高雄高等行政法院判決 九十年度訴字第一二七○號
原 告 長興化學工業股份有限公司代 表 人 甲○○ 董事長訴訟代理人 王奕棋律師
盧俊誠律師被 告 雲林縣政府代 表 人 乙○○ ○○訴訟代理人 鄭育麟
李清田右當事人間因廢棄物清理法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國九十年三月二日（九○）環署訴字第００一三一三三號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣原告為行政院環境保護署（下稱環保署）公告應上網申報之事業機構，其製造、加工及銷售之印刷電路基板、工業用合成樹脂等產品，於製造過程所產生之有害事業廢棄物，應委託甲級有害廢棄物清除、處理機構依規定清除、處理。民國（下同）八十九年七月二十二日，被告接獲民眾檢舉，發現原告產生之有害事業廢棄物，由訴外人王金成等人載運傾倒於雲林縣二崙鄉自強大橋附近之尚群公司停車調度場後方空地，經被告採樣送請環保署檢驗所（下稱環檢所）檢驗結果，該不明廢棄物含有甲苯、二甲苯、乙苯、酚等揮發性或半揮發性之有機廢溶劑，且達數千ＰＰＭ，另依台灣高雄地方法院檢察署（下稱高雄地檢署）八十九年度偵字第一七一九一號、一七一○九號起訴書理由所載，亦認定系爭有害事業廢棄物係被告路竹廠所產生；被告乃依廢棄物清理法第三十四條規定，以八十九年九月七日八九府環訴字第八九三六０二二八三七號函，通知原告應於八十九年九月三十日前，就上開停車調度場上之污染，完成改善。原告不服，提起訴願，經遭駁回，因而提起本件行政訴訟。
乙、兩造之聲明：
一、原告聲明求為判決：如主文所示。
二、被告聲明求為判決：㈠原告之訴駁回。
㈡訴訟費用由原告負擔。
丙、兩造爭點：
一、原告主張之理由：㈠按行政機關為擇求所有對決定具有重要性之事實及觀點或所擇求之資料錯誤不實
，從而根據不完全或不正確之資料作決定，其裁量即有瑕疵（行政程序法第十條），即學理上所稱思慮不周之裁量誤用，亦即行政裁量權之行使，倘有違背法令，誤認事實，違反目的，違反平等原則或比例原則，揆諸行政訴訟法第四條第二項規定，不失為違法處分（行政法院七十七年度判字第八一一號）。
㈡查，被告所為命原告清除傾倒於○○鄉○○村○○路○○○○○號停車調度場之「廢化學物質」，其主要資料依據有二：
⑴環保署八十九年八月十七日（九十）環署廢字第００四七０四四號函之檢測報告
固記載：「．．．該廢棄物含有甲苯、二甲苯、乙苯、酚等揮發性或半揮發性之有機溶劑，且達數千ＰＰＭ，為易燃性有害事業廢棄物．．．」，惟該檢測報告，充其量僅能證實傾倒於「系爭地點」之廢棄物之成分而已；環保署並未同時前來原告之路竹廠，取樣檢測因生產過程所生之廢液，並與前述系爭地點之「廢化學物質」加以互相檢驗比對；如比對結果，成分及濃度均相符或在可接受之標準差值內，如此方足認該等「廢化學物質」係來自原告之路竹廠。蓋此乃科學檢測之客觀事實依據，自不容行政機關以主觀推測或各人喜好予以判斷，蓋此種須憑客觀科學事實為判斷依據之事件，行政機關並無自行裁量之空間。乃本件被告機關僅憑環保署之前述檢測報告，即認定「廢化學物質」來自原告公司路竹廠而為不利原告之處分，顯屬依據不完全之資料作成決定，其裁量自屬有瑕疵，殆為明顯。
⑵被告另一處分依據，係高雄地檢署起訴書上所載之事實。然檢察官之起訴事實僅
為有懷疑之事實，並非終局確定之事實，須待司法機關經過詳細之證據調查過程（例如：鑑定、勘驗、詰問證人等）所認定之事實，始為可得信賴之事實。由羅守寬等人所駕駛油罐車中所採樣之檢驗結果與原告路竹廠廢水槽採樣之成分、濃度顯然不同，是羅守寬等人之供詞不無可議；而被告又疏未將其轄下遭污染之土壤送請有權機關鑑定，以辨明污染土壤及水源之成分為何，且未待司法機關之裁判，即率爾認定二崙鄉農地之污染係原告路竹廠之製程廢水，確屬遽斷。
⑶再據檢方公布查扣傾卸廢溶劑之油罐車檢樣檢驗報告結果，其中含有之化學成分
有苯乙烯、苯、二甲苯、甲苯、分等，且濃度高達三五．六八％，與原告路竹廠之製程廢水（包含：水（92.12％）、甲醇、乙醇、甲苯（0.002％）、乙二醇（
3.98％）、3，3－二甲基丁醇、甲醛、二甲基－二氧雜環己烷、二氧雜環戊酮、2－乙基，4－甲基－二氧雜環戊烷，二丙二醇等等）之成分及濃度顯不相同，羅守寬等人傾倒於雲林縣二崙鄉自強大橋旁之有機溶劑，顯非原告製程產生之廢水極為明確。
㈢再者，被告以昇利化工公司所僱佣之司機徐復國、沈哲生等人之供述，而認傾倒
於「系爭地點」「廢化學物質」，係來自原告之路竹廠。然查，依徐復國等人於另案中，亦曾供述渠等曾傾倒於高雄縣旗山溪、田寮鄉、茄萣鄉之廢液，亦係載運自原告公司路竹廠。惟⑴旗山溪部分，經台灣高雄地方法院委請財團法人工業技術研究院（下稱工研院），依旗山溪之取樣及原告公司路竹廠化學槽之廢液取樣加以比對，其中成分及濃度均有極大之差異；⑵而田寮鄉、茄萣鄉之廢棄物經工研院之檢測報告，亦非來自原告，而係產自化工業以外之產業，此有鑑定報告可按。據上可知，此種需藉由科學檢測之事實，絕非憑司機或任何個人之供述而作為處分之依據。另依涉嫌偷倒廢溶劑之油罐車司機徐復國等人，在八十九年七月二十六日，調查筆錄供稱：「所載長興公司廢水顏色大部分呈現透明色，少部分呈現淺褐色，稍微帶有化學味道。」「昇利公司三峽廠內固定儲存槽我所知道有三座，我均曾載運過，這三座所儲存的廢水有刺鼻之化學味道，呈暗紅色，與長興路竹廠廢水顏色成透明色或淺褐色，稍微帶有化學味道，二者明顯不同。」等語可知，該惡臭之廢溶劑顯然應係來自昇利化工工廠，而與原告路竹廠之製程廢水無關。
二、被告之主張：㈠按「不依規定清除、處理之廢棄物，直轄市、縣（市）主管機構得命事業機構、
受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，限期清除處理，逾期不為清除處理時，直轄市、縣（市）主管機關得代為清除、處理，並向其求償清理、改善及衍生之必要費用。逾期未清償者，移送法院強制執行﹔主管機關得免提供擔保向法院聲請假扣押、假處分．．．」為廢棄物清理法第三十四條所明定，亦即事業機構、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、土地所有人、管理人或使用人等對於主管機關代為清理、改善及衍生之必要費用，必須負擔連帶清償責任，即便多數事業機構將其性質不同之事業廢棄物非法棄置於同一土地，該等多數事業機構亦須負擔連帶清償責任。
㈡經查，本案污染地點於八十九年七月間，為原告委託甲級有害事業廢棄物清除、
處理機構違規傾倒八處場址之一，其所委託清除之廢棄物（即相關污染行為人供稱自原告路竹廠所載運之有機溶劑）即為有害事業廢棄物（否則原告何須委託甲級清除、處理業者清除處理）。其傾倒於本案污染地點，經被告採樣送驗後，由環保署八十九年八月十七日八九環署廢字第００四七０四四號函所附檢測報告得知，該不明廢棄物含有甲苯、二甲苯、乙苯、酚等揮發性及半揮發性之有機廢溶劑，且達數千ＰＰＭ，被告除依廢棄物清理法第二十條及第二十二條之規定告發及移送地檢署偵辦外，另為防其污染土壤及地下水情事擴大，進而危害附近居民生活品質，被告乃依據廢棄物清理法第三十四條之規定，立即採取緊急應變措施，並完成高污染濃度土壤緊急暫儲存工作。隨後環保署八十九年九月二日，傳真被告有關高雄地檢署八十九年度偵字第一七一九一、一七一０九等號原告公司、昇利化工公司等涉有公共危險等罪起訴書，顯示本案相關污染行為人供稱該廢溶劑來源為原告路竹廠，被告經查證前開起訴事實無誤，且本案污染地點所檢測而得之甲苯、二甲苯、乙苯、酚等揮發性及半揮發性之有機廢溶劑，與原告製程產生之廢化學物質，以及查獲原告委託清運之油罐車所含之廢化學物質相同，爰依廢棄物清理法第三十四條規定函文要求本案相關事業機構（長興公司）、受託清除處理廢棄物者（羅守寬、沈哲生、王金成、徐復國）及該土地之所有人（陳鐵道）、管理或使用人（尚群公司、林金溪）等相關人員於八十九年九月三十日前完成改善。
㈢且就環檢所檢驗結果部分，依所知資料：「倘就同一樣品於不同時次檢驗所得之
結果並不儘相同（或稱得到同一樣數據），更何況係以二處不同地點廢棄物樣品所檢驗之結果怎可能相同？」另若於儲油槽內之廢液，稍經時間即會自然油水分離，而將內含之水分沈於底部（即廢溶劑將浮於上部），此時若採樣位置不同，則將有極大之不同成分差異，這即是檢驗單位只就所送樣品負責而不對採樣之方式或位置負責。且於起訴書第二十九頁中顯示該相關污染行為人及當事人之供陳，經被告查證，上述起訴書雖非法院確定判決，惟檢視起訴書內容，本案相關之污染行為人（如羅守寬、張承俊、徐復國、王金成、沈哲生等）依起訴書第九至十六頁、十九至二十九頁、三十九、四十頁中所載相關供詞資料，及原告路竹廠門口負責管制進出車輛之守衛鄭朝富，於該起訴書第二十六頁所載其證述資料表示，羅守寬、徐復國、沈哲生等司機確以隆昌公司為名義，於八十九年六月十七日至七月十四日間，其中有八次之過磅單係由他所會簽等情事，且該等相關污染行為人及當事人之供陳，經高雄地檢署檢察官親自率同或指揮各相關警、調及主管機關等單位，多次親提解嫌犯，前往各傾棄地點指認無訛（其中包括本場址），其起訴書中檢察官指揮警方及相關人員所製作之查察紀錄及筆錄等，已詳細描述該等嫌犯之違反行徑指證歷歷，不容質疑。又傾倒於本案污染地點之廢溶劑，經檢驗結果係為揮發性有機溶劑及半揮發性有機溶劑，其經八十九年七月十日左右，傾倒暴露於系爭地點，至被告同月二十二日採樣，及八十九年八月十八日起，進行之採樣檢驗（函環保署所委託危害評估之檢驗數據）等，均含有甲苯、乙苯、二甲苯、苯乙烯及酚等，且有數千ＰＰＭ之濃度，其與起訴書中第二十八頁所顯示「於七月十四日所查獲之油罐車（依原告表示係載運至路竹廠）內容物採樣檢驗結果，亦含有甲苯、乙苯、二甲苯、苯乙烯、及酚等、且係以百分比單位濃度計算（非以ＰＰＭ單位計算）」可知，本案污染行為人運自原告之油罐車所含廢化學物質，與本案系爭地點採得受污染土壤，具有完全相同之成分。至於其若經一段時日之暴露、揮發，則其再檢驗之結果當屬不同，且已由以百分比單位降至以ＰＰＭ為單位之濃度；另原告所附該公司製程廢液成分分析表示：與該案五種化學成分之物質只有甲苯0.002％、酚2.09％、甲醛微量．．．，其餘乙苯、二甲苯、本乙烯均未列其值。以上所述於合理推估下，該廢化學物質係來自原告路竹廠之事實並無可議，顯見該等污染行為人確係至原告路竹廠載運廢溶劑。惟原告以逃避廢棄物清理法之規定，故意隱匿或就所產生之廢溶劑成分予以稀釋或添加其他可溶之化學溶劑，以扭曲該廢溶劑係來自於路竹廠之事實。
㈣復查，原告所提供之製程廢液成分分析資料，非由環檢所認可之代檢機構所出具
之檢驗報告，其與八十九年七月十七日，檢察官指揮至路竹廠廢液槽檢樣送驗之檢驗報告不符（報告編號AA89D0020）；其中甲苯之含量為0.0072％、分為1.06％、苯乙烯0.046％、乙苯0.0009％、二甲苯0.0015％、甲醛0.881％。本案原告於其陳報狀所附，台灣高雄地方法院委由工研院所做「定性分析」之表一檢驗樣品，即為檢察官於原告路竹廠指揮採樣之樣品，於環檢所保存多日所做之檢驗，其中表一之樣品，因其保存期限超過規定之最長保存期限十四天（採樣至溶出程序），致工研院所做之表一檢驗值中，即未能檢驗到部分揮發性或半揮發性之有機物化學成分（如甲苯）。本案原告於其訴狀所提意旨略為：「系爭所稱之『廢化學物質』並無任何科學或檢測依據，證明係來自原告公司．．．自應由主管機關將傾倒於系爭地點之『廢化學物質』與原告公司路竹廠所產生之廢液，加以檢驗比對，如果成分及濃度均相符，如此方足認『廢化學物質』係來自原告公司路竹廠」，且提供不知何處檢驗之製程廢液成分分析資料，企圖混淆原告路竹廠之製程廢液成分，實乃昧於科學事實之誤解，愈證原告欲脫逃污染責任之意圖。再查，本案污染行為人長期受委託傾棄於八處場址之廢化學物質，不僅只來自本案原告公司路竹廠而已，本案原告於其訴訟狀主張傾棄於旗山溪、田寮鄉、茄萣鄉等場址之廢液與本案原告公司路竹廠所產生之廢液於成分及濃度之差異，並不足以否定本案原告委託本案污染行為人傾棄廢化學物質於本案系爭地點之事實。按前開廢棄物清理法第三十四條之規定，即便多數事業機構將其性質不同之事業廢棄物非法棄置於同一土地，該等多數事業機構亦須負擔連帶清償責任。被告確證本案原告將廢化學物質傾棄於本案系爭地點，不論有無其他事業機構亦傾棄廢棄物於本案系爭地點，被告向本案原告請求其負擔廢棄物清理法第三十四條所規定之責任，自於法有據，不容本案原告狡辯。
理 由
一、按「事業廢棄物之清除、處理除以再利用方式外，應以左列方式為之：一、自行清除、處理。二、共同清除、處理：．．．三、委託清除、處理：（一）委託經主管機關許可核備清除、處理該類廢棄物之公、民營廢棄物清除、處理機構清除、處理。．．四、境外處理：．．五、其他經中央主管機關許可之方式。」「事業廢棄物之貯存、清除或處理方法及設施，應符合中央主管機關之規定。」「不依規定清除、處理之廢棄物，直轄市、縣（市）主管機構得命事業機構、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，限期清除處理，逾期不為清除處理時，直轄市、縣（市）主管機關得代為清除、處理，並向其求償清理、改善及衍生之必要費用。逾期未清償者，移送法院強制執行；主管機關得免提供擔保向法院聲請假扣押、假處分．．．」廢棄物清理法第十三條第一項、第十五條、第三十四條定有明文。足認主管機構得命事業機構限期清除、處理非法棄置之廢棄物者，應以事業機構對於其事業廢棄物之貯存、清除或處理方法及設施，有不符合中央主管機關之規定者為限。
二、本件原告為環保署公告應上網申報之事業機構，其製造、加工及銷售之印刷電路基板、工業用合成樹脂等產品，於製造過程所產生之有害事業廢棄物，應委託甲級有害廢棄物清除、處理機構依規定清除、處理。八十九年七月二十二日，被告接獲民眾檢舉，發現訴外人王金成等人載運事業生產之有害事業廢棄物，傾倒於雲林縣二崙鄉自強大橋附近之尚群公司停車場後方空地，經被告採樣送請環檢所檢驗結果，該不明廢棄物含有甲苯、二甲苯、乙苯、酚等揮發性或半揮發性之有機廢溶劑，且達數千ＰＰＭ，該案刑事責任部分經高雄地檢署檢察官以八十九年度偵字第一七一九一號、一七一○九等號將原告及羅守寬、王金城等人以違反廢棄物清理法第二十二條第二項第一款、第二款規定提起公訴，其理由書載認系爭有害事業廢棄物，係被告路竹廠所產生等事實，有環檢所檢驗報告、中部、北部地區不明廢棄物非法棄置廠址危害評估、上開檢察官起訴書（均屬影本）附於原處分卷可稽。則被告依廢棄物清理法第三十四條規定，於八十九年九月七日，以八九府環訴字第八九三六０二二八三七號函，通知原告應於八十九年九月三十日前完成改善，固非無據。
三、惟查，原告路竹廠前曾於八十九年七月十八日下午十二時三十分，經高雄縣環境保護局派員稽查，發現原告產生之廢液委託昇利公司清理，僅簽訂「次級溶劑買賣合約書」，未依規定委託清除、處理其事業廢棄物，予以告發後，由高雄縣路竹鄉公所以原告違反廢棄物清理法第十五條規定，並依同法第二十五條規定，裁處十五萬元罰鍰；另亦以原告與昇利公司涉有違反廢棄物清理法等刑責，移送高雄地檢署檢察官併就本件所涉刑責部分偵查後，以原告故意不為任何追蹤查核昇利公司等人，所載運該公司廢溶劑等有害事業廢棄物流向之方式，實質上同意由昇利公司或昇利公司事後轉包之羅守寬、王金城等人長期任意棄置有害事業廢棄物於台灣西部各地，並以任意放流、排放等方式而污染空氣、土壤、河川即海洋等水體等由，提起公訴（即上述起訴書所載部分犯罪事實）。其刑事部分，目前尚由台灣高雄地方法院審理中，並未終結。然原告遭高雄縣路竹鄉公所以上開事由，裁處罰鍰十五萬元處分部分，業經原告循序提起行政救濟，並由本院於九十年八月十五日，以九十年度訴字第一三五四號判決撤銷該訴願決定及原處分在案，有該案判決書附卷足佐。參諸本院上開判決撤銷該原處分之理由，乃認原告路竹廠所產生之廢液，係委託領有清除、處理許可證之昇利公司合法清除、處理，指摘原處分機關之高雄縣路竹鄉公所，僅以彼二公司訂定之契約名稱係「次級溶劑買賣合約書」，即認原告未依規定委託清除處理事業廢棄物，尚非適法等語；則原告指摘被告未就其合法委託昇利公司處理其事業廢棄物之有利事實詳予調查，逕依前揭檢察官起訴書起訴理由，及載運廢棄物到本件違章查獲地點棄置之司機王金城等人偵查中之供詞，即認原告有未依規定清除、處理其事業廢棄物之違章行為，違反行政程序應就當事人有利及不利之情形，一律注意之原則乙節，即非全無足取。
四、次按「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷。」行政訴訟法第二百零一條定有明文。第按，裁量係法律許可行政機關行使職權時，得為自由之判斷，但裁量並非完全之放任，行政機關行使裁量權限仍須遵守法律優越原則，所作之個別判斷，亦應避免違背誠信原則、平等原則、比例原則等一般法的規範，如裁量係基於法律條款之授權時，尤其不得違反授權之目的或超越授權之範圍，凡此均屬裁量時應遵守之義務。裁量與上述義務有悖者，構成裁量瑕疵（參吳庚先生所著行政法之理論與實用第七版，第一二一頁）。本件縱認原告確有未依規定清除處理其事業廢棄物之違章行為；然觀本件行政處分內容，係命原告應於八十九年九月三十日前完成改善。至改善範圍，依被告於本件準備程序中所陳，須將查獲地點即雲林縣二崙鄉自強大橋附近之尚群公司停車調度場後方空地面積約一百坪，遭廢化學物質污染之土壤清除、運離後，將其地面覆土填平，且於地表植被始符合改善完成要求等語在卷（見本院卷第四十頁）。則查，本件限期改善行政處分，依訴願卷所附送達回執，其送達被告之時間為八十九年九月八日；依此計算，則原告縱願依處分書之內容予以改善，亦僅有二十二日之時間。雖被告於上開準備程序期日表示，因免污染擴大，被告已先代執行該污染土壤之暫存工作；原告僅需將已清理裝桶封存之污染土壤載回其工廠，再於現場填土、栽種植被，應可於期限內完成改善云云；然就改善期限之期待可能，業經原告予以否認。第查，依被告於本件言詞辯論期日提出之代執行工作計畫成果報告（見外放卷證）及本院卷附承包該代執行工作公司向被告提出之工程結算驗收證明書記載內容得知，被告委託之承包廠商，就將污染土壤開挖、裝桶、裝（貨）櫃之緊急暫儲存代執行部分，工作期係自八十九年七月十八日開工，迄八十九年十月十日始完工，並於八十九年十二月十八日始由被告驗收，期間長達五個月；相較於被告命原告應於二十二日期限內，完成全部改善工作；本件行政處分之實現對原告或任何人而言，似無期待可能。參諸上開規定及說明，被告僅給予原告二十二日之改善期限，顯然不符合比例原則，而有違法裁量情形。
五、綜上所述，被告之限期改善處分既有違裁量正當性，即非適法。訴願決定未予詳求率予維持原處分，亦有違誤。原告起訴意旨執以指摘，尚非全無理由。依前述行政訴訟法第二百零一條規定，爰由本院予以撤銷。又本件被告關於原告是否有未依規定清除、處理其事業廢棄物違章行為，而得其就違章結果命於期限改善之事實部分，如前述，既尚有待調查之處，亦宜於撤銷後，併由被告再詳予調查，另為適法之處分，以昭折服。末查，本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，皆不影響裁判基礎，自無逐一論述必要，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第一百九十五條第一項前段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十 年 十 月 十五 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 高 秀 真法 官 戴 見 草法 官 江 幸 垠右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十 年 十 月 十六 日
法院書記官 李 建 霆