高雄高等行政法院判決 九十年度訴字第一三七七號
原 告 甲○訴訟代理人 乙○○被 告 嘉義市西區區公所代 表 人 馮德勝區長訴訟代理人 陳培芬律師右當事人間因繼承登記事件，原告不服嘉義市政府中華民國九十年三月二十九日九十府法訴字第二五二七四號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣本件案外人蔡林淑桃將其所有坐落嘉義市○○段劉厝小段一七、一七之一地號等二筆耕地（下稱系爭耕地），於民國（下同）三十八年六月十五日出租予案外人黃清福（即本件原告之父）耕作，並訂有三七五耕地租約。嗣案外人黃清福於七十三年十月二十一日逝世，原告於八十八年十二月十九日以現耕繼承人之身分，單獨向被告申請租約變更登記，而黃清福之其他繼承人黃永助、黃增雄、黃再枝、黃俊賢、黃俊男、鄭黃彩鑾、楊黃雅真、賴茂榮等八人，不同意原告單獨辦理租約變更登記，於八十八年十二月三十一日向被告提出異議，被告遂以八十九年一月十四日八九嘉市西區經字第四三五號函駁回原告之申請。原告不服，提起訴願，嗣經訴願機關撤銷原處分，命被告另為適法之處分。被告重核結果，仍駁回原告之申請。原告不服，再提起訴願，亦遭決定駁回，乃提起本件行政訴訟。
乙、兩造之聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）被告機關應作成准予原告辦理嘉義市○○段劉厝小段一七、一七之一地號土地之耕地租約變更登記之行政處分。
二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
丙、兩造主張之理由：
一、原告起訴意旨略以：
（一）案外人即出租人蔡林淑桃於三十八年六月十五日將其所有之嘉義市○○段劉厝小段一七號、一七之一號二筆土地出租予承租人黃清福（即原告之父）耕作，並訂有三七五耕地租約在案。六十七年間，承租人黃清福因年事已高，乃將系爭耕地分由原告耕作，並將本件耕地之租約書正本交由原告保存。嗣原承租人黃清福於七十三年十月二十一日死亡後，由合法繼承人即原告單獨繼續自任耕作本件耕地，並單獨向出租人蔡林淑桃繳納租金迄今。原告甲○為本件耕地之現耕繼承人之事實，有呈案附卷七十三年至八十八年由甲○單獨繳納租金之收據，及嘉南農田水利會 (七十二年份至七十七年份，即被繼承人黃清福生前在世時）以原告甲○名義之催繳書、嘉義地方法院民事裁定及劉厝里里長陳孟雄之證明書足稽。並有嘉義市政府八十九年五月十二日八九府地用字第三三二０四號函所附「劉厝五號道路征收土地各項補償費明細表」所示，由原告具領本件劉厝段劉厝小段十七之一號土地之農作改良物之補償費足稽，且該項本件耕地之農作改良物之補償，亦經嘉義市政府於八十九年五月十一日起公告三十天，出租人及其他任何繼承人均無提出異議，而由原告具領完畢在案，亦足證原告甲○確係本件耕地之現耕繼承人無誤。
（二）原告於八十八年十二月十九日檢具本件耕地之「原租約書正本」，並備齊台灣省耕地租約登記辦法所規定之全部相關證明文件，及原告所簽章具結之「現耕繼承人切結書」，向被告提出申請辦理耕地三七五租約變更登記，被告依台灣省耕地租約登記辦法第二條第二項通知出租人蔡林淑桃之後，出租人蔡林淑桃並無於接到通知之日起二十日內提出異議之書面意見，被告本應依台灣省耕地租約登記辦法第二條第二項予以逕行登記。惟被告竟違反台灣省耕地租約登記辦法之規定而以另一案外人黃再枝之異議為理由，錯誤採用土地登記規則第五十一條第一項第三款之規定而駁回原告之本件申請案件。嗣經原告依法提起訴願後，經嘉義市政府八十九年六月十七日八九府法訴字第四三一九四號訴願決定書以「原處分撤銷，由原處分機關另為適法之處分」。被告嗣於八十九年六月二十七日以八九嘉市西區經字第八七四九號函通知原告以「．．．請依台灣省耕地租約登記辦法第五條規定，檢具證明文件送所辦理」在案。嗣原告乃遵照被告之指示「檢具證明文件送所辦理」後，迭接獲被告八十九年七月二十五日八九嘉市西區經字第一０六三四號回覆出租人蔡林淑桃復函副本之說明二，亦查明「申請人甲○先生為黃清福之現耕繼承人，依台灣省耕地租約登記辦法第四條第一項第三款、第五條第一項第二款及同條第二項規定提出承租繼承權變更登記，並無不合。」及被告八十九年八月十四日八九嘉市西區經字第一一五六四號函副本之說明三、亦述明「按台灣省耕地租約登記辦法．．．之規定，甲○先生以現耕繼承人身份，單獨申請繼承權變更登記，本所無不受理之理由。其他繼承人如有異議自得提起訴訟，俟法院判決確定後，再依判決內容辦理承租繼承權變更登記」在案。詎被告於八十九年十月十九日以八九嘉市西區經字第一五四三九號函，竟突以本件申請案件「因其中繼承人之一黃俊賢就上開土地繼承部分，逕向台灣嘉義地方法院訴請民事判決在卷，自宜俟判決確定後再核具判決確定證明書據以辦理」而駁回原告之申請，卻未記載其法令依據，明顯違反行政程序法第九十六條第一項第二款規定應記載事項，依同法第一百十一條第七款之規定，即屬無效之行政處分。經原告提起訴願後，嘉義市政府以九十年三月二十九日九十府法訴字第二五二七四號訴願決定駁回原告之訴願，顯有不合。
（三）按被告駁回原告之本件申請，要以「繼承人．．．發生私權爭執，依三七五減租條例及台灣省耕地租約登記辦法，究如何辦理，並無明文規定」，而依內政部八十九年十月十二日台（八九）內地字第八九一四六一四號函略以「．．．因本案相關權利人既已於租約變更登記之受理期間提出異議，自宜俟法院判決確定後再據以辦理」之釋函，而駁回原告之申請，惟查：
茡１、按我國關於土地登記採公示主義之絕對性法律效果，故土地登記規則第五十一
條第一項第三款之規定土地權利關係人間有爭執者，地政機關應先駁回登記之申請，俟私權爭執之司法裁判確定後，再行登記（即「私權爭執確定後，再登記」之程序）。而耕地租約之登記僅屬債權性質，未具有如物權登記之絕對性，且根據耕地三七五減租條例第十六條強制規定「承租人必須自任耕作」之立法意旨，及同法第六條授權頒訂之台灣省耕地租約登記辦法明白規定耕地租約之變更登記，應係由「現耕繼承人具結後，即予辦理登記」，以維護耕地三七五減租之成果。況依台灣省耕地租約登記辦法第四條第二項規定「耕地租約如經鄉（鎮、市、區）公所查明有前項各款情形之一，出租人、承租人未於六個月內申請租約變更登記者，鄉（鎮、市、區）公所應通知出租人、承租人於接到通知之日起二十日內申請租約變更登記，屆期未申請者，由該管鄉（鎮、市、區）公所逕行登記，並通知出租人及承租人。」本件系爭耕地之原承租人黃清福於七十三年十月二十一日死亡迄今已近十七年，被告非但未依法逕為登記，對原告之申請竟予駁回，顯非適法。實務上內政部七十九年七月十二日台七九內地字第八一一二五七號令函亦明示：「按耕地承租人死亡，可由現耕繼承人具結申請租約變更登記，為本部六十五年十月二十二日台內地字第七０００六六號函及七十三年十月六日台內地字第二六二八七六號函訂『耕地三七五租約清理要點』第十條第二項所明定，當事人對遺產繼承權之爭執問題，應由其另行依法解決，其結果如與租約登記簿所載承租人不符，仍可依其結果再為租約變更登記」，即由現耕繼承人具結後，先行登記，俟私權爭執結果如與租約登記簿所載承租人不符，事後再為租約變更登記。本件被告之駁回原告申請登記，即非適法。
涛２、更因「人民相互間因財產權所產生之關係，為純粹司法上關係，如有爭執，應
由普通法院受理審判，非行政官署所應過問」（行政法院三十年判字第三三號判例參照），故比較台灣省耕地租約登記辦法於八十五年八月十三日修正前、後之條文：該辦法修正前第四條第二項規定「鄉（鎮、市、區）公所通知非現耕繼承人於接到通知之日起二十日內提出書面意見」乙節，已於八十五年八月十三日修正時予以刪除；並同時增列同辦法第五條第二項「由現耕繼承人出具切結書．．．後辦理」之規定。足見台灣省耕地租約登記辦法之修法意旨乃為行政機關不涉私權爭執而故意刪除通知非現耕繼承人提出異議之程序，而非法規命令之立法疏漏。本件被告認「繼承人．．．發生私權爭執，依三七五減租條例及台灣省耕地租約登記辦法，究如何辦理，並無明文規定」云云，顯係誤認本節為立法規定之疏漏，而採取土地登記規則第五十一條第一項第三款關於物權登記規定之處理程序，擅加補充，增加法規命令所無之限制，即非適法。𪲘３、另查被告所依據內政部八十九年十月十二日台（八九）內地字第八九一四六一
四號「因本案相關權利人既已於租約變更登記之受理期間提出異議，自宜俟法院判決確定後再據以辦理」之函釋：⑴明顯與台灣省耕地租約登記辦法第五條第二項明文規定之處理程序不符，而該函釋卻未說明其所根據之法條？即屬依法無據，與司法院釋字第五二四號解釋意旨不符。⑵倘依該函釋所示之處理程序，則由具有「特別法」地位之耕地三七五減租條例第六條所明確授權訂定之法規命令、即台灣省耕地租約登記辦法第五條第二項所規定：縱使於「非現耕繼承人未拋棄繼承權，且未能按應繼分將耕地承租權分歸現耕繼承人繼承時」、及「非現耕繼承人未能出具同意書時」，均得由現耕繼承人出具「．．．申請人自願擔負法律責任，概與准許登記之行政機關無關」之切結書後辦理，及「『耕地三七五租約清理要點』第十條第二項所明定，當事人對遺產繼承權之爭執問題，應由其另行依法解決，其結果如與租約登記簿所載承租人不符，仍可依其結果再為租約變更登記」之規定，均將形同具文，足見該件釋函顯非適法。⑶本件上級機關之函釋與法律明確授權之法規命令即台灣省耕地租約登記辦法第五條第二項之規定不一致時，原處分機關仍應依職權而適用法律明確授權之法規命令，始為適法。蓋當下級機關對法令認識缺乏把握而請示上級機關予以解釋時，上級機關違反一般法律解釋方法，枉為解釋，下級機關亦照樣執行，致造成人民損害時，則上、下級機關之人員皆不免於故意或過失之國家賠償責任。即「上屬單位，未能就其職掌相關法規作綜合研判，供作下級單位參考，遽以該行政命令．．．擴張解釋，自屬重大過失。」（台灣台東地方法院八十一年度國字第一號判決及台灣高等法院花蓮分院八十二年度國字第一號判決參照。）
４、綜上所述，被告適用法令，顯有違誤。
（四）另查本件訴願決定對台灣省耕地租約登記辦法第五條第二項：「非現耕繼承人未能出具同意書時，得由現耕繼承人出具切結書，具結『如其他繼承人將來對該承租權有所爭議時，願負法律責任』後辦理。」之規定，遽作「此一規定之立法意旨，乃非現耕繼承人未能出具同意書，且無爭議的情形下，原處分機關始可依該條項規定，以出具切結書方式辦理」之解釋，係徒作原法令所無之限縮解釋，已非適法。又訴願決定並以「本件因非現耕繼承人既已對承租權之繼承提出異議，且進入訴訟程序，則自無該條項之適用。」而駁回本件訴願。惟對本件租約變更登記申請案件，倘無該條項即台灣省耕地租約登記辦法第五條第二項之適用，則究應適用何項條款，據以駁回本件申請案件，卻未見敘明，顯屬欠缺法令依據與理由不備，明顯違反依法行政原則及行政程序法第九十六條第一項第二款之規定，而屬違法。因按「台灣省耕地租約登記辦法」係由具有特別法地位之「耕地三七五減租條例」第六條明確授權訂定之法規命令，具有法律之性質。更為維護耕地三七五減租成果之立法目的，該辦法第四條第二項即規定「耕地租約如經鄉（鎮、市、區）公所查明有第一項各款情形之一，出租人、承租人未於六個月內申請租約變更登記者，鄉（鎮、市、區）公所應通知出租人、承租人於接到通知之日起二十日內申請租約變更登記，逾期未申請者，由該管鄉（鎮、市、區）公所逕行登記，並通知出租人及承租人。」詎被告對於原告主動提出之本件申請案件，竟不依同辦法第四條第一項第三款，第五條第一項第二款、及同條第二項所規定之處理程序，亦未說明其所依據之較上位階之法律名稱及法條，即逕予駁回本件申請，顯非適法。
（五）末查，被告另以訴外人黃俊賢曾提起被繼承人黃清福之遺產分割訴訟為理由，而駁回本件耕地租約變更登記之申請案件云云。惟查，原告申請本件系爭租地租約變更登記處理過程中，非現耕繼承人黃俊賢自始至終，均未曾有向被告提出異議之紀錄。且查非現耕繼承人黃俊賢所提起之遺產分割訴訟，與為本件耕地租約變更登記而提起異議之訴，性質上本屬有別。被告以該件遺產分割訴訟為由而駁回本件耕地租約變更登記申請案件，不但明顯違反耕地三七五減租條例第六條之授權目的、與台灣省耕地租約登記辦法之明文規定，更有預先考量無相關之因素，而違反行政裁量「不當連結禁止」之原則，所作處分即非適法。
（六）綜上所述，訴願決定及原處分駁回本件原告之申請，均有違誤，請判決均予撤銷。
二、被告答辯意旨略以：
（一）按涉及法律事實有無之判斷，行政機關本即較不如司法機關具有判斷審認之能力與權限，惟法令往往授予行政機關依一定前提要件，始得認定某種法律事實。例如行政機關得依人民申請案件所附之戶籍資料之記載內容，認定申請人與申請案關係人間之身份關係事實。但若他人就戶籍資料記載內容尚有爭執，只能訴請司法機關判斷，行政機關無能，也無權確定爭執事實之有無。本件原告申請耕地租約變更登記案件，原告主張依據台灣省耕地租約登記辦法第五條第一項第二款及同條第二項之規定，以自己為現耕繼承人身分單獨提出申請，故首應探究之事實為原告是否為本件三七五耕地租約土地之單獨現耕繼承人，對於此項事實，若本件三七五租約耕地原承租人之其他共同繼承人均無異議，則被告在受理本件申請案後，為准駁之處分時，被告僅考量原告是否符合前開登記辦法第五條第二項規定要件即可，被告不必再探究原告申請人是否具有前開登記辦法第五條第一項第二款所規定「現耕繼承人」之要件，惟本件原承租人黃清福之其他共同繼承人如對此事實有提出異議，則被告有依法審查原告是否為系爭耕地之單獨現耕繼承人之必要。按前開登記辦法第一項第二款規定申請租約變更登記者「依前條第一項第三款申請者，應由『現耕繼承人』檢具現耕切結書．．．」由此項規定論斷，若三七五租約耕地之現耕繼承人只有一人，當然只須該現耕繼承人提出切結書申請即可，若耕地之現耕繼承人有多數人，解釋上當然必須由該多數之現耕繼承人全部檢具現耕切結書並具名提出申請，始符合前開登記辦法第五條第一項第二款之規定。本件原告單獨申請將其被繼承人黃清福與地主間之三七五租約變更登記為自己單獨承租，惟依戶籍資料已確定原告並非黃清福之單獨繼承人，且其他共同繼承人已對本申請案提出異議，又原告所附劉厝里里長陳孟雄之証明書，經立証明書人陳孟雄在八十九年一月四日向被告聲明該証明書並非只証明甲○（即原告）一人單獨耕作上開承耕土地。故原告是否為系爭耕地之單獨現耕繼承人，已屬有所爭議。被告對此事實又不如司法機關具有判定之能力與權限，且原告與其他共同繼承人已就本件耕地承租權之繼承事宜在普通法院進行民事訴訟中，被告始先後二次以此項理由駁回原告之申請。雖然被告駁回之理由未表明適用之法令，惟原告本申請案除不符合前開登記辦法第五條第二項之規定外，抑且根本未能符合前開登記辦法第五條第一項第二款所定申請人須為「現耕繼承人」之規定。按登記辦法第五條第一項規定之申請人必須為全部之現耕繼承人，並非只為一部之現耕繼承人，已如前述。今既依劉厝里里長陳孟雄之聲明書已証明系爭耕地並非原告一人單獨耕作，則原告一人提出之申請案根本就不符登記辦法第五條第一項第二款規定之要件，遑論是否適用登記辦法第五條第二項之規定准予登記。原告申請人必須符合登記辦法第一項第二款規定之要件，始有進一步就「現耕繼承人」與「非現耕繼承人」之爭議依第二項規定程序處理之必要。故本案被告駁回原告之申請，應屬合法
（二）退一步而言，姑且不論原告並非系爭耕地之單獨現耕繼承人，假設原告為系爭耕地之單獨現耕繼承人，原告本申請案亦不符合登記辦法第二項之規定，應予駁回。按登記辦法第五條第二項後段規定「非現耕繼承人未能出具同意書時，得由現耕繼承人出具切結書，具結如其他繼承人將來對該承租權之繼承有所爭議時，願負法律責任後辦理」，上開規定很明顯係指其他非現耕繼承人對該承租權之繼承尚未提出爭議時，始得由現耕繼承人出具切結書具結後辦理，如其他非現耕繼承人已對該承租權之繼承有所爭議，當然不能再憑申請人之切結即准予辦理，否則切結書之內容何須限於具結其他繼承人「將來」對該承租權之繼承有所爭議時願負法律責任後辦理。既然登記辦法規定申請人切結書具結之內容以其他繼承人「將來」對承租權之繼承無爭議為要件，此項規定之意旨當然係以切結時其他繼承人對承租權之繼承尚無爭議始可，如其他繼承人已提出爭議，豈能再由申請人具結「如其他繼承人將來對該承租權之繼承有所爭議時，願負法律責任」，如果允許原告出具這種內容與事實不符之切結書後即准其申請將本件承租權變更登記為原告單獨所有，豈不是表示被告昧於事實，明明其他繼承人已對本件承租權之繼承提出爭議，卻還任由原告具結「如其他繼承人將來對該承租權之繼承有所爭議，願負法律責任」。前開登記辦法第五條第二項後段規定之本意絕非允許被告昧於事實，甚至違背事實。故解釋該項規定之適用要件，當然必須其他非現耕繼承人未就承租權之繼承有所爭議，始得由申請人以切結書具結後辦理。本件被繼承人黃清福之其他繼承人已對黃清福所遺之承租權提出爭議，且已由台灣嘉義地方法院一審判決認定本件承租權應由全體繼承人共同繼承，並非原告單獨繼承，在此事實情況下，豈能再受理原告出具無意義且與事實不合之切結書。事實已經確定其他繼承人對承租權之繼承有爭議，原告若出具切結書表示其他繼承人沒有爭議，如將來有爭議，其願負法律責任云云，此種切結書所具結內容已經虛偽不實，如被告受理這種切結書後准予辦理變更登記，恐涉有公務員登載不實罪，原告也涉有使公務員登載不實罪，此豈登記辦法第五條第二項規定之本意。原告主張本件被告應依登記辦法第五條第二項之規定准予申請變更登記，顯有誤解法令。本件原告申請案已不符合登記辦法第五條第二項之規定，故被告否准原告之申請，並無違背法令。又「按繼承人自繼承開始時，除本法另有規定外，承受被繼承人財產上之一切權利、義務，但權利、義務專屬於被繼承人本身者，不在此限，民法第一千一百四十八條定有明文。耕地租賃權為財產權之一種，且非專屬於被繼承人本身，是於被繼承人即承租人死亡時，其繼承人除拋棄繼承者外，依法均有繼承之權利，不因其是否有耕作能力而有所不同。本院五十一年台上字第一一三四號判例謂被繼承人先前承租他人之土地之耕作權為財產權之一種，如繼承人有數人時，除不能自任耕作者外，均可承受被繼承人所遺之耕作權，不以與被繼承人同戶生活者為限，係就繼承人須否與被繼承人同戶生活為立論，與本件情形尚屬有間。」最高法院八十六年台上字第二九三一號著有判例，故本件依民法所定實體上之法律關係為黃清福之全體繼承人均對本件承租權有繼承權利，至登記辦法第五條第二項僅為程序上規定，尚不能排除民法有關財產權繼承之實體法律規定之適用。實體規定為主，程序規定為輔，程序規定僅在不違背實體規定之意旨與目的之前提，始有存在與適用之價值，姑且不論民法與登記辦法兩者法令位階之效力問題，單就登記辦法第五條第二項規定之內涵而論，如依照原告之主張，即縱使其他非現耕繼承人不拋棄繼承，也不出具同意書，且已提起民事訴訟獲一審判決認定就承租權有共同繼承權利，被告仍須接受原告出具不實之切結書（具結現在其他繼承人就承租權之繼承無爭議，如其他繼承人將來對承租權之繼承有所爭議．．．）後准予原告單獨申請變更登記為承租人，此項主張不但無理，且恐非登記辦法第五條第二項規定之本意，與該項規定之內涵不符。原告曲解登記辦法第五條第二項之程序規定，訴訟顯無理由。
（三）原告起訴狀所主張之其餘理由均曲解法令，斷章取義，似是而非：
１、雖然三七五耕地租約變更登記不具物權效力，但並不能因此即可昧於事實與正義，讓原告隨便出具一紙不實之切結書即單獨變更登記自己為承租人。現已確定其他繼承人對本件承租權有提出爭議且一審已獲判勝訴，如原告先在訴訟外取得本件承租權變更登記後，與地主終止租約，獲取地主補償，則原告取得承租權後對其他繼承人所可能造成之影響，難道會比物權登記之效力弱？原告之起訴理由以本件僅有債權性質，未具有如物權登記之絕對性，即認可先予變更登記云云，此項理由顯屬強詞奪理。
２、又原告起訴引用前行政法院三十年判字第三三號判例「人民相互間因財產權所產生之關係，為純粹司法上關係，如有爭執應由普通法院受理審判，非行政官署所應過問」意旨，據此曲解登記辦法第五條第二項之規定，主張本件應先由其辦理承租權變更登記，顯非可採。按行政法院前開判例僅就人民相互間因財產權所生之私權爭執與行政爭訟事項之審判籍予以劃分，並揭示人民相互間因財產權所生之私權爭執應由普通法院受理審判，非屬行政機關得干涉過問而已。上開判例意旨並非表示行政機關受理申請案件，如另涉有私權爭執時，即一律先准予所請，人民申請案在行政程序上是否可准，應就其申請是否符合法令規定決定，與人民間有無私權爭執無關，不能因人民間另有私權爭執就不管申請要件是否符合而主張先准所請，將私權爭執推給普通法院負責審判。本件被告駁回原告之申請，完全因為原告申請之要件不合登記辦法第五條第一項第二款與同條第二項規定之要件，已如前述，並非純粹僅因原告與其他繼承人有私權爭執而已。正因為原告與其他繼承人已有發生私權爭執，適足作為被告認定原告申請案不符合登記辦法第五條第二項之理由，故原告舉前行政法院前揭判例規定作為起訴理由，似有誤解。原告與其他繼承人已就本件承租權繼承發生私權爭議，此項事實直接影響原告之申請要件，顯與判例所示之具體案情不同。
（四）本件被告駁回原告之申請，係因原告之申請案與台灣省耕地租約登記辦第五條第一項第二款及同條第二項規定之要件不合，並非以土地登記規則第五十一條之相關規定為駁回之依據，原處分並無違法，原告之起訴意旨求為撤銷，顯無理由，請判決如聲明所述。
理 由
一、按「耕地租約有下列情形之一者，應申請租約變更登記：一、．．．三、承租人死亡，由現耕繼承人繼承承租權者。」「申請租約變更登記者，應填具申請書，提出原租約外，並依左列規定檢具證明文件：一、‧‧‧二、依前條第一項第三款申請者，應由現耕繼承人檢具現耕切結書、繼承系統表、非現耕繼承人繼承權拋棄證明文件、承租人死亡時之戶籍謄本及繼承人戶籍謄本各一份。」「前項第二款規定之繼承權拋棄證明文件，於現耕繼承人與非現耕繼承人共同繼承，而該非現耕繼承人未拋棄繼承權，且未能按應繼分將耕地承租權分歸現耕繼承人繼承時，得由現耕繼承人檢具非現耕繼承人出具之同意書辦理；非現耕繼承人未能出具同意書時，得由現耕繼承人出具切結書，具結如其他繼承人將來對該承租權之繼承有所爭議時，願負法律責任後辦理。」台灣省耕地租約登記辦法第四條第一項第三款、第五條第一項第二款及第二項分別定有明文。又依耕地三七五租約清理要點第十條第一項第三款及第二項規定：「耕地租約有左列各款情形之一者，應為租約變更登記：（三）承租人死亡，由繼承人繼承承租權者。」「鄉（鎮、市、區）公所依前項第三款辦理租約變更登記時，非現耕之繼承人未拋棄其繼承權，亦不能按應繼分將耕地承租權分歸現耕繼承人繼承時，可由現耕繼承人具結辦理租約變更登記。」再者，「按耕地承租人死亡，可由現耕繼承人具結申請租約變更登記，為本部六十五年十月二十二日台內地字第七０００六六號函及七十三年十月六日台內地字第二六二八七六號函訂『耕地三七五租約清理要點』第十條第二項所明定，當事人對遺產繼承權之爭執問題，應由其另依法解決，其結果如與租約登記簿所載承租人不符，仍可依其結果再為租約變更登記。」「‧‧‧。
二、查臺灣省耕地租約登記辦法第五條第一項第二款規定‧‧‧。復查同條第二項規定‧‧‧。惟因本案相關權利人既已於租約變更登記之受理期間提出異議，自宜俟法院判決確定後再據以辦理。」分別為內政部七十九年七月十二日台（七九）內地字第八一一二五七號及內政部八十九年十月十二日台（八九）內地第0000000號函所釋示。上開函釋意旨與法律規範之意旨尚無不符，本院自得予以適用。
二、本件訴外人蔡林淑桃將其所有系爭耕地，於三十八年六月十五日出租予案外人黃清福耕作，並訂有三七五耕地租約。嗣案外人黃清福於七十三年十月二十一日逝世，原告於八十八年十二月十九日以現耕繼承人之身分，單獨向被告申請租約變更登記，而黃清福之其他繼承人黃永助、黃增雄、黃再枝、黃俊賢、黃俊男、鄭黃彩鑾、楊黃雅真、賴茂榮等八人，不同意原告單獨辦理租約變更登記，於八十八年十二月三十一日向被告提出異議，被告遂以八十九年一月十四日八九嘉市西區經字第四三五號函駁回原告之申請。原告不服，提起訴願，經訴願機關以八十九年六月十七日八九府法訴字第四三一九四號函，將原處分撤銷，命被告另為適法之處分，嗣被告重核結果，仍駁回原告之申請等情，為兩造所不爭，並有台灣省嘉義市私有耕地租約、嘉義市西區區公所私有耕地組約變更結果通知書、異議申請書等影本附於原處分卷可稽，堪信為真實。
三、原告主張系爭耕地承租權係其父即被繼承人黃清福生前贈與，並非繼承而來乙節，不惟與其以現耕「繼承人」地位請求為租約變更登記之主張互為矛盾外，關於系爭耕地承租權是屬於黃清福遺產部分等私權爭執，業經案外人即系爭耕地地主蔡林淑桃於原告及其餘繼承人黃俊賢等人間涉訟之台灣嘉義地方法院八十八年家訴字第二六號分割遺產事件作證時證稱：「地租都是甲○替他父親拿來的。」「黃清福死後，我有去向黃清福的妻子（即黃張抄）拿稻穀來當租金」等語，並經該案第一、第二審民事庭引為證明蔡林淑桃與黃清福所訂立之三七五私有耕地租約，其承租人直至案外人黃清福死亡前均為黃清福本人，而非原告。且原告與其他繼承人於其父健在時並未分析家產，縱原告之父黃清福生前將系爭土地交由原告耕作，亦難即因黃清福將租佃契約之耕地交由任何一方耕作，即謂有單獨贈與該人之意思。又於被繼承人黃清福死後，原告縱有單獨繳納該筆土地之租金，亦不過延續其父所立租約效力，亦難謂即係生前贈與。而認定系爭土地仍屬被繼承人黃清福之遺產等情，有台灣高等法院台南分院八十九年度家上字第一０四號民事確定判決附卷可憑，並為原告所不爭執，則原告主張系爭土地承租權係其父即被繼承人黃清福生前贈與，並非繼承云云，並無可採。
四、原告又主張其為現耕繼承人，依台灣省耕地租約登記辦法第五條第二項：「非現耕繼承人未能出具同意書時，得由現耕繼承人出具切結書，具結『如其他繼承人將來對該承租權有所爭議時，願負法律責任』後辦理。」之規定，縱使於「非現耕繼承人未拋棄繼承權，且未能按應繼分將耕地承租權分歸現耕繼承人繼承時」及「非現耕繼承人未能出具同意書時」，均得由現耕繼承人出具切結書後辦理，被告駁回申請增加法律規定所無之限制云云。惟查，耕地承租權係屬財產權之一種，承租人死亡時，即係遺產之一部分，核其性質非屬不能繼承。依前開登記辦法第五條第一項第三款規定：「現耕繼承人辦理繼承承租權應由現耕繼承人檢具現耕切結書、繼承系統表、非現耕繼承人繼承權拋棄證明文件、承租人死亡之戶籍謄本及繼承人之戶籍謄本各一份」，是於被繼承人死亡後辦理租約變更登記，自應依此規定提出文件辦理。至於現耕繼承人與未拋棄繼承權之非現耕繼承人共同繼承，而無法提出非現耕繼承人拋棄繼承權之同意書時，同辦法第五條第二項雖規定「前項第二款規定之繼承權拋棄證明文件，於現耕繼承人與非現耕繼承人共同繼承，而該非現耕繼承人未拋棄繼承權，且未能按應繼分將耕地承租權分歸現耕繼承人繼承時，得由現耕繼承人檢具非現耕繼承人出具之同意書辦理；非現耕繼承人未能出具同意書時，得由現耕繼承人出具切結書，具結如其他繼承人將來對該承租權之繼承有所爭議時，願負法律責任後辦理。」然依上開規定順序及文義以觀，以切結書代非現耕繼承人同意書之情形，應屬例外補充性之規定，於解釋上應係指非現耕繼承人中有行蹤不明、意識不清或單純之沈默、無爭執不能出具同意書等情形而言，至若非現耕繼承人或其他繼承人就繼承情形已有爭議者自不得仍由申請人出具切結即得辦理，此由該辦法規定之「．．．未能出具同意書．．．」，而非「．．．不出具同意書．．．」至明。原告於向被告申請租約承租人變更登記，並未提出非現耕繼承人繼承權拋棄證明文件，乃兩造所不爭之事實，則被告通知其餘繼承人表示意見後，既經其餘繼承人向被告聲明異議（此亦為原告所不爭，並有異議書在卷可證），並進而提起前述分割遺產民事訴訟在案，原告未能檢具其他繼承人等之繼承權拋棄書或同意書，揆之上開規定說明，被告予以駁回變更租約登記之申請，並無不合。原告上開主張，尚非有理，殊無可採。至前開登記辦法第四條第二項之規定係屬另一問題，要難以此執為被告即應准予變更登記之理由，併此敘明。
五、原告雖又稱：依內政部七十九年七月十二日台（七九）內地字第八一一二五七號函可知，只要現耕繼承人具結後，即可先行辦理租約變更登記云云。然按行政主管機關就行政法規所為之釋示，係闡明法規之原意，固應自法規生效之日起有其適用。惟在後之釋示如與在前之釋示不一致時，在前之釋示並非當然錯誤，於後釋示發布前，依前釋示所為之行政處分已確定者，除前釋示確有違法之情形外，為維持法律秩序之安定，應不受後釋示之影響（司法院釋字第二八七號解釋參照）。第按耕地三七五租約清理要點第一條規定：「耕地租約之清理，除依耕地三七五減租條例、省（市）耕地租約登記辦法外，依本要點行之。」是關於耕地租約之清理事件，在法律適用上，應優先適用耕地三七五減租條例，次適用上開登記辦法，最後才適用上開清理要點自明。矧上開登記辦法係依耕地三七五減租條例第六條第二項規定所訂定，在性質上係屬於委任命令（又稱授權命令）；而耕地三七五租約清理要點係行政機關為執行法律依法定職權所發布之命令，在性質上係屬於職權命令。在法規位階上，委任命令之效力應高於職權命令。蓋委任命令習稱為具有與法律相同之效力，從前行政法院改制後最高行政法院七十一年度判字第二０二號判決：「‧‧‧此項法人或商號團體之名稱，須係依法律登記者，始有受保護之權利可言。其非依法律或法律授權制定之行政命令所為登記之英文名稱，應不包括在內。」足證委任命令之效力高於職權命令。又如司法院釋字第三六七號解釋，認職權命令內容所受限制較委任命令為嚴格，亦係基於相同意旨。準此以言，內政部八十九年十月十二日台（八九）內地字第八九一四六一四號函係針對上開登記辦法第五條第二項所為之釋示，而其內容依上開說明與該規定並無牴觸，原告不能執先前之釋示以非難後釋示為謬誤。況且上開登記辦法第五條第二項規定，亦未明定未拋棄繼承權之現耕繼承人暨非現耕繼承人，對於耕地承租權有爭議時，應為如何處理之程序，內政部七十九年七月十二日台（七九）內地字第八一一二五七號函釋，與登記辦法第五條第二項規定恐有違誤之嫌，是內政部八十九年十月十二日台（八九）內地字第八九一四六一四號函將其見解予以變更，並無不合。故原告此部分主張，亦非可採。
六、綜上所述，被告駁回原告耕地租約變更登記之申請，並無不合，訴願決定予以維持，亦無違誤。原告起訴意旨求為撤銷並請求被告作成准為變更登記之行政處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法，尚與本件裁判基礎不生影響，爰無逐一論述必要，及原告聲請傳訊證人黃再發，本院認無必要，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴，為無理由，爰依行政訴訟法第二百條第二款、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 四 月 三十 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 江幸垠法 官 林石猛法 官 戴見草右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十一 年 四 月 三十 日
法院書記官 嚴寶明