高雄高等行政法院判決 九十年度訴字第一三三○號
原 告 甲○○○○○訴訟代理人 歐陽謙律師被 告 嘉義市政府代 表 人 乙○○○○訴訟代理人 戊○○
丁○○己○○右當事人間因申請山坡地開發許可事件，原告不服內政部中華民國九十年三月十九日台（九十）內訴字第八九○八七五三號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告係台灣煤氣分裝場負責人，前於民國八十八年六月二十九日向被告申請於嘉義市都市計畫保護區內之嘉義市○○段第一二二地號山坡地（陳經臺母親陳美麗所有）之開發建築許可，經被告所屬相關單位審查後，於八十九年一月四日以八九工建字第四二六號函核准山坡地開發許可，並經被告所屬工務局核發八九嘉市工局建執字第○四七號建造執照予原告在案。然原告申請之初，因未先擬具水土保持計畫書送請主管機關核定，即由丙○○擅自在該土地上整地及施設擋土牆，案經被告派員勘查屬實，惟原告與陳美麗聯名向被告陳情，指稱於上開土地上整地、設置擋土牆設施等行為，係丙○○私自所為，而丙○○亦以書面自承為個人未告知土地所有權人即逕自為之，被告遂對丙○○予以裁罰之處分。嗣經被告向相關單位查詢及蒐集各項登記資料，以丙○○違法整地、施設擋土牆之行為，應是經土地所有權人陳美麗授意所為，因而認陳美麗蓄意迴避水土保持法相關規定之處分，乃依水土保持法第二十三條規定，以八十九年九月一日府建農字第六五七六四號函撤銷原對訴外人丙○○之處分，改處陳美麗新台幣（下同）六萬元罰鍰，並溯自八十八年十一月三日處罰之日起兩年內，暫停該地之開發申請。被告旋於八十九年九月二十七日以八九府工建字第六五九八○號函知原告：「台端於本市○○段○○○○號土地申請液化煤氣儲藏倉庫，前經本府八十九年一月四日八九工建字第四二六號函核准山坡地開發許可並經本府工務局核發八九嘉市工局建執字第○四七號建造執照乙案，予以撤銷，．．．。」等語。原告不服，經向內政部提起訴願，亦遭決定駁回，因而提起本件行政訴訟。
二、兩造之聲明：㈠原告聲明求為判決：
⑴訴願決定及原處分均撤銷。
⑵訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
如主文所示。
三、兩造爭點：
甲、原告主張之理由：⒈被告原對原告之授益處分計有二件，分述如下：
⑴關於系爭土地開發建築許可部分（八十九年一月四日八九府工建字第四二六號函）：
被告前於八十八年七月七日由山坡地主管機關建設局農牧課及建築主管機關工務局建管課勘驗現場，並以八十八年八月十三日八八府工都字第六○六○六號轉呈上級內政部審核，經該部以八十八年八月三十一日台八八內中營字第七七Ｂ－0000000號函准予辦理。嗣被告於八十八年九月十五日以八八府工都字第六八一六九號函命原告依內政部函內容辦理，並以各單位公文會簽意見單，由工務局建築管理課、建設局農牧課會簽意見。且被告以市長名銜於八十九年一月四日以八九府工建字第四二六號函准原告對系爭山坡地開發建築，並副知山坡地主管建設局農牧課及建築管理主管工務局建管課。上開被告核准原告於系爭土地開發建築之授益處分，均循序轉呈上級，並會簽山坡地主管及建築主管機關核可，無任何違法情形，且內政部函准之公函，迄未有變更仍有效存在。
⑵關於核發建造執照許可建築部分：
由於前述被告核准系爭地之開發及建築許可之合法處分，原告隨即檢附建築圖說，並依核可開發之指示以雜項工程納入水土保持設施，向被告申請發給建築執照，被告審核後以八十九年二月十四日八九嘉市工局建執字第○四七號審查准予核發原告於嘉義市○○段第一二二地號土地上新建地上一層五棟鋼鐵造建物之建造執照，是該核發建造執照授予原告利益之處分，亦無違法。
⒉依程序從新原則，行政程序法於本件應有適用。是依該法規定，行政機關「撤
銷」原處分，係對原處分為違法行政處分之處置，而「廢止」原處分則係對原處分為合法行政處分之處置，二者於要件及效果上均不同。本件授予原告二利益處分原均無違法，既非被告之違法處分，乃被告以「撤銷」原處分，自有不當。且被告缺乏直接積極證據，逕以丙○○、陳美麗與原告間相互關係，遽予推論渠等三人共同違反水土保持法，並據此牽連作為原處分之依據，自非合法。又授予利益之行政處分雖得為廢止，惟依行政程序法第一二三條規定，其廢止自有限制。是被告撤銷原授予利益處分並不符撤銷要件，且未舉證以實其說，自有違誤。
⒊被告以系爭土地為台灣省政府六九府農山字第一二○一六六號函依據山坡地保
育利用條例第三條公告所劃定之山坡地保育利用範圍，因而有水土保持法所指山坡地法令規定之適用云云。經查水土保持法第三條第三款規定：「山坡地係指①標高在一百公尺以上。②標高未滿一百公尺，而其平均坡度在百分之五以上者。合於以上述情形之一者劃定範圍報經行政院核定公告之公私有土地」，雖該劃定山坡地範圍以授權命令委之行政院核定公告，然基於法律優越原則及行政程序法第一五○條之規定，適用「水土保持法」之山坡地範圍應依「水土保持法」為劃定範圍報經行政院核定公告，該公告並應明列法律授權之依據，倘不合上述劃定範圍核定公告規定之土地，縱地形為山坡地，亦無從認定為水土保持法所指山坡地，其適用水土保持法有關規定即屬違反法律規定。則行政院迄未就系爭地依水土保持法第三條之授權依據規定劃定為水土保持法之山坡地範圍公告，又水土保持法施行細則亦無援引之規定，況系爭土地地形狀況，附近高樓林立，接壤嘉義市○市○○道路大雅路，土地標高及坡度均不符合山坡地之條件，乃原處分未注意及六十九年公告之嘉義縣轄系爭地（山坡地保育利用範圍），與八十三年嘉義市轄（已昇格為省轄市）編定都市計畫為保護區之系爭地，其間之發展演變情形，將台灣省政府六九府農山字第一二○一六六號函公告所劃定之山坡地保育利用範圍土地，比附援引於八十三年五月七日始制定公布施行之「水土保持法」所指「山坡地」，自非合法。
⒋按公法上之爭訟，有信賴原則之適用，即當事人信賴行政機關之決定存在，已
就其生活關係有適當之安排者，必須給予保護。經查，被告就系爭土地先後通知原告之函文計有：被告於查獲系爭地違反水土保持法施設擋土牆事實並對林專鍚為裁罰及命改正處分經確定；被告上述處分，經命補提擋土牆施工圖說以補程序缺失，經原告遵命提出，被告以八八府建農字第八六五四七號通知原告對系爭地已施工之擋土設施核可備查，該擋土牆核可函尚無變更仍有效存在；內政部以台八八內中營字第七七Ｂ－0000000號核准原告於系爭地設置儲藏倉庫函復被告，被告並以八八府工都字第六八一六九號將上開內政部核准函轉知原告依函辦理，該內政部函亦尚有效存在，並無變更；被告以嘉市工局建執字第○四七號核發系爭之建造執照，並規定竣工期限五個月。上開被告之各項函文及命令原告均經遵照辦理，並依八十九年二月十四日建造執照所示之建築亦已完成，詎被告於八十九年九月一日始通知陳美麗系爭土地暫停開發，進而牽連對原告信賴被告之先前通知與核可之權益全部予以否定；嗣八十九年九月二十七日始以原處分撤銷其一年前對原告早已核可系爭地准予開發使用之命令及撤銷對原告原核發之建照，嚴重損害原告權利，且原告因行政處分所遭損害（建照之撤銷，已建築之拆除）及二年限制開發（嗣後之開發另須重新循序辦理），難謂影響輕微，是原處分有違上述法則。
⒌又按「行政行為，應依下列原則為之︰採取之方法應有助於目的之達成。
有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」，為行政程序法第七條所明定。查本件原處分所撤銷者，曾呈經內政部認可准予開發；又水土保持主管機關即被告之建設局農牧課簽註意見亦認本件未違反水土保持法；又本件行政處分所撤銷之依據為陳美麗違反水土保持法設施擋土牆，惟該擋土牆設施已納入建造執照，經被告審核准予建築發給執照，並已完工。則被告就內政部已同意之開發許可越權為撤銷，進而撤銷已完工之建造執照；且「陳美麗」未先擬具水土保持計畫送請主管機關核定先行施工擋土牆設施之程序違法，業經被告通知補提施工圖說送府核辦後，由被告八八府建農字第八六五四七號函對擋土牆設施同意備查在案。是原處分並未考量本件適當性、必要性及衡量性，顯違上述行政行為之原則，自難謂當。
⒍末按行政處分，應於為處分時始發生效力。經查，原處分所撤銷者為被告八十
九年一月四日之山坡地開發許可及同年二月十四日之建造執照。而被告將上述二件授與原告利益之行政處分撤銷所據理由為同年九月一日對「陳美麗」之暫停系爭地開發申請，即憑同年九月一日始生效力之行政處分，作為撤銷其前已合法存在行政處分之依據，自難謂合法。
乙、被告答辯之理由：⒈台灣省政府於六十九年二月六日六九府農山字第一二○一六六號公告台灣省山
坡地保育利用範圍，並於八十六年十月八日八六府農水字第一六八八六七號公告訂正台灣省山坡地範圍地段明細表。經查，系爭土地位於嘉義市山坡地保育範圍內，申請開發建築，除依「水土保持法」及相關法規規定外，尚應依「山坡地開發建築管理辦法」之規定申請開發許可。原告於八十八年六月二十九日申請系爭土地開發建築許可，經被告所屬相關單位審查後，於八十九年一月四日以八九府工建字第四二六號函核發山坡地開發許可，是原告當知悉系爭土地位於山坡地保育範圍內。又系爭土地位於嘉義市蘭潭地區都市計畫土地內，使用分區為保護區，申請土地使用並應依「都市計畫法台灣省施行細則」第二十五條規定使用審查，經被告於八十八年九月十五日以八八府工都字第六八一二九號函據內政部八十八年八月三十一日台八八內中營字第七七Ｂ－0000000號函，核准土地使用。惟嗣後系爭土地所有權人陳美麗違反水土保持法第二十三條規定，被告乃另函處分暫停系爭土地之開發申請及撤銷土地使用證明。是原依附於土地之開發申請及土地使用證明之山坡地開發許可及建造執照即失所附麗，應併同予以撤銷，被告上開處分，依法並無不合。
⒉系爭土地經被告於八十八年七月七日查獲未先擬具水土保持計畫，即整地施設
擋土牆，違反水土保持法規定，惟八十八年十月二十七日原告及系爭土地所有權人陳美麗聯名陳情，稱上揭整地施設擋土牆行為乃丙○○因個人方便及需要，於未告知陳美麗情形下逕自所為；而丙○○於八十八年十月二十九日亦以書面承認私自前往施設擋土設施，與陳美麗無涉；經被告聯繫丙○○，其復堅稱上揭整地施設擋土設施為其為生意之需，未告知陳美麗即逕自所為等語。被告遂依行政院農業委員會八十七年八月五日八七農林第00000000號函示：「對於不知情或未同意違規行為人擅自使用其土地之土地所有權人，得不適用自第一次處罰之日起兩年內暫停該地之開發申請」意旨，致未對陳美麗處以罰鍰，亦未對系爭土地處以兩年內暫停該地之開發申請，僅對整地、施設擋土牆行為人丙○○，依水土保持法第二十三條第二項、第三十三條第一項第二款規定，於八十八年十一月二日以公文檢送處分書，處以罰款六萬元整，惟系爭土地已施設之擋土牆，為免拆除反致水土流失，被告遂要求已施工擋土設施補附施工圖說送被告核備，以免滋生危險。被告以八十八年十一月二十二日八八府建農字第八六五四七號函，同意備查所送建築師設計認證之擋土設施施工圖說，用意乃確認該擋土牆設施結構是否安全，並未核准核定該整地整坡設施，並無違誤。
⒊被告雖於八十九年一月四日以八九府工建字第四二六號函核發本件山坡地開發
許可，惟依被告各單位公文會辦簽註意見單所示，其中建設局簽註意見一、「會勘當時未先擬具水土保持計畫送請核定，擅自開發使用一節，另案查處辦理」等語，業已明確表示系爭土地上施設之擋土設施等行為，違反水土保持法，僅斯時原告稱系爭土地不知遭開發施設上揭設施云云；為釐清系爭土地開發施設上揭設施究何所為，尚須另案查處辦理，乃衍生被告遭原告矇騙誤導，滋生誤處丙○○過程。另上開簽註意見二，乃現場會勘時，建築師說明系爭土地係直接地上建築建築物，毋涉其他開挖整地行為等語；被告所屬建設局乃依現況簽註該項意見，並明確表示施工期間，仍請依設計圖說做好水土保持之處理與維護，如涉及開挖整地之行為，請依水土保持法相關規定辦理。是被告已明確表示現存已施設擋土設施等皆為違法行為，然原告若係為無辜善意土地所有權人，依系爭土地現況及開發文件說明，被告同意認定該地地勢平坦無需擬具水土保持計畫。
⒋嗣嘉義市議會接受民眾陳情，提供丙○○印有台灣煤氣分裝場文字名片，經被
告函請同市警察局調查丙○○與土地所有權人陳美麗關係，始知丙○○居住該市○○○路○○○號，自七十年進入台灣煤氣分裝場工作並擔任場長，八十五年五月一日離職，目前在於上址開設「台灣煤氣供應中心」瓦斯行，且陳美麗與原告為母子關係，丙○○開設「台灣煤氣供應中心」之營業處之基地及建物屬陳政忠所有，陳政忠與陳美麗亦為母子關係，又陳美麗亦為「台灣液化煤氣供應中心」負責人。而丙○○曾任職原告所開設之「台灣煤氣分裝場」擔任場長重要職務，現又於陳美麗之子陳政忠所有建物內開設上揭瓦斯行，與陳美麗開設之「台灣液化煤氣供應中心」名稱幾近雷同；現原告又申請於系爭土地設立瓦斯分裝場，以陳美麗、陳經臺及丙○○間之密切關係，丙○○於陳美麗所有系爭土地施設擋土牆，依常理及經驗法則，顯為陳美麗提供其地供原告申設台灣煤氣分裝場之開發行為，丙○○僅為頂替人頭。準此，上揭陳美麗之陳情與丙○○之承諾內容顯與事實不符；兩者顯為串意提供不實書面文件，矇騙被告，有背公序良俗。從而，陳美麗既故意提供不實書面文件，為維執法公正，被告就陳美麗違規事實，撤銷前對丙○○處分，及依水土保持法第二十三條第二項、第三十三條規定，裁處系爭土地所有權人陳美麗六萬元罰款，暨該地溯自八十八年十一月三日處罰之日起兩年內，暫停該地之開發申請，於法並無不合。
理 由
一、按「下列地區之治理或經營、使用行為，應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護：．．．於山坡地或森林區內開發建築用地，或設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。」、「第八條第一項第五款之開發、經營或使用行為，其水土保持義務人應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核，其水土保持計畫未經主管機關核可前，各目的事業主管機關不得逕行核發開發或利用之許可。前項水土保持計畫之實施與維護，應由主管機關會同各該目的事業主管機關監督水土保持義務人執行之；其計畫內容、審查程序及實施之檢查，由主管機關會同各該目的事業主管機關定之。」、「未依第十二條至第十四條規定之一擬具水土保持計畫送主管機關核定而擅自開發者，除依第三十三條規定按次分別處罰外，主管機關應令其停工，得沒入其設施所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔，並自第一次處罰之日起兩年內，暫停該地之開發申請。」，分別為水土保持法第八條第一項第五款、第十三條及第二十三條第二項所明定。
二、本件原告係台灣煤氣分裝場負責人，前向被告申請於嘉義市都市計畫保護區內之嘉義市○○段第一二二地號系爭土地之開發建築許可，經被告以八十九年一月四日八九工建字第四二六號函核准山坡地開發許可，並經被告所屬工務局核發八九嘉市工局建執字第○四七號建造執照予原告在案。嗣被告發現系爭土地未先擬有水土保持計畫送請主管機關核定，即由丙○○擅自在該土地上整地及施設擋土牆，並經被告派員勘查屬實，惟原告與陳美麗聯名向被告陳情，指稱於上開土地上整地、設置擋土設施等行為，係丙○○私自所為，而丙○○亦以書面自承為個人未告知土地所有權人即逕自為之，被告遂對丙○○予以裁罰之處分。嗣因嘉義市議會於八十九年七月提供相關證據資料，經被告查詢有關單位暨蒐集各項登記資料結果，始知原告與該地所有權人陳美麗為母子關係，丙○○並於八十五年五月前曾任職台灣煤氣分裝場場長乙職，離職後於嘉義市○○○路○○○號開設瓦斯行，然該營業處所土地、建物均屬陳美麗之子陳政忠所有，陳美麗本身亦為台灣液化煤氣供應中心負責人，乃以丙○○違法整地、施設擋土牆之行為，應是經土地所有權人陳美麗授意所為，因而認陳美麗蓄意迴避水土保持法相關規定之處分，乃依水土保持法第二十三條規定，以八十九年九月一日府建農字第六五七六四號函撤銷原對訴外人陳專錫之處分，改處陳美麗六萬元罰鍰，並溯自八十八年十一月三日處罰之日起兩年內，暫停該地之開發申請。被告旋於八十九年九月二十七日以八九府工建字第六五九八○號函知原告，將原核准其山坡地開發之許可及工務局核發八九嘉市工局建執字第○四七號之建造執照均予以撤銷等事實，此有原處分書、被告對陳美麗之行政處分書、被告對丙○○之行政處分書、土地登記簿謄本、地籍圖謄本及照片等件附卷可稽，經核並無不合。
三、原告雖一再主張被告於八十八年七月七日由山坡地主管機關建設局農牧課及建築主管機關工務局建管課前往系爭土地勘驗現場，並以八十八年八月十三日八八府工都字第六○六○六號轉呈內政部審核，經該部以八十八年八月三十一日台八八內中營字第七七Ｂ－0000000號函准予辦理。嗣被告於八十九年一月四日以八九府工建字第四二六號函准原告對系爭山坡地開發建築，原告隨即檢附建築圖說，並依核可開發之指示以雜項工程納入水土保持設施向被告申請發給建築執照，經被告審核後以八十九年二月十四日八九嘉市工局建執字第○四七號准予核發建造執照，惟內政部原來之核准函迄未有任何變更，而被告卻於事隔一年後以八十九年九月二十七日八九府工建字第六五九八○號函知原告，將原核准其山坡地開發之許可及工務局核發之建造執照均予以撤銷，自非合法云云，經查：原告於八十八年六月二十五日以都市計畫法台灣省施行細則第二十五條第一項第八款規定，向被告申請作液化煤氣儲藏倉庫使用，復於同年六月二十九日提出簡易水土保持申報書向被告申請於系爭土地之開發建築許可，被告乃會同建管單位、水土保持單位等，依內政部訂定「都市計畫保護區土地使用審查要項表」之規定事項逐項審查符合後，再函報內政部，並獲內政部八十八年八月三十一日台八八內中營字第七七Ｂ－0000000號函復准予辦理，被告旋以八十八年九月十五日八八府工都字第六八一六九號函復原告，請依內政部上開公函內容辦理，固有都市計畫保護區土地使用審查要項表、簡易水土保持申報書及內政部函復被告、被告函復原告之函文各乙紙附卷可按，惟被告於審查原告申請於系爭土地上設置液化煤氣分裝場及儲藏倉庫使用所需具備之各項要件時，其中建設局於各單位公文會辦簽註意見單即簽註：「一、會勘當時未先擬具水土保持計畫送請核定，擅自開發使用一節，另案查處辦理。二、．．唯施工期間，仍請依設計圖說做好水土保持之處理與維護，如涉及開挖整地之行為，請依水土保持法相關規定辦理」等語，此亦有會辦簽註意見單附於本院九十年度訴字第一四六○號卷內可稽。是原告申請於系爭土地之開發建築許可時，並未依水土保持法規定，先擬具水土保持計畫送核，即擅自授意丙○○於系爭土地上開挖整地及施設擋土牆設施等行為，堪稱明確。且因原告與陳美麗提供不實書面文件，指稱於上開系爭土地上整地、設置擋土牆設施等行為，係丙○○私自所為，矇騙被告，被告遂以陳美麗違反水土保持法規定，而以八十九年九月一日府建農字第六五七四六號函科處土地所有權人陳美麗六萬元罰鍰，並溯自八十八年十一月三日處罰之日起兩年內，暫停該地之開發申請，依法洵無不合。又陳美麗所有之系爭土地既因違反水土保持法第二十三條第二項之規定，而被處以限制兩年內暫停開發之申請，則被告先前以八十九年一月四日八九工建字第四二六號函核准其山坡地開發許可及被告所屬工務局核發八九嘉市工局建執字第○四七號建造執照之授益處分即失所依據，從而被告本於行政上之職權作用而撤銷上開核准之授益處分，即難謂不當。又被告撤銷原核准原告之上開授益處分，既係因陳美麗所有之系爭土地遭被告處以限制兩年內暫停開發之申請而來，此與內政部當初函復被告准予依原告申請於系爭土地設置液化煤氣分裝場及儲藏倉庫使用之基礎事實已有不同，自不能因內政部之前開核准函令尚未被撤銷，即認被告嗣後查明原告有違反水土保持法之違法行為，乃本於行政上之職權作用而撤銷原核准原告山坡地開發許可及建造執照之授益處分要屬不合法。是原告主張被告撤銷原處分，自非合法云云，尚不足採。
四、又原告另主張本件違法之行為人係林專鍚，惟被告卻逕以林專鍚與陳經臺、陳政忠及原告間關係密切為由，遽予推論渠等三人共同違反水土保持法，並據此牽連作為原處分之依據，自非合法云云，惟查，原告為台灣煤氣分裝場之負責人，前向被告申請於系爭土地上設置液化煤氣分裝場及儲藏倉庫，其與於系爭土地之所有權人陳美麗為母子關係，而丙○○並於八十五年五月前曾任職台灣煤氣分裝場場長乙職，離職後於嘉義市○○○路○○○號開設瓦斯行（台灣煤氣供應中心），惟該營業處所之建物及土地均屬陳美麗之子陳政忠所有；再者，陳美麗本身亦為台灣液化煤氣供應中心負責人，而嘉義市消防局第二分隊於八十九年八月九日舉發台灣煤氣供應中心違反消防法乙案，陳美麗與丙○○聯名提出之訴願書內所提台灣煤氣供應中心之營利統一編號與台灣液化煤氣供應中心相同，可證「台灣煤氣供應中心」與「台灣液化煤氣供應中心」確係同一之營業人；且該訴願書提起訴願之公司為「台灣煤氣供應中心」，負責人為陳美麗，代表人為丙○○，籌備處地址為嘉義市○○○路○○○號，亦有該訴願書及營利事業統一發證設立、變更登記申請書各乙紙附卷可參，足認原告、陳美麗與丙○○業務關係密切，彼此互為支應，且丙○○開發系爭土地，顯係原告與其母親陳美麗經營之煤氣事業所需，是丙○○於系爭土地施設擋土牆之行為，原告若謂不知情，實與經驗法則有違。從而被告認定丙○○違法整地、施設擋土牆之行為，應是經土地所有權人陳美麗授意所為，其認定推理，洵無不當。至丙○○雖於本院九十年度訴字第一四六四號水土保持法事件審理時到院結證稱其於系爭土地整地施設擋土牆等，係其作為個人擺設檳楖攤之用，原告並不知情云云，無非係迴護原告之詞，否則丙○○豈會自行花錢而在原告之系爭土地上施設擋土牆﹖是丙○○所為證言，自不足採信。故原告上開主張，要不足採。
五、次按行為時山坡地保育利用條例第三條規定：「本條例所稱山坡地，係指國有林事業區、試驗用林地及保安林地以外，經省（市）主管機關參照自然形勢、行政區域或保育、利用之需要，就合於左列情形之一者劃定範圍，報請行政院核定公告之公、私有土地：標高在一百公尺以上者。標高未滿一百公尺，而其平均坡度在百分之五以上者。」；又「本法專用名詞定義如下：．．．三、山坡地：係指國有林事業區、試驗用林地、保安林地，及經省（市）主管機關參照自然形勢、行政區域或保育、利用之需要，就合於下列情形之一者劃定範圍，報請行政院核定公告之公、私有土地：㈠標高在一百公尺以上者。㈡標高未滿一百公尺，而其平均坡度在百分之五以上者。」，行為時水土保持法第三條第三款亦定有明文。第按，台灣省政府依據山坡地保育利用條例及水土保持法之授權，將其歷年來依山坡地保育利用條例第三條規定劃定並報奉行政院核定後公告之山坡地，再行報奉行政院同意核定沿用為水土保持法所稱山坡地範圍，此有台灣省政府八十五年三月六日八五府農水字第一二三一四號公告附卷內可稽。再者，台灣省政府於八十六年十月八日另以八六府農水字第一六八八六七號公告訂正台灣省山坡地範圍地段明細表，乃將嘉義市○區○○段全部地段劃入水土保持法所稱「山坡地」之範圍（參台灣省政府公報八十六年冬字第二十三期之台灣省山坡地範圍地段明細表），是陳美麗所有之系爭土地確屬水土保持法第三條第三款所指之之山坡地，要無庸疑。經查，系爭土地既係位於上開公告之嘉義市山坡地範圍內，故其開挖整地之行為應依水土保持法之規定為之，殆無疑義。從而原告主張系爭土地非屬水土保持法規範之山坡地云云，自有誤解。
六、末按「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護︰一、以詐欺、．．．方法，使行政機關作成行政處分者。二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。」，為行政程序法第一百十九條第一、二款所明定。經查，原告於八十八年六月二十九日向被告申請於系爭土地之開發建築許可，雖經被告所屬相關單位審查後，於八十九年一月四日以八九工建字第四二六號函核准山坡地開發許可，並經被告所屬工務局核發八九嘉市工局建執字第○四七號建造執照等情，惟依被告各單位公文會辦簽註意見單所示，原告申請於系爭土地之開發建築許可時，即未依水土保持法規定，先擬具水土保持計畫送核，卻擅自授意丙○○於系爭土地上開挖整地及施設擋土牆，詳如上述，然因原告及其母親陳美麗聯名陳情，提供不正確資料，致使被告誤以為上開行為係丙○○私自所為，而逕對丙○○予以裁罰之處分，並先後核准原告之山坡地開發許可及核發建造執照。嗣經被告向相關單位查詢及蒐集各項登記資料結果，始發覺丙○○於系爭土地上之整地及施設擋土牆行為，乃係經系爭土地所有權人陳美麗授意，且因原告、陳美麗與丙○○三者間業務關係密切，彼此相互供應，故丙○○開發系爭土地，顯係原告與其母親陳美麗經營之煤氣事業所需，，是原告取得上開山坡地開發許可及核發建造執照之授益處分，顯係以詐欺之不正當之方法取得，揆諸上開法條說明，該授益處分自不受信賴原則之保護。從而被告嗣後本於行政上之職權作用而撤銷原核准原告山坡地開發許可及建造執照之授益處分，尚無不合。至於系爭土地已施設之擋土牆，為免拆除反致水土流失，被告雖要求已施工擋土設施補附施工圖說送請被告核備，以免滋生危險，復以八十八年十一月二十二日八八府建農字第八六五四七號函同意備查所送建築師設計認證之擋土設施施工圖說，然其用意乃為確認該擋土牆設施結構是否安全，並未核准認定前開開發整地及施設擋土牆設施係屬合法行為。是原告主張原處分並未考量本件適當性、必要性及衡量性之比例原則云云，亦不足採。
七、綜上所述，原告上揭主張，均乏所據，尚難憑採。本件原告前向被告申請於系爭土地之開發建築許可，因未先擬具水土保持計畫送請主管機關核定，即擅自整地設置擋土牆設施等行為，從而被告依水土保持法第二十三條第二項規定，乃對系爭土地之所有權人陳美麗裁處六萬元罰鍰，並溯自八十八年十一月三日處罰之日起兩年內，暫停該地之開發申請。被告旋於八十九年九月二十七日以八九府工建字第六五九八○號函知原告，將原核准其山坡地開發之許可及工務局核發八九嘉市工局建執字第○四七號之建造執照均予以撤銷，依法並無不合；訴願決定予以維持，亦無不合。從而，原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘爭執，經核與判決結果不生影響，即無逐一論述之必要，併此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十 年 十二 月 三十一 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 林茂權法 官 蘇秋津法 官 邱政強右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十 年 十二 月 三十一 日
法院書記官 涂瓔純