高雄高等行政法院判決 九十年度訴字第一三○八號
原 告 甲○○
乙○○丙○○丁○○○兼右四人訴訟代理人 戊○○複代理人 庚○○被 告 臺南縣政府代 表 人 己○○ ○○訴訟代理人 辛○○
壬○○右當事人間因國有邊際養殖用地放領事件，原告不服內政部中華民國九十年四月三日台（九十）內訴字第九○○二三五一號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣民國（下同）八十一年四月被告經管坐落台南縣○○鄉○○○段一四八、一四九地號國有養殖用地，承租人庚○○及方清嘉申請將租賃權轉讓予原告戊○○、甲○○及訴外人侯吳寄、林薛輝雀四人，經被告同意辦理過戶承租。原告戊○○復於八十三年三月以朝向科學化集約式養殖目標為由，向被告申請增加原告乙○○、丙○○、丁○○○三位共同承租人。八十三年十二月三十一日租期屆滿，共同承租人侯吳寄、林薛輝雀二人退出，故自八十四年一月一日起至八十九年十二月三十一日共同承租人減為原告戊○○、甲○○、乙○○、丙○○、丁○○○等五人。原告於八十九年十二月向被告申請承領所承租○○○鄉○○○段一四八、一四九地號國有養殖用地，因其租賃權取得時間核與國有邊際養殖用地放領實施辦法暨財政部八十九年七月十九日台財產管第0000000000號函核示不符，無法辦理放領，被告乃以八十九年十二月二十六日八九府財產字第二○七九○九號函駁回其申請。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
（一）原告聲明求為判決：１、訴願決定及原處分撤銷。２、被告應為確定原告等五人係有承領坐落台南縣○○鄉○○○段一四八及一四九地號國有邊際養殖用地（下稱系爭土地）資格的處分。
（二）被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：
甲、原告主張之理由：
（一）本件原告戊○○與原承租人庚○○及方清嘉就系爭土地為租賃權轉讓之行為，於八十一年四月經被告同意始辦理過戶承租，而後於八十三年三月向被告申請增加乙○○、丙○○及丁○○○三共同承租人，亦經被告同意，而被告在原告等五人於八十九年十二月間申請承領承租系爭土地時，卻以原告與財政部八十九年七月十九日台財產管第0000000000號函之承領條件不符，而認原告不具承領資格。然國有邊際養殖用地放領實施辦法暨財政部八十九年七月十九日台財產管第0000000000號函，均係在原告承租系爭土地之後，造成原告等人信賴承領資格具備，因被告嗣後否認原告等人具承領資格，而有信賴利益受損害，故原處分有違信賴保護原則，被告應按原告等人主張承認原告等人具承領資格。
（二）原告於八十一年四月經被告同意始辦理過戶承租時，以及嗣後變更承租人，雖為原承租人自由決定，但被告卻未告知原告變更承租人皆係以重新訂立租約的方式辦理，而致原承租人於未知會有喪失承領資格之情況，而為換約變更原告為承租人，而原告也因前有先例，而變更承租人，為系爭土地換約，致原承租人原得適用該函具備承領資格，因原承租人及原告等人之信賴，而換約因此不得為承領之請求，原告之權利損害係被告過失所致，則處分之不利益不應由原告負責。
（三）財政部八十九年七月十九日台財管字對0000000000號函謂租賃權轉讓於七十七年十二月三十一日前，且於八十二年六月三十日前辦竣過戶手續者才享有國有邊際養殖用地放領之權益，然其時間限於七十七年以前轉讓並無法源依據；按被告主張之函令解釋則僅允准七十七年前轉讓者有資格承領，該函令亦認有恣意為差別待遇之情況，對於原告等人為否准承領，顯有違平等原則，係違法之命令，不應適用，被告依此所為之否准原告等人有承領之資格，亦顯於法有違。又，縱該函令合法，惟本案系爭土地早在四十年之前後即出租於漁民，以廣義來說，此二筆國有土地亦認符合財政部廣義的函示，不應局限於原承租人名義才享有權益，況該函之發布，非於原告等人向被告申請租賃權轉讓及過戶手續完成前，基於法的安定性，以及法律不溯及既往之精神，併保護人民對國家公權力之信賴，則應於此函公布後之轉讓始有適用。
乙、被告主張之理由：
（一）依據國有邊際養殖用地放領實施辦法第五條第一項規定，「國有邊際養殖用地放領對象，除第六條規定者外，為六十五年九月二十四日以前已承租該國有邊際養殖用地，至該辦法發布時仍繼續承租使用者。依法換約承租使用者或由其繼承人繼承承租使用者。」茲因國有財產局七十七年底前經管國有養殖用地與本府經管七股魚塭國有養殖用地管理情形類似，而該局經管養殖用地，租賃權轉讓時間在七十七年十二月三十一日前，且於八十二年六月三十日以前辦竣過戶承租手續者，得依國有邊際養殖用地放領實施辦法之規定辦理放領作業。被告為顧及承租人之權益，乃邀請內政部中部辦公室、財政部國有財產局等有關機關共同研商，並作成結論報請財政部核示，財政部以八十九年七月十九日台財產管第0000000000號函核示如下：（一）貴府經管之國有七股魚塭土地放領，其於六十五年九月二十四日前即已承租者，同意比照本部國有財產局八十二年四月二十日台財產二字第八二○○七六一二號函有關過戶放租之規定，租賃權轉讓時間在七十七年十二月三十一日前，且於八十二年六月三十日以前辦竣過戶承租手續者，得依國有邊際養殖用地放領實施辦法之規定辦理放領作業。（二）共同承租且有分管事實者，未過戶轉讓之部分，比照耕地放租之規定，其自六十五年九月二十四日以前承租土地後迄今未為轉讓或其轉讓符合上述情形之承租人，得依國有邊際養殖用地放領實施辦法之規定辦理放領作業。
（二）依前所述事實，原告戊○○、甲○○二人係於八十一年四月由原承租人庚○○及方清嘉轉讓系爭土地之租賃權，而成為系爭土地之承租人，其餘原告等則於八十三年由原告戊○○君申請增加成為共同承租人，是以，原告等五人其取得租賃權之時間，均在七十七年十二月三十一日之後，核與前述規定及財政部函釋意旨不符，故被告駁回其申請，依法自無不合。至原告等所稱時間局限於七十七年有何法源依據云云，查國有出租養地參照土地法第一百零六條、耕地三七五減租條例第一條規定及行政院七十七年六月十七日台七十七財一六０二四號函核示，應視同耕地租用。國有財產局則依此以七十七年十月十二日台財產二字第七七０一六一二七號函修訂國有養地租賃契約，明定承租人應自行使用，不得將租賃物全部或一部轉租他人使用，並通知承租人換訂新約，應於限期內辦理過戶換約手續，嗣部分承租人請願表示，承租人因出國、死亡或其他特殊原因，未及辦理過戶換約。國有財產局以八十二年四月二十日台財產二字第八二００七六一二號函，規定已於七十七年十二月三十一日前將租賃權轉讓他人，而未辦理過戶換約者，應於八十二年六月三十日前會同受讓人申辦過戶換約手續，逾期未辦理者，則依法處理。而本案系爭土地係由被告經管之國有養地，經財政部八十九年七月十九日台財產管第0000000000號函示，系爭土地應比照國有財產局前述函釋辦理，是以，租賃權轉讓時間之認定標準係以七十七年十二月三十一日為準。從而，被告依此標準據以認定，自屬依法有據。
（五）原告共同承租被告經管系爭國有土地，因其租賃權取得時間係在七十八年一月一日以後，核與國有邊際養殖用地放領實施辦法規定暨財政部前揭核示不符，無法辦理放領。故被告據以處分，並無違誤。
理 由
一、按現行行政程序法第九十二條第一項規定：「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」而行政機關代表國庫出售或出租公有財產，因並非行政機關行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，而屬私法上契約行為，當事人若對之有爭執，參諸司法院釋字第四四八號解釋及釋字第八九號解釋，則應循民事訴訟程序解決。本件原告並非與被告因租賃契約或放領契約發生爭執，而是於原告得否承買系爭土地前，請求被告作成確認原告具有承領資格之處分；關於系爭土地放領之程序，係由被告將具有放領資格者予以審查造冊，並送請中央主管機關內政部核准後，始公告申請放領者之名單，經名單上之人民申請放領，被告始與之訂立放領土地之契約等情，已經被告陳明在卷。故原告是否具有承領資格，乃被告本於其職權，依法令就原告申請之事項所為之決定；而原告是否具備承領之資格，被告需依法令規定予以認定，並無人民意思表示參與之餘地，是此資格有無認定之行政行為，具單方性及上命下從之公法性，且一旦行政機關決定無具備此資格，即無法申請放領，人民申請放領之利益即告喪失；故原告本件請求被告作成之決定，究與前述行政機關因代表國庫出售或出租公有財產，與人民發生私權爭執之情形有別；其性質上應屬行政機關就公法上具體事件所為之決定而對外直接發生法律效果之行政處分，則原告向有決定權之被告請求其作成確認原告有承領系爭土地資格之處分，經被告否准後，循序提起本件訴訟，其程序並無違誤，合先敍明。
二、按「國有邊際養殖用地放領對象，除第六條規定者外，為民國六十五年九月二十四日以前已承租該國有邊際養殖用地，至本辦法發布時仍繼續承租使用者。依法換約承租使用者或由其繼承人繼承承租使用者。」為國有邊際養殖用地放領實施辦法第五條第一項所明定。另「（一）貴府經管之國有七股魚塭土地放領，其於六十五年九月二十四日前即已承租者，同意比照本部國有財產局八十二年四月二十日台財產二字第八二○○七六一二號函有關過戶放租之規定，租賃權轉讓時間在七十七年十二月三十一日前，且於八十二年六月三十日以前辦竣過戶承租手續者，得依國有邊際養殖用地放領實施辦法之規定辦理放領作業。（二）共同承租且有分管事實者，未過戶轉讓之部分，比照耕地放租之規定，其自六十五年九月二十四日以前承租土地後迄今未為轉讓或其轉讓符合上述情形之承租人，得依國有邊際養殖用地放領實施辦法之規定辦理放領作業。」則經財政部八十九年七月十九日台財產管第0000000000號函釋示在案。
三、經查：本件原告為系爭土地之承租人，為承領系爭土地，請求被告作成確認原告具有承領資格之處分，而經被告以原告不符國有邊際養殖用地放領實施辦法及財政部八十九年七月十九日台財產管第0000000000號函為由，否准原告之請求等情，已經兩造分別陳明在卷，並有被告八十九年十二月二十六日八九府財產字第二○七九○九號函附原處分卷可稽，自堪認定。而原告提起本件訴訟，無非以被告於原告請求辦理租賃權轉讓時，同意原告之換約，且未表示因此不得請求放領，並國有邊際養殖用地放領實施辦法暨財政部八十九年七月十九日台財產管第0000000000號函，均係在原告承租系爭土地之後，故被告嗣後否認原告具承領資格，實有違信賴保護原則；且被告所依據之函令並無任何法源依據，即任意限制人民權利，而函令內容局限於七十七年十二月三十一日前轉讓者始得承領，亦違平等原則；況依據法律不溯及既往原則之精神，原告亦無溯及既往適用之理等語，資為抗辯，爰分述如下：
（一）按所謂信賴保護原則，係指「行政行為，應保護人民正當合理之信賴。」此觀行政程序法第八條後段規定自明。又公地放領，是政府將公有土地准由承租之農民依照法令規定之要件及程序申請承領，於繳清地價後，承領人即可取得土地所有權。而公地放領之目的，在於扶植自耕農。惟至六十五年間，因公地放領已實施二十餘年，對於提高土地利用雖頗具成效；然當時經濟狀況與社會條件，與制定公地放領政策時已有改變，如仍繼續執行，難免滋生流弊，故行政院乃決定以後公地不宜再辦理放領，而應依「公地公用」原則，儘量先用於公共造產或興建國宅等與公益有關事業，為公眾謀福利。內政部並依據上開指示，以六十五年九月二十四日台內地字第六九四一一五號函示公地放領一律停止辦理。嗣因公地承租農民一再訴求續辦公地放領，為順應農民意願，本於公平合理原則，因此，行政院乃於八十三年核定修正「公有土地經營及處理原則」第八點規定：「公有土地以不放領為原則，但在民國六十五年以前，已有租賃關係之非都市化地區公有宜農、牧、林山坡地及都市計畫地區外適當範圍之公有耕地在不影響水源涵養、國土保安、環境保護及公共建設原則下，得視實際狀況按公告土地現值依規定辦理放領」。嗣後內政部乃分別於八十三年十一月七日及二十三日分別發布「公有山坡地放領辦法」及「國有耕地放領實施辦法」，財政部亦於八十四年五月十八日發布「國有邊際養殖用地放領實施辦法」，而其放領對象均限於「六十五年九月二十四日」以前已承租者等情，已經財政部以九十年八月二十二日台財產管字第０九０００二一七二九號函函復本院甚明，有該函附卷可稽。查系爭土地原係訴外人庚○○及方清嘉所承租，嗣於八十一年四月間，訴外人庚○○及方清嘉向被告申請將租賃權轉讓予原告戊○○、甲○○及訴外人侯吳寄、林薛輝雀四人，經被告同意後，並於八十一年四月二十日與被告訂立租賃契約。嗣原告戊○○復於八十三年三月以朝向科學化集約式養殖目標為由，向被告申請增加原告乙○○、丙○○、丁○○○三位共同承租人，並經被告同意訂立租賃契約。至八十三年十二月三十一日租期屆滿，共同承租人侯吳寄、林薛輝雀二人退出，自八十四年一月一日起至八十九年十二月三十一日共同承租人為原告戊○○、甲○○、乙○○、丙○○、丁○○○等五人，並經被告同意訂立租賃契約在案等情，已經兩造分別陳述甚明，並有該等租賃契約書附原處分卷可稽。故原告五人承租系爭土地之時間分別為八十一年四月及八十三年三月間，而此一時期，依上述公地放領政策及相關法令規定，係不准公地之放領，是依此時法令，原告並未因承租系爭土地而得享有得承領系爭土地之權利，故雖依嗣後公布施行之國有邊際養殖用地放領實施辦法暨財政部八十九年七月十九日台財產管第0000000000號函，原告不具承領系爭土地資格，原告亦無何應予保護之正當合理之信賴存在。另國有邊際養殖用地放領實施辦法暨財政部八十九年七月十九日台財產管第0000000000號函均是原告承租系爭土地後始公布，已如上述，故於原告受讓系爭土地租賃權向被告申請承租系爭土地時，被告亦無從得知當時不准放領土地之法令及政策，嗣後會有變更，是當時被告未為告知，亦與信賴保護原則無違。另被告同意原告換約，係屬承租人之更換，性質屬承租契約之新訂，核與原告是否具備承領資格無涉，故原告以此主張被告行為有違信賴保護原則云云，要屬誤會，不足採取。
（二）又按「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」為行政程序法第六條所明定，此即所謂平等原則之定義；故依上述定義，則行政行為，有正當理由，為差別待遇，即與平等原則無違，乃當然之理。查，「國有邊際養殖用地放領實施辦法」第五條第一項，將放領對象限於「六十五年九月二十四日」以前承租者，係為因應「公地公用」之原則及目的，即希冀公地能儘量先用於公共造產或興建國宅，以為公眾謀福利，故內政部乃依據行政院指示，以六十五年九月二十四日台內地字第六九四一一五號函示公地放領一律停止辦理，然因承租公地之農民，於六十五年以前已有租賃關係者，因政府停辦公地放領，致未能承領其承租之公有土地，與六十五年以前已承領公地者相較，有欠公允，為順應農民意願，本於公平合理原則，例外允准辦理等情，已如上述。又因本件系爭土地，係屬國有出租養地，參照土地法第一○六條、耕地三七五減租條例第一條規定及行政院七十七年六月十七日台七十七財一六○二四號函核示，應視同耕地租用。財政部國有財產局爰於七十七年十月十二日台財產二字第七七○一六一二七號函修訂「國有養地租賃契約」，明定承租人應自行使用，不得將租賃物全部或一部轉租他人使用，並由各地區辦事處通知承租人換訂新約，其已轉讓他人使用者，應於限期內辦理過戶換約手續，逾期未辦者，另行依法處理；嗣財政部國有財產局為解決前述未及辦理過戶換約問題，乃於八十二年四月二十日台財產二字第八二○○七六一二號函核示略以，養地承租人其已於七十七年十二月三十一日前將租賃權轉讓他人，而未辦理過戶換約者，應於八十二年六月三十日前會同受讓人，申辦過戶換約手續，逾期未辦理者，當依法處理在案。因此類經財政部國有財產局所屬辦事處、分處辦理過戶換約者，承租人已續訂屬耕地性質之租約，財政部國有財產局乃認定為合於依法換約續租之規定；而因國有財產局七十七年底前經管國有養殖用地與被告經管七股魚塭國有養殖用地管理情形類似，而該局經管養殖用地，租賃權轉讓時間在七十七年十二月三十一日前，且於八十二年六月三十日以前辦竣過戶承租手續者，得依國有邊際養殖用地放領實施辦法之規定辦理放領作業。被告為顧及承租人之權益，乃請示財政部，並經財政部作成前述八十九年七月十九日台財產管第0000000000號函釋等情，則據被告陳明在卷，並有財政部九十年八月二十二日台財產管字第０九０００二一七二九號函在卷足稽。故「國有邊際養殖用地放領實施辦法」第五條第一項及財政部八十九年七月十九日台財產管第0000000000號函釋，所為限制放領對象之規定，乃為貫徹「公地公用」之原則，並考量「六十五年九月二十四日」以前已承租之承租人，因當時法令有關於公地得為放領之規定，為保障此等承租人信賴其日後得為承領之信賴利益之故；另財政部八十九年七月十九日台財產管第0000000000號函釋，更將得承領之承租人擴大範圍至「租賃權轉讓時間在七十七年十二月三十一日前，且於八十二年六月三十日以前辦竣過戶承租手續者」，則是考量平等原則，與性質相似之耕地租賃為相同之處理；而平等原則，並非指絕對、機械之形式上平等，而係保障人民在法律上地位之實質平等，得斟酌規範事物性質之差異而為合理之區別對待，故國有邊際養殖用地放領實施辦法第五條第一項規定暨財政部八十九年七月十九日台財產管第0000000000號函釋，係於「公地公用」之政策原則下，因考量信賴利益保護原則及平等原則，而為合理之區別對待，依上揭所述，自未違平等原則，故原告認上述規定限制放領對象，係違平等原則云云，顯有誤解，不足為採。
（三）又按所謂法律不溯及既往原則，係指法規不適用於該法變更或生效前已終結之法律關係或事實而言。本件依前開所述，於原告承租系爭土地時，依當時之公地放領政策及相關法令規定，係不准公地之放領；而嗣後公布施行之國有邊際養殖用地放領實施辦法暨財政部八十九年七月十九日台財產管第0000000000號函釋，並未變更原告原即未享有承領公地之狀態，其僅是使部分有信賴利益之承租人，及本於平等原則考量之部分承租人，得於公地公用原則下，享有得承領土地之權利；故原告之不具承領資格實與所謂法律不溯及既往原則無涉，故原告據此指摘，實無可採。另系爭土地雖早供人民承租使用，然原告既分別於八十一年四月及八十三年三月間始受讓承租權，並經被告同意與被告訂立租賃契約，則原告係自被告同意與之訂立租賃契約時起，始成為系爭土地之承租人；況上述放領實施辦法及財政部函釋所以於公地公用原則下仍准許某些承租人享有承領權，乃因信賴保護原則及平等原則之考量，而原告之承租情況，既無上述法令所特殊考量之情形存在，故而原告以系爭土地已早供人承租為由，主張亦符合放領資格限制之規定云云，更屬誤解，不足採取。又國有邊際養殖用地放領實施辦法係依據國有財產法第四十六條第二項授權所訂立之法規命令，而財政部八十九年七月十九日台財產管第0000000000號函釋性質上則屬主管機關依其職權所為解釋性之行政規則，其訂立及發布目的均是為利於放領國有邊際養殖用地之私經濟行政行為的進行，而私經濟行政行為之法律保留要求密度較低，且上述行政命令所以為放領資格之限制，則是於公地公用原則下，因考量信賴利益保護原則及平等原則之故，故原告以此資格之限制為欠缺依據云云，亦不足取。
四、綜上所述，原告主張並無可採。故而被告以原告向其所承租之系爭國有養殖用地，因其租賃權取得時間與國有邊際養殖用地放領實施辦法暨財政部民國八十九年七月十九日台財產管第0000000000號函釋，關於得承領土地之規定不符，乃以八十九年十二月二十六日八九府財產字第二○七九○九號函否准原告之申請，核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告提起本件訴訟，求為撤銷訴願決定及原處分，並請求被告應為確定原告等五人係有承領系爭土地資格之處分，為無理由，應予駁回。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段、第一百零四條、民事訴訟法第八十五條第一項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十 年 十 月 三 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 陳光秀法 官 呂佳徵法 官 楊惠欽右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十 年 十 月 三 日
法院書記官 藍亮仁