高雄高等行政法院判決 九十年度訴字第一六一五號
原 告 道成工程股份有限公司代 表 人 甲○○董事長訴訟代理人 丁○○被 告 嘉義縣政府代 表 人 乙○○ 縣長訴訟代理人 戊○○右當事人間因空氣污染防制法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國九十年五月三十一日九十環署訴字第０００九二二三號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣原告承攬交通部公路局西部濱海公路南區工程處發包之西濱快速公路ＷＨ六八─三標嘉十八線支線跨越及一七０線主線跨越工程，施工期間，經被告所屬環境保護局於民國（下同）八十九年十一月二日，會同代檢測機構新紀工程顧問有限公司（以下簡稱新紀公司）人員前往稽查，進行工地周界ＴＳＰ（總懸浮微粒）檢測，經於上、下風處各擇定一測點採樣檢測，結果周界下風處測點實測值為五八０ug/Nm。未符「固定污染源空氣污染物排放標準」所定限值（粒狀污染物重量濃度）─周界─五００ug/Nm）；被告乃以原告違反空氣污染防制法第二十條第一項規定，並依同法第五十一條第一項規定，於九十年一月四日，以九十府環字第○○○四一二號處分書裁處原告新台幣（下同）十萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
乙、兩造之聲明：
一、原告聲明求為判決：㈠訴願決定、原處分均撤銷。
㈡訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：㈠原告之訴駁回。
㈡訴訟費用由原告負擔。
丙、兩造爭點：
一、原告主張之理由：㈠原告係承攬交通部公路局西部濱海公路南區工程處之西濱快速公路嘉十八跨越及
一七０線主線跨越工程，工期為八十七年十二月二十日至九十年三月四日止，共計六六六日曆天。工程期間均依規定辦理各項污染防制措施，並指派專人及專車視現場狀況機動辦理工地附近環境之清理，以善盡施工責任並減低環境造成之污染，查八十九年十月三十一日適「象神颱風」侵襲全台，原告之工地亦因該颱風肆虐造成四處積水及泥濘，乃自十月三十一日起，至十一月二日停止施工，俾清理現場環境，並已向交通部公路局報備在案，此有氣候資料、照片及函等為憑。該次颱風之強風豪雨造成整個工地嚴重積水泥濘，非一朝一夕所能清理完妥，且原告亦採取適當之應變措施，全面停止施工並調派人力加緊清除污泥，被告於八十九年十一月二日檢測ＴＳＰ時，本工地仍處於停工狀態，顯見被告所為之檢測結果，均與原告之工地無關。再者，原告承攬之工程，係跨越道路工程為呈線形之開放空間，與附近鄰、縣道路成立體交聯狀態，故彼此道路間應無明顯可資區分之周界存在，另因工地附近人、車往來頻繁，極易因氣象因素、風向、風速之改變、或人車經過等影響，而帶來非本工地產生之污染物質。被告十一月二日執行檢測當時，系爭工地仍停工中，足證其檢測所得之污染物並非原告工地所引起。
㈡又被告係依據超過「公私場所固定污染源排放空氣污染物標準」之周界排放標準
，對原告科處罰鍰，唯檢測時原告工地停工中，並無原告所屬人員會同。另被告之處分書中，皆未敘明ＴＳＰ之檢測及方式，如檢測地點不具代表性，或未依作業規範執行檢測作業，即率爾對原告處分，即顯然違法。而本件行政院環境保護署訴願決定書亦僅謂：「本件受嘉義縣環境保護局委託執行代檢驗之新紀公司，為經本署許可之環境檢驗測定機構，且被認可具有本件稽查檢測項目（周界粒狀污染物）之檢驗能力，依照本署公告之檢測方法（高量採樣法ＮＩＥＡ－Ａ一○二－一○Ａ）執行檢測，檢測過程亦受嘉義縣環境保護局人員之監督．．．」等語，此訴願決定書對於現場如何具體檢測？其具體檢測方式為何？等問題卻均未說明，該訴願決定書卻武斷的判斷該檢測結果，由此足稽原處分及訴願決定等認事用法違誤之處。
㈢被告既未明確指出檢測當時狀況，且未舉證其檢測之污染物質為原告已停工之工
地所有，故原處分顯然違法。另按行政院環境保護署訴願決定書於無證據之情況下，竟違誤地謂：「．．．本件稽查當日訴願人雖未施工，惟由其工地周界上風處採樣點檢測結果粒狀污染物僅為一一０ug/Nm，而下風處採樣點檢測結果則高達五八０ug/Nm，顯示訴願人未做好工地之防制措施，經風吹引起施工區內揚塵所致。．．．」。該訴願決定書亦未舉證說明被告檢測之污染物質為原告已停工之工地所有，而且均未就原告所主張工地附近人車往來頻繁因氣象因素、風向、風速之改變或人車經過等影響，而帶來非本工地產生之污染物質等加以說明及斟酌。綜此觀之原處分及訴願決定均顯有認事用法違誤之處。
㈣再者，行政機關作成之行政處分，自應遵循公正、公開、與民主之程序，以保障
人民權益，提高行政效能，增進人民對行政之信賴，係行政程序法首揭立法目的。查本件被告所屬環境保護局執行稽查工地公務，進行ＴＳＰ檢測，其過程顯未兼顧原告所持理由，難謂合情合理。且受委託之代檢驗公司檢查員丙○○，在採樣結束稽查紀錄業經原告工地負責人簽名確認後，不知何時又擅自作主，塗改原紀錄內容，擅自塗改之紀錄又未經原告確認同意，事後塗改之事實，足以證明檢測作業過程顯有嚴重之瑕疵，且已臻重大又明顯之錯誤，依行政程序法第一百十一條行政處分應屬無效。被告不察，以不正確之作為與擅自塗改之數據資料，率爾論斷原告違法，顯有過當。
㈤政府機關行政程序之開始，雖由行政機關依職權定之，但亦應兼顧民主之程序，
本件工地當時既經象神颱風侵襲帶來強風豪雨，已造成原告工地嚴重積水，原告已向交通部公路局西部濱海公路南區工程處申請停工三天，被告謂未向其報備云云；然公路施工主管機關係交通部所轄權責，似與被告論述未符。被告稽查人員至原告工地時，依職權應能瞭解工地當時是嚴重積水，適颱風過境及當時之天候、氣象是否符合作業程序之規範，不無疑義。
㈥依據行政院環境保護署八十八年頒定之固定污染源空氣污染物排放標準第五條，
周界測定係在公私場所周界外任何地點，能判定污染物由欲測之公私場所排放所為之測定，如在公私場所外無法選定測點時（例如堤防、河川、湖泊等），得在其廠界內三公尺選定適當地點測定。所有人或代表人對周界之認定如有異議，應於三十日內申請再認定。查本件依空氣污染物採樣紀錄表所劃標示周界測定地點，被告與受代檢驗公司之檢測員雖依第五條周界測定為之，但被告與代檢驗公司人員只圖一時測定方便，而未考慮並針對原告較有利的地點來辦理周界測定，原告雖未能於三十日內提出異議，原因乃是環保法令多如牛毛，原告實在難以全盤知悉。惟被告及受委託之代檢驗公司人員執行公務應能瞭解法令之規定，對當事人有利及不利事項一律注意，係行政程序法第三十六條規定行政機關應依職權調查證據時，應該考慮的作為及確保當事人之權益。乃因測定當時原告之工地處處積水，泥濘不堪；反之，測定地點是緊臨原告工地之西濱快速公路，測定當時又是晴天，車輛來往頻繁且是柏油路面，過往車輛較易產生塵土飛揚之可能，且下風處又是車輛較頻繁之路段，依上風處與下風處測得之數據即可證明。原告工地如此泥濘，依經驗法則積水盈尺的工地焉有產生塵土飛揚之機會，被告於乾燥的柏油路面測得之數據，推論為原告工地污染，實令人難解與費解，莫非政府機關人員如此未慎重其事，草率為之，即損害原告權益至鉅，只因一時測定之便，而不考慮人民權益，實難令原告信服。
二、被告之主張：㈠空氣污染防制法第二十條第一項規定：「公私場所固定污染源排放空氣污染物，
應符合排放標準。」另同法第五十一條第一項規定：「違反第二十條第一項．．．．；其違反者為工商廠、場，處新台幣十萬元以上，一百萬元以下罰鍰。」原告於八十九年十一月二日，違反上述規定，有檢測報告書可稽，採樣紀錄表並經事業代表簽名確認，被告予以裁處罰鍰十萬元，依法並無不符。
㈡原告所稱其工地因颱風肆虐造成四處積水及泥濘，自八十九年十月三十一日起，
至十一月二日，全面停止施工，並已向交通部公路局報備在案乙節；經查，被告稽查檢測時，已知會原告工程工地負責人，渠並未表明已申請准許停工，且於空氣污染物採樣紀錄表簽名在案，事先亦未就停工乙事函報被告備查，況依規定工程停工中，施工單位仍應負起做好工地之環保污染防制（措施）工作。
㈢原告又稱其承攬工程乃跨越道路工程，呈線形之開放空間，．．．．．，足證實
施檢測所得之污染物並不全然為檢測標的所有部分；經被告查證，檢測地點位於該工地施工區域上風處及下風處等二處周界進行採樣檢測，檢測方法亦依行政院環境保護署（八八）環署檢字第００七六二七三號公告方法行之，故本案檢測值應可認定為該工地所排放之固定污染源空氣污染物，經檢測計算超過標準值屬實，被告之處分並無違法。
理 由
一、按「公私場所固定污染源排放空氣污染物，應符合排放標準。」「公私場所違反第二十條第一項．．．所定之排放總量及濃度者，應處新台幣二萬元以上二十萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新台幣十萬元以上一百萬元以下罰鍰。」空氣污染防制法第二十條第一項及第五十一條第一項分別定有明文。
二、本件原告承攬之嘉義縣東石鄉承建西濱快速公路ＷＨ六八一三標嘉十八線支線跨越及一七○線主線跨越工程，工期為八十七年十二月二十日至九十年三月四日止；施工期間，經被告所屬環境保護局於八十九年十一月二日，派員會同代檢測之新紀公司人員前往工地稽查，進行工地周界ＴＳＰ（總懸浮微粒）檢測，經擇定二測點採樣檢測，結果：下風處測點實測值為五八０ug/Nm。未符「固定污染源空氣污染物排放標準」所定粒狀污染物重量濃度限值─周界─五００ug/Nm之事實，有被告稽查紀錄工作單、檢測報告書附卷可稽，被告據以裁處原告十萬元罰鍰，揆諸首揭法條規定，尚無不合。
三、原告雖主張八十九年十月三十一日，適「象神颱風」侵襲全台，原告工地亦因該颱風肆虐造成四處積水及泥濘，乃自同年月三十一日起至同年十一月二日，全面停止施工，俾清理現場環境，並已向交通部公路局報備在案，不可能排放空氣污染物；且本件檢測時並無原告所屬人員會同，其檢測過程及檢測結果即有可議云云；經查，原告上開工地，因象神颱風而於八十九年十月三十一日起至同年十一月二日報備停工事實，固據提出颱風警報單、八十九年十一月十四日八九道濱第○二四八號展延工期申請函、交通部公路局西部濱海公路南區工程處第一工務段八十九年十一月十八日（八九）濱南一字第三九二三號復函及工地現場照片為證，且為被告所不爭執。惟按，營建工程工地之環境衛生，乃承攬施工廠商應善盡維護管理之責任；至發包單位准許承包廠商暫時停工，僅停工期間可不計入工程合約所定工期，然承包商於停工期間，仍無由免除其對營建工地所負環境維護管理之責任，原告執此主張停工期間，不可能排放空氣污染物，尚無可採。又本件稽查日，縱認原告工地係停工中；然依上述空氣污染物採樣紀錄之記載，採樣紀錄曾經原告工地負責人林炎德當場會同簽認，此部分亦為原告所不否認（見本院卷第四○頁）；則原告主張採樣當時並無原告人員在場，進而質疑檢驗程序即非實在。
四、原告又主張系爭工程乃跨越道路工程為呈線形之開放空間，與附近鄉○縣道路成立體交聯狀態，故彼此道路間應無明顯可資區分之周界存在，另因工地附近人、車往來頻繁，極易因氣象因素、風向、風速之改變、或人車經過等影響，而帶來非本工地產生之污染物質。且該次颱風之強風豪雨造成整個工地嚴重積水及泥濘，非一朝一夕所能清理完妥，原告亦採取適當之應變措施，調派人力加緊清除污泥，顯見被告八十九年十一月二日之檢測結果，其違法主體並非原告所屬工地施工所造成云云；然就已採取適當之應變措施，調派人力加緊清除污泥以防制空氣污染產生乙節，原告並未舉證已明，自無可採。另自前述空氣污染物採樣紀錄之記載，查驗當日氣候型態為「晴」，參之原告所提出八十九年十一月一日、二日現場照片顯示，該二日已無下雨現象，原告工區內雖尚有積水，但部分路面已因天氣轉晴而呈乾燥現象，如原告未能做好防制污染措施，仍有造成空氣污染情事，應屬當然；況該等照片所攝地點僅係其工區之部分，亦無法證明本件粒狀污染物超量情形，非原告工地所造成。
五、至原告另謂本件處分書，被告皆未敘明ＴＳＰ之檢測方式，如檢測地點不具代表性，或未依作業規範執行檢測作業，即率爾對原告處分，有違空氣污染防制法之精神與本質乙節；經核前開採樣紀錄內容，業已載明採樣項目為ＴＳＰ，並就採樣地點、採樣時間、所用儀器、樣品編號、流量、總採器量等項予以登載，復詳予繪製採樣地點現場狀況說明圖後，由原告工地負責人林炎德簽名確認，並經證人即執行該項檢測業務之新紀公司檢驗員丙○○到庭證述採樣情形明確（見本院卷第四一頁）；第查，本件受被告所屬環境保護局委託執行代檢驗之新紀公司，係經行政院環境保護署許可之環境檢驗測定機構，並經認可具有本件稽查檢測項目（周界粒狀污染物）之檢驗能力，為兩造所不爭；則其依照行政院環境保護署公告之檢測方法（高量採樣法ＮＩＥＡ－Ａ一○二－一○Ａ）執行檢測，檢測過程亦受被告所屬環境保護局人員之監督，其檢測結果之正確性應屬可信，自得作為事實認定及處分之依據。原告空言指摘被告未敘明ＴＳＰ之檢測方式，及本件採樣或有檢測地點不具代表性、未依作業規範執行檢測作業疏失云云，亦無足取。另查，本件檢測結果所示，在原告工地周界上風處採樣點檢測結果其粒狀污染物僅為一一０ug/Nm，而下風處採樣點檢測結果則高達五八０ug/Nm，亦足認應係原告未做好工地之防制措施，使工區內砂石、塵土等物質，經風吹引起施工區內揚塵所致；原告主張工地附近人車往來頻繁，極易因氣象因素或人車經過而帶來非其工地產生污染物及八十九年十一月二日執行檢測當時，系爭工地仍停工中，足證其檢測所得之污染物並不全然為檢測標的所有云云，要無可採。
六、復查，本件採樣紀錄之初流量、末流量、平均流量、總採氣量數據，雖有更改，然業經前開證人丙○○到庭證稱，紀錄中之原載數據係根據現場儀器測得資料填載，因當時未考慮到儀器尚有校正值，所以採樣後才依據校正值予以更正，但依更正後之總採氣量所為檢測值對原告較為有利；如果依更正前之資料，則原告違章情節更重等情（見本院卷第四一頁）；則本件原告主張採樣紀錄更改未經其同意乙節，雖經被告表示不爭執；但該更正之結果既未對原告更為不利，自無違法可言。
七、再按「周界測定係在公私場所周界外任何地點，能判定污染物由欲測之公私場所排放所為之測定。如在公私場所周界外無法選定測點時（例如堤防、河川、湖泊、窪谷等）得在其廠界內三公尺處選定適當地點測定。公私場所污染源之所有人或代表人對周界之認定如有異議，應於該污染源於第一次被告發之次日起三十日內檢具書面資料向當地主管機關申請周界之再認定。」固定污染源空氣污染物排放標準第五條定有明文，本件被告之採樣點係在原告工區之周界外，並未違反上開排放標準第五條之規定，原告亦未就該周界之認定於上開規定期間內異議各情，既為原告於訴狀所不爭；則其主張被告採樣時，應選取對原告有利之周界地點云云，要無足取。
八、綜上所述，原告各項主張，核無可採；被告依據檢測結果，認原告違反空氣污染防制法第二十條第一項規定，並依同法第五十一條第一項規定，裁處原告十萬元罰鍰，自屬適法。訴願決定予以維持，亦無違誤。原告起訴意旨求予撤銷，為無理由，應予駁回。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十 年 十 月 二十五 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 林 茂 權法 官 戴 見 草法 官 江 幸 垠右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十 年 十 月 二十六 日
法院書記官 李 建 霆