六月二十七日高市府地四字第一七六五九號函復，原告不服，對於徵收補償費過低部分，被告乃再依土地徵收條例第二十二條第二項規定，提請高雄市地價及標準地價評議委員會第七十八次會議復議，復議結果仍維持原補償地價，並報奉內政部同意備查在案，嗣被告以八十九年九月二十六日高市府地四字第三四九五五號函通知原告，原告仍有未服，遞向內政部提起訴願，經內政部九十年二月十五日台（九十）內訴字第八九○八六六一號訴願決定予以駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
甲、原告聲明求為判決：
（一）原處分及訴願決定均撤銷。
（二）訴訟費用由被告負擔。
乙、被告聲明求為判決：
（一）原告之訴駁回。
（二）訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：原告所有○○○鎮區○○段五一八之三、五一八之四、五一八之五地號等三筆土地，合計面積七．九一七八公頃，並一併徵收其土地改良物，由經濟部報經內政部以八十九年五月三日台內地字第八九六○七一八號函核准徵收，並函轉被告辦理公告徵收等手續，被告依據土地徵收條例第三十條之規定提送高雄市市地價評價委員會暨標準地價評議委員會評價，決定以八十八年七月一日公告現值加四成（即每平方公尺二九、四００元）徵收補償費，是否符合土地徵收條例第三十條規定，此為兩造爭執所在。
甲、原告起訴意旨略謂：
（一）原處分核定之徵收補償費與「一般正常交易價格」不相當，違反土地徵收條例第三十條之規定，訴願決定書徒以本件徵收補償費業經「高雄市地價及標準地價評議委員會議」復議，即認原處分無不法，顯將程序規定與實體規定混為一談，誠無足取，理由如下：
１、「被徵收之土地，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價：前項徵收補地價，必要時得加成補償；其加成補償成數，由直轄市或縣（市）主管機關『比照一般正常交易價格』，提交地價評議委員會於評議當年期公告土地現值評定之」，八十九年二月二日公布之土地徵收條例第三十條定有明文，申言之，徵收補償因新法之實施改採「市價補償」原則，補償地價應與「一般正常交易格」相當始為適法，原處分延用行政機關「公告現值加四成」之陳規，訴願決定書亦未具體說明「公告現值加四成」是否與「一般正常交易價格」相當？有何證據證明相當？已與新法規定不符。
２、又「被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額不服前項查處情形者，該管直轄市或縣（市）主管機關得提請地價評議委員會復議，土地權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟。」，土地徵收條例第二十二條第二項定有明文，即土地權利關係人對於「地價評議委員會」復議結果仍得聲明不服，該復議結果本身本即行政爭訟之標的，受理訴願機關對其內容是否合於法律規定仍應為實體審理，即就訟爭土地以「公告現值加四成」為補償標準是否與土地徵收條例第三十條所定之「一般正常交易價格」相當及有何證據證明相當詳為調查，原訴願決定書竟以「上開補償地價並經原處分機關提請該市地價及標準地價評議委員會第七十八次會議復議，復議結果仍維持原地價，是原處分機關據以辦理補償，自無違誤」云云為決定理由，將程序規定與實體規定混為一談，自無足取。
（二）原處分及訴願決定一再重申「公告現值」之正當性，及其與個別宗地價格之不同，反對於土地徵收條例第三十條明揭填補「公告現值」與「一般正常交易價格」落差之立法本旨視若無睹，明顯違反土地徵收條例第三十條之規定。且訴願決定書另以「政府辦理公告土地現值，係依據平均地權條例第四十六條及地價調查估計規則第二十二條等相關規定估計『區段地價』，與訴願人所舉上開案例為個別宗地估價方式，自有所不同，其地價自不能相提並論」云云為決定理由，然查：
１、土地徵收條例明定「徵收補償地價，必要時得加成補償；其加成補償成數，由直轄市或縣（市）主管機關『比照一般正常交易價格』，提交地價評議委員會於評議當年期公告土地現值評定之」，立法之本意，即認「土地公告現值」恆低於「一般正常交易價格」，須加成補償使與「一般正常交易價格」相當；又如何判斷「一般正常交易價格」及「公告現值」應加成若干始與「一般正常交易價格」相當，自應依「個別宗地」判斷，訴願決定機關竟認應以「區段地價」為準，容有誤會。
２、原告委託福茂公司鑑估系爭土地每平方公尺三九、三二五元，自有相當參考價值，被告並未具體指出該鑑價報告有何瑕疪，或另行提出相對應之鑑定報告，徒以「依現行法令規定並無法源依據」云云，拒予採信，原處分認定事實，自難辭無率斷。
（三）依本件被徵收土地鄰近苓西段土地交易價格，可知附近土地「公告現值」嚴重低估，「一般正常交易價格」與「公告現值」間之差距比率，至少在「一．五比一」以上。原告於異議書中已指出，原告「高雄廠於八十六年以市價價購與本案毗鄰之高雄市○○區○○段一七二、二四八與二六七號三筆國有土地，當時公告現值為每平方公尺三九、０００元，而國有財產局所評定價格為每平方公尺六０、０００元，約為公告現值一‧五三八五倍」等語。訴願決定書雖以各該土地或因估價時間、所處位置、使用分區、使用性質、使用強度、土地利用現況等之不同，地價即有差異云云。然原告並非主張本件應比照每平方公尺六○、○○○元為補償地價，而係指出附近土地「公告現值」嚴重低估，以前述交易為例，「正常交易價格」與「公告現值」之落差約為「一‧五三八五倍」，本件原處分機關以公告現值加四成為補償地價，並未完全填補「正常交易價格」與「公告現值」間之落差，尚難稱「與市價相當」，揆諸首開規定，顯有未洽。
（四）本件被告核定徵收價格每平方公尺二九、四００元（相當於每坪九七、一九０元），而被告準備程序中所提出之福茂不動產公司鑑價報告（該賤價報告於八十八年十月二十五日作成），其中案例一每坪十一點六萬（每平方公尺三五、０九０元），案例二每坪十一點一八萬元（每平方公尺三三、八二０元），均高於被告徵收價，至於案例三每坪八點五萬元之成交價，因交易日期較早（八十四年），且買方尚須接收台機員工，並非正常之交易價格，故較難逕予援用。以案例一計算，被告每平方公尺短計補償費五、六九０元，全部徵收面積七
九、一七八平方公尺，短計補償費四億五千零五萬餘元；又案例二註明「地位價差」，係指該案例之土地地位較訟爭土地為差，則訟爭土地價格應較案例二為高，則系爭土地之情形因較接近案例一及案例二，故其徵收之價格應比照此二案例較為妥適。又該鑑價報告結論為「甲種工業區土地單價為一三０、０００元＼坪」「計劃道路用地土地單價為六九、四二一元＼坪」，而原告主張每平方公尺三九、三二五元計算徵收補償費，即係依比例計算平均值。
（五）八十九年五月六日高雄市地價評議委員會暨標準地價評議委員會第七十四次會議中，持最保守（低價）意見之張調委員亦承認「最近該處附近買賣行情叫價每坪十二萬元」；洪和平委員指出○○○區○○○○路邊，斜對面為東帝士，未來相當看好，它面向港口，是高雄市的門面」。足見該委員會亦承認正常交易價格應較本件核定徵收價格為高，至於最後之所以僅依公告現值加四成補償，乃是基於個案以外之考量，據張調委員所言：「若．．交易個案予以加二成，另一個案又加三成或五成、將會對本委員會造成困擾．．兼顧往例．．之加成標準較妥適」，則該徵收補償費之決定顯非依法「比照正常交易價格」而為。綜上所述，乃請依法撤銷被告機關之違法處分暨訴願決定，以維權益云云。
乙、被告答辯意旨略謂：
（一）本案經濟部加工出口區管理處徵收加工出口區軟體園區用地，屬本市前鎮區第一一八地價區段，原為工業區（於八十八年十二月二十日公告實施變更為高雄多功能經貿園區），八十八年七月一日地價區段之劃分及區段地價之估計係依據平均地權條例第四十六條及地價調查估計規則相關規定辦理，經估計該區段地價每平方公尺二一、０００元，提請高雄市地價評議委員會會議評定通過，並報內政部備查在案。惟原告對於土地徵收補償價格提出異議，請求依土地徵收條例第二十二條第二項規定提請本市地價評議委員會暨標準地價評議委員會復議。被告乃於八十九年八月二十一日再提請本市地價及標準地價評議委員會第七十八次會議評議，經與會各委員討論後，咸認以該地區當時之土地市場價格，該土地以公告土地現值加四成補償與當地一般正常交易價格相當，故經決議維持本市地價評議委員會暨標準地價評議委員會第七十四次會議決議之補償地價辦理，並無所謂「公告現值加四成之陳規」，且已經報內政部同意備查在案。
（二）有關原告所稱其於八十六年以市價購得與本案毗鄰之苓雅區西段一七二、二四
八、二六七地號三筆國有土地每平方公尺六０、０００元乙節，查苓西段一七二號土地係屬苓雅區第四二地價區段，八十八年七月一日公告土地現值每方公尺三九、０００元，都市計畫使用分區為住宅區，其位置接近市中心，與本案前鎮區被徵收土地原屬工業區（八十八年十二月始變更為特倉三），在使用性質、使用強度及價格日期均迥然不同，且兩筆土地間尚有相當之距離，而住宅區在一般市場上正常交易價格多○○○區○○○○○段二四八、二六七地號土地原亦為工業區，係屬苓雅區第四三地價區段，八十八年七月一日公告土地現值為每平方公尺二五、○○○元，位置亦較接近市區且與本案土地均有相當之距離，其區位、利用價值均優於本案被徵收土地。另原告自行委託福茂公司所鑑估本案土地之價格每平方公尺三九、三二五元之報告，尚無作為徵收補償價格之法源依據，「不動產估價師法」自八十九年十月四日公布施行，目前並無合格不動產估師，該公司所鑑估之價格僅供參考自不得採信。由於公告土地現值同時作為土地有權人移轉課徵土地增值稅及徵收補償地價之標準，關係民眾權益甚鉅，按政府辦理公告土地現值係依據平均地權條例第四十六條及地價調查估計規則等相關規定，經常調查轄區土地地價動態，據以劃分「地價區段」，就各地價區段蒐集買賣實例，並參照地價變動趨勢及與其他土地市價比較估計「區段地價」，而原告所採案例為「宗地估價」，由於兩者估價方式不同，地價自不能相提並論。本案被徵收土地之公告土地現值每平方公尺二一、○○○元，就區位、使用分區、使用強度、交通運輸、工商活動及土地利用現況等影響因素與附近土地相較並無原告所指嚴重低估情事。
（三）由於受經濟不景氣之影響，最近幾年市場行情明顯下跌，交易價格低迷，與本案土地同區段內，開南木業公司擬出售位於擴建路與成功路口土地，面積約八公頃，擬出售價為每坪八．七萬元（換算每平方公尺為二六、三一七．四元），另一案例為山建工業公司位於擴建路及新生路口附近之土地，擬出售價為每坪八．五萬元（換算每平方公尺為二五、七一二．四元），均因擬出售價格太高而尚未成交，另與本案被徵收土地毗鄰由中鋼公司於八十八年二月以每坪約十一萬元（換算每平方公尺約三三、二七五元，其中土地增值稅負擔每平方公尺三、二二三元，實際取得價格約為每平方公尺三○、○五二元，尚含廠房及機具等）出售予中欣公司之獅甲段四二○、四二○之一號土地，該土地三面臨路（成功路、中華五路及復興路）與本案土地僅成功路一路之隔，都市計畫變更前與本案被徵收土地均屬工業區土地，同劃屬前鎮區第一一八地價區段，其近似程度大於原告所提坐落於○○區○○段土地。由於交易或估價時間落差影響，價格時有變動，且本案被徵土地僅單面臨成功路，其地形未如相鄰近之中鋼公司所出售之土地方整，本案被徵收土地以公告土地現值每平方公尺二一、○○○元加四成為每平方公尺二九、四○○元作為補償，已相當正常交易價格，如再加計免徵土地增值稅則比一般正常交易價格為高，本案已依原告之請求，再提請本市地價及標準地價評議委員會復議，仍決議維持原以公告土地現值加四成為補償地價，故本案之補償價格當屬合理。是原告之訴顯無理由，請予判決駁回云云。
理 由
一、按「被徵收之土地，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。前項徵收補償地價，必要時得加成補償；其加成補償成數，由直轄市或縣（市）主管機關比照一般正常交易價格，提交地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時評定之。」「... 被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額不服前項查處情形者，該管直轄市或縣（市）主管機關得提請地價評議委員會復議，土地權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟。」又「直轄市或縣（市）政府對於轄區內之土地，應經常調查其地價動態，繪製地價區段圖並估計區段地價後，提經地價評議委員會評定，據以編製土地現值表於每年七月一日公告，作為土地移轉及設定典權時，申報土地移轉現值之參考；並作為主管機關審核土地移轉現值及補償徵收之土地地價之依據。」分別為土地徵收條例第三十條、第二十二條第二項及平均地權條例第四十六條所明定，故關於徵收土地應補償之地價，依土地徵收條例及相關法令之規定，本即有一定之程序與標準，倘已踐行法定程序並合乎標準，當事人自不能因不滿意補償地價之數額，而遽指為違法。最高行政法院四十八年判字第一一一號亦著有判例，其要旨即謂「徵收土地應補償之地價，依土地法及有關法令之規定，原有一定之程序與標準，如已踐行法定程序並合乎標準，當事人自不能因不滿意於補償地價之數額，而遽指為違法。」，亦同申斯理。
二、本件系爭土地屬高雄市前鎮區第一一八地價區段，原為工業區，其後依八十八年十二月二十日公告實施之「擬定高雄多功能經貿園區特定區計劃」說明書之規定，劃定為經濟部加工出口區之倉儲轉運專用區範圍（以下簡稱特倉區），嗣因經濟部加工出口區為辦理加工出口區軟體園區工程而有徵用系爭土地之需要，乃由經濟部報經內政部以八十九年五月三日台內地字第八九六０七一八號函核准徵收，其徵收補償地價由被告於八十八年五月六日提請高雄市地價評議委員會暨標準地價評議委員會第七十四次會議評議決定，以徵收當期之公告土地現值每平方公尺二一、０００元加四成補償（即每平方公尺二九、四００元），經被告以八十九年五月十二日高市府地四字第一五三九四號函公告徵收（公告期間自八十九年五月十二日起迄至八十九年六月十一日為止），於公告期滿後，並依土地徵收條例第二十六條之規定，將原告尚未受領之土地徵收補償費於八十九年七月十四日存入土地徵收補償專戶保管並通知原告，上情為兩造所不爭執，則系爭土地法定徵收程序業已完成在案，揆諸首揭說明，原告自不得恣意指摘該價格有低估之虞，而認為被告之處分違法。
三、雖原告另爭執，本件系爭土地之徵收補償價額與土地徵收條例第三十條所定「一般正常交易價格」顯不相當云云。惟查，所謂「一般正常交易價格」，於土地徵收條例第三十條規定構成要件部分即係屬「不確定法律概念」，行政機關適用此一不確定法律概念於具體之事實關係時，依事件之性質，容存有某種判斷餘地。
其所為之判斷係對法律解釋或涵攝所得之具體化結果，實應予以尊重。經查，本件徵收補償價額係由被告機關提請高雄市地價評議委員會評議決定，經與會各委員討論後，咸認為參考該地區當時之土地市場價格，系爭土地以八十八年七月一日之公告土地現值加四成定其徵收補償費，即與「一般正常交易價格」相當，而作成該判斷，該地價評議委員會為一合議制之機關，其成員依法皆具有類似鑑定事實之專業能力，且能反映不同之社會多元理念，並依照法定程序獨立行使職權，故該委員會對法律解釋或涵攝所得之具體化結果，實應予以尊重，首揭最高行政法院四十八年判字第一一一號判例同此認定，故被告依該地價評議委員會之決定，核定系爭土地之徵收補償標準為以當年期公告土地現值加四成，計算徵收補償價額，已相當於一般正常交易價格，並非無據。
四、次依土地徵收條例第三十條之規定，徵收補償價額之決定，係於「必要時」主管徵收機關得斟酌實際案例之情況予以加成補償，並未課與主管徵收機關必予加成補償之義務，且其加成補償之成數，係比照一般正常交易價格，並提交地價評議委員會於評定當年期公告土地現值時一併評定之。換言之，是否有必要予以加成補償，及決定予以加成補償時，其加成補償成數如何比照一般正常交易價格決定之，乃行政機關得裁量之事項，倘非行政機關有裁量逾越或裁量濫用之瑕疵，原則上對於行政機關之裁量決定，仍應予遵重。再者，所謂「證據認定」係用於判斷事實關係之存否，此應與裁量權加以區分。另「以公告現值加四成與一般正常交易價格是否相當」，原係由立法者以法律上不確定概念方式授予行政機關作成價值判斷，均與事實存否之認定予以區分。原告指摘訴願決定書中並未說明認定「以公告現值加四成」與「一般正常交易價格」為「相當」之證據為何，係屬違法乙節，即有誤解。
五、依平均地權條例第四十六條規定：直轄市或縣（市）政府對於轄區內之土地，應經常調查其地價動態，繪製地價區段圖並估計區段地價後，提經地價評議委員會評定，據以編製土地現值表於每年七月一日公告，作為土地移轉及設定典權時，申報土地移轉現值之參考；並作為主管機關審核土地移轉現值及補償徵收土地地價之依據。已明定主管機關應繪製地價區段圖並估計區段地價，俾使地價評議委員會得據以編製當年期之土地現值（即區段地價）表，作為主管機關補償徵收之土地地價之依據。又區段地價應如何估計，地價調查估計規則第二十二條亦有詳細之規定，則關於土地補償徵收之土地地價，自應依上開法令之相關規定，以「區段地價」作為估計之基準。至於區段地價之估算，其實際作業程序係由土地調查人員備齊地籍藍晒圖、地價略圖、地形圖及都市計畫等有關圖說，並赴實地就土地之土地之一般狀況、位置、交通、工商業繁榮程度、都市計畫情形、使用現況、地價差異等詳為調查，再就地段相連、地價相近之土地劃分同一地價區段；調查時並調查近一年之買賣市價或收益情形及地價形成之時間，且注意地價形成之時間，並參證各種影響地價之因素及其影響之程度，必要時並得參照近年來本區段地價變動趨勢及其他土地市價比較推定其地價，互相參證校正之結果，被告以系爭土地之區段地價為每平方公尺二一、０００元，再比照一般正常交易價格加四成補償之，核計每平方公尺為二九、四００元，並提經地價評議委員會評定通過（歷經該委員會第七十次、第七十四次及第七十八次會議議決），即屬依一定程序所成立之正確補償地價標準，符合首揭規定，當具有高度之公正性及可信度，原告主張系爭土地之補償地價應依「個別宗地估價」判斷始符合「市價補償原則」，已與相關法令對於徵收補償土地之地價估算方式之明文規定相左，顯不足採。至原告另爭執系爭土地之補償地價，與其於八十六年間以市價購得之毗鄰○○○區○○段一七二、二四八、二六七地號三筆國有土地每平方公尺六０、０００元，及八十八年二月間中鋼公司出售予中欣公司之獅甲段四二０、四二０之一地號土地經扣除增值稅後每平方公尺實際出售價格為三０、０五二元相較，顯有落差乙節，經查上開土地與系爭土地，或因交易時間、估價時間有所不同，價格自有變動，或所處位置、使用分區、使用性質、使用強度、土地利用現況等之不同，地價即有差異，且上開土地之地價係以「宗地估價」之方式計算而得，與系爭土地之計算基準不同，實無法相提並論，故本案系爭土地之補償價格既已據上述法定程序詳為估算，當屬合理，並迭經地價評議委員會復議決定維持原地價，則被告據以辦理補償，自無違誤。原處分及訴願決定均無不合，原告仍執前詞置辯，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十 年 七 月 二十四 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 林茂權法 官 邱政強法 官 蘇秋津右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十 年 七 月 二十四 日
法院書記官 朱 景 臨