高雄高等行政法院判決 九十年度訴字第一六一六號
原 告 甲○○
丙○○原名陳丁○○戊○○己○○兼右五人 乙○○訴訟代理人被 告 高雄市政府地政處代 表 人 庚○○ 處長訴訟代理人 癸○○
壬○○辛○○右當事人間因徵收補償事件，原告不服高雄市政府中華民國九十年五月二十九日高市府訴二字第二０九二四號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣行政院於民國（下同）八十五年十二月二十六日，以台內地字第八五一一六八四號函核准高雄市政府，辦理高雄市凹子底農業區（農十六）區段徵收。被告乃於八十六年一月二十一日，以高市地政五字第一九六號公告區段徵收，同時函知土地所有權人及其他權利關係人，其中有關高雄市○○段○○段○○○○號土地（下稱系爭土地）之土地改良物（下稱系爭改良物），因妨礙土地分配及區段徵收工程施工，而必須拆遷，被告於地上物拆遷補償查估作業前，因查閱該筆地號之土地登記謄本，有耕地三七五租約之記載，即以八十六年一月三日高市地政五字第二一０七四號函，通知土地所有權人徐鐘碧及原告之被繼承人陳信開（承租人），於八十六年一月二十一日，會同由被告委託之歐亞不動產鑑定股份有限公司至實地查估，惟地主徐鐘碧未到場，由承租人陳信開於查估調查表內認章，被告乃於八十七年二月十七日，以高市府地發字第０五一三三號公告補償清冊，以陳信開為補償費發給對象，公告期間地主徐鐘碧未提出異議，公告期滿後，由陳信開提出產權證明切結書，於八十七年三月三十一日，核發補償費新台幣（下同）一百八十萬四千五百七十八元予陳信開在案。嗣後地主徐鐘碧於八十七年四月間，提出陳情書指稱略以，渠已於八十五年十二月二十八日耕地租約未屆滿前，依耕地三七五減租條例第十七條第一項第五款「耕地租約在租佃期限未屆滿前，經依法編定或變更為非耕地使用時，出租人得終止」之規定，以存證信函向陳信開為終止租約之意思表示，並於八十六年二月十七日向台灣高雄地方法院提存所提存地價補償費一千八百六十五萬九千五百八十七元及地上物補償費三百八十六萬零四百十三元（含農作物及房屋等之補償），共計二千二百五十二萬元，並經原告之被繼承人陳信開於八十六年十月一日，向台灣高雄地方法院提存所領取完畢。惟因承租人有重覆領取情事，故被告乃依據訴外人徐鐘碧提出之台灣高雄地方法院八十八年一月十一日八十六年度重訴字第六二九號民事判決確定證明書等資料，於八十九年十月十一日，以高市地政發字第一０九０九號公告，更正高雄市凹子底○○○區區○○○○段四小段一四二地號土地改良物補償清冊（含依「補償救濟自治條例」複估之差額補償費三十九萬三千一百六十八元），即列土地所有權人徐鐘碧為受補償對象。原告（陳信開於八十八年七月二十一日死亡）不服，於公告期間提出異議，經被告以八十九年十一月二十二日高市地政發字第一二六二四號函否准原告異議之請求，原告不服提起訴願，亦遭決定駁回，乃就被告否准更正以土地所有權人徐鐘碧為受補償人之補發三十九萬三千一百六十八元差額補償費部分提起本件行政訴訟。
二、兩造之聲明：
（一）原告聲明求為判決：
１、訴願決定及原處分關於否准更正以土地所有權人徐鐘碧為受補償人之補發三十九萬三千一百六十八元差額補償費部分均撤銷。
２、被告應作成地上物補償原告三十九萬三千一百六十八元之處分。
（二）被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
三、兩造之爭點：
甲、原告主張之理由：
（一）按「．．．．．．有關該土地之取土補償費似應交由土地所有權人具領。至地上物補償費不論現使用人有無承租權，似亦應交由現耕人具領。」「．．．．．．關於被徵收土地上之農作物改良物，補償費或遷移費發給對象之認定問題，議定如下：一、訂有三七五租賃契約者、以承租之耕作人為公告時受補償人。二、無租賃關係之佔耕借耕者及非三七五租約之一般租賃者以調查之實際耕作人為公告之受補償人，公告期滿無人異議，即由該受補償人具結領取。如公告期間有人提出異議，應由該管市縣地政機關約集當事人予以協調，達成協議者，按協議結果發給，協調不成者，則由其自行訴請司法機關裁決，并將該項補償費提存待領，惟應在提存書面註明爭議情形，俟司法機關裁決後，由真實之所有人領取。」分別經行政院五十三台內字第六六二四號及內政部台內地字第七三六七四號函函釋在案。
（二）今原告之被繼承人陳信開，經被告調查確實為實際耕作人，亦為第一筆補償費（原告請求之三十九萬三千一百六十八元係第二筆，依「補償救濟自治條例」複估之差額補償費）公告之受補償人，被告於八十九年十月十一日公告更正，系爭土地改良物權利人為徐鐘碧，並將之列為複估之土地改良物補償費差額三十九萬三千一百六十八元（下稱系爭差額補償費）之受補償人，原告已於法定期間內提出異議，被告卻違反上述兩函所示，未將系爭補償費提存於法院，逕自發放予受補償人徐鐘碧，顯屬違法。另本案與有無租約無關，被告所謂倘有爭議，係指所有權之爭議，非有無租約之爭議，且此爭議應由司法機關加以裁判，被告無權加以認定及變更受補償權利人為徐鐘碧。
（三）台灣高雄地方法院八十六年度重訴字第六二九號民事確定判決，係因原告引用法律有誤，致訴訟標的錯誤，與未繳二審裁判費，始判原告敗訴，非如被告所言，因被告徵收系爭土地時，該耕地租約已被地主終止云云。且原告與地主之間的補償費爭執，係屬原告與地主間之私法爭執，與被告無關，亦不可因此更改受領權人。
乙、被告主張之理由：
（一）查原告之被繼承人陳信開在與土地所有權人徐鐘碧因租約終止，補償費數額發生爭執，提起民事訴訟期間，即以承租人身分，於八十七年三月三十一日，立下產權證明切結書，向被告領取系爭耕地之土地改良物補償費一百八十萬四千五百七十八元（即第一筆）。該切結書內載明，地上改良物確為其所有，絕無蒙蔽套取或有冒領補償費等情事，日後如產權發生疑義或有糾紛時，概由其自行負責，並願承受法律上一切責任及繳回所具領之補償費。
（二）系爭土地之所有權人徐鐘碧與承租人陳信開間，訂有耕地三七五租約，土地所有權人徐鐘碧於系爭土地租約未屆滿前，即依耕地三七五減租條例第十七條第一項第五款之規定，於八十五年十二月二十八日以存證信函通知承租人陳信開，為終止租約之意思表示，而後依同條第十七條第二項規定，將應給予陳信開之補償費，催請領取被拒後，即提存於台灣高雄地方法院提存所，該終止租約之補償費計為地價補償費一千八百六十五萬九千五百八十七元及地上物補償費三百八十六萬零四百十三元（含農作物及房屋等之補償），共計二千二百五十二萬元。嗣後亦經原告被繼承人陳信開生前於八十六年十月一日，向台灣高雄地方法院提存所領取完畢有案。依內政部七十九年八月十五日台（七九）內地字第八二七三七三號函示有關「．．．．．．該終止租約之效力，自出租人之意思表示到達承租人之時發生．．．．．．」之意旨，及台灣高雄地方法院八十六年度重訴字第六二九號確定判決所認定之事實，徐鐘碧與陳信開間之租約終止日，應為八十五年十二月二十九日，故高雄市區徵收時，系爭耕地已無耕地租賃關係存在。
（三）按內政部七十一年四月八日台（七一）內地字第七三六七四號函釋：被徵收土地訂有三七五租賃契約者，以承租之耕作人為公告時受補償人；依該函令反面解釋：被徵收土地如無耕地三七五租賃契約存在，即無承租人受領補償之餘地。是以，系爭土地既於被告公告區段徵收時，已無耕地三七五租賃契約存在，原告被繼承人陳信開自無以承租人身分，受領系爭土地土地改良物補償費之權利，雖系爭土地之土地改良物原由陳信開種植，但徐鐘碧既已依耕地三七五減租條例第十七條第二項之規定，履行給付地上物（含農作物及房屋等）補償費之義務，且由陳信開生前於八十六年十月一日向台灣高雄地方法院提存所領取完畢，經完成補償之地上物所有權，自八十六年十月一日起已歸屬徐鐘碧所有，陳信開再於八十七年三月三十一日，向被告領取系爭土地之土地改良物補償費（第一筆），已屬無權受領之不當得利。系爭土地所有權人徐鐘碧既已於八十五年十二月二十九日終止租約，並依耕地三七五減租條例第十七條第二項之規定補償，縱然原告對於地主終止租約，所給付之補償費數額有爭執，亦係屬私權之爭執。故系爭土地土地改良物補償之發給對象，自應就土地改良物真正權利人辦理發給，是被告以八十九年十月十一日高地政發字第一０九０九號公告以土地所有權人徐鐘碧為受補償人發予系爭土地改良物複估之差額補償費三十九萬三千一百六十八元，非法所不容許，更不受原告有無於法定公告期間內提出異議之影響，原告異議應予更正，為無理由。
理 由
一、原告提起本件訴訟，無非主張其被繼承人陳信開，與系爭土地所有權人徐鐘碧之間，訂有耕地三七五租賃契約，且為實際耕作人，被告不得將系爭土地改良物複估之差額補償費三十九萬三千一百六十八元列徐鐘碧為受領權人云云；被告則以徵收系爭土地時，訴外人徐鐘碧已合法終止與原告被繼承人陳信開間之耕地三七五租約，並已將補償費提存於法院，且經原告被繼承人陳信開領取在案，故系爭土地改良物之所有權人為土地所有權人徐鐘碧，其始為補償費受領權人云云，資為抗辯。
二、經查：
（一）按耕地租約在租佃期限未屆滿前，經依法編定或變更為非耕地使用時，出租人得終止租約；耕地租約之終止，應於收益季節後次期作業開始前為之，耕地三七五減租條例第十七條第一項第五款及第十八條分別定有明文。又按「法院於確定判決理由中，就訴訟標的以外當事人所主張之重要爭點本於當事人辯論之結果已為判斷時，除有顯然違背法令，或當事人已提出新訴訟資料足以推翻原判斷之情形外，同一當事人就與該重要爭點有關所提起之他訴訟，不得再為相反之主張，法院亦不得作相反之判斷，以符民事訴訟法上之誠信原則。」（最高法院八十八年度台上字第二二三０號判決參照）。
（二）查系爭土地所有權人徐鐘碧係於八十五年十二月二十八日以郵局存證信函通知原告之被繼承人陳信開終止耕地租約，該存證信函於八十五年十二月二十九日到達原告之被繼承人；至系爭土地所有權人徐鐘碧雖於所發存證信函上僅載「台端承租本人所有高雄市○○區○○段○○○○號耕地一．五一三０公頃已依法變更為非耕地使用，茲依照耕地三七五減租條例十七條第五款及高雄市耕地租約登記辦法第九條第五款規定終止租約‧‧‧‧‧‧」，而地號中漏載「四小段」等語，惟按解釋意思表示應探求當事人之真意，不得拘泥於所用之辭句，民法第九十八條定有明文。本件原告之被繼承人與系爭土地所有權人徐鐘碧承租定有三七五耕地租約之耕地，僅有系爭高雄市○○區○○段四小段一四二地號土地一筆，別無承租其他耕地，而本件土地所有權人徐鐘碧以存證信函表示終止耕地租約之耕地既已明白記載地號及面積，依其記載內容已足使收受該信函之承租人了解土地所有權人終止租約意思表示之內容，自不因漏未記載「四小段」字句，而影響土地所有權人終止耕地租約意思表示之效力。而終止租約係有相對人之單方意思表示，本件系爭土地所有權人徐鐘碧既於八十五年十二月二十八日以郵局存證信函通知本件原告之被繼承人終止耕地租約，該存證信函於八十五年十二月二十九日到達本件原告之被繼承人，依民法第九十五條第一項「非對話而為意思表示者，其意思表示以通知達到相對人時發生效力」之規定，兩造間耕地租約於本件原告之被繼承人收受該存證信函之八十五年十二月二十九日即生合法終止效力應堪認定。且本件原告之被繼承人提起之臺灣高雄地方法院八十六年度重訴字第六二九號請求土地所有權人給付補償金一案，於經當事人辯論後，在該案確定判決理由中，已同上認定本件原告之被繼承人與系爭土地所有權人徐鐘碧間就系爭土地之耕地三七五租約於該終止租約之存證信函於八十五年十二月二十九日到達本件原告之被繼承人時，即生合法終止效力，有該判決附原處分卷可稽。而該認定並無顯然違背法令，且本件原告亦未提出足以推翻原判斷之新訴訟資料，故系爭土地原告之被繼承人與系爭土地所有權人徐鐘碧間之耕地三七五租約於八十五年十二月二十九日即已終止甚明。另系爭土地係於八十六年一月二十一日經高雄市政府以高市地政五字第一九六號公告徵收，此有附於原處分卷之系爭耕地地籍資料及徵收公告可證，堪信為真實。故原告之被繼承人陳信開與土地所有權人徐鐘碧間關於系爭土地之耕地三七五租約業於系爭土地公告徵收前即已終止一節，即堪認定。
三、系爭土地之耕地三七五租約既已於系爭土地公告徵收前即已終止，茲兩造所再爭執者，乃於此情形下，應以何人作為徵收時地上物補償費之受補償人。爰分述如下：
（一）按「土地徵收，係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂。規定此項徵收及其程序之法律必須符合必要性原則，並應於相當期間內給予合理之補償。．．．．．．」業經司法院釋字第四二五號解釋在案；故徵收補償，係對因土地徵收而被剝奪私有財產權者，因被徵收人之特別犧牲，乃對其所受之經濟損失，給予補償之謂。（楊松齡著實用土地法精義第五六一頁參照）即係以徵收補償制度，填補被徵收人之財產損失，以符合社會公平與正義，因此，受領補償費之權利人，即係實際受有經濟上損害之人。又按「耕地租約在租佃期限未屆滿前，非有左列情形之一不得終止．．．．．．五、經依法編定或變更為非耕地使用時。依前項第五款規定，終止租約時，除法律另有規定外，出租人應給予承租人左列補償：一、承租人改良土地所支付之費用。但以未失效能部分之價值為限。二、尚未收穫農作物之價額。
三、終止租約當期之公告土地現值，減除土地增值稅後餘額三分之一。」耕地三七五減租條例第十七條第一項第五款、第二項定有明文；而此規定之立法理由，則為「配合獎勵投資條例第六十五條及平均地權條例第七十六條、七十七條之規定，增訂第一項第五款及第二項，規定耕地經依法編定或變更為非耕地使用時，出租人得終止租約並應給予承租人補償。」又因耕地三七五減租條例第十七條第一項第五款之終止租約事由，係屬非可歸責於承租人之外在事由所致，為平衡承租人與出租人之利益，故為同條第二項之補償規定；依耕地三七五減租條例第十七條第一項第五款規定終止租約之出租人對承租人既負有同條第二項之補償義務，則於出租人依耕地三七五減租條例第十七條第一項第五款規定終止租約後，土地進行徵收時，承租人自亦不因此徵收而受有任何地上物之損失，衡諸前述徵收補償之理論，自無再對承租人就地上物為補償之理。另上述耕地三七五減租條例第十七條第二項第一款所謂「承租人改良土地所支付之費用」，觀諸平均地權條例七十七條第二項定：「前項改良土地所支付之費用，以承租人已依耕地三七五減租條例第十三條規定以書面通知出租人者為限。」之規定，及耕地三七五減租條例第十三條：「承租人對於承租耕地之特別改良得自由為之，其特別改良事項及費用數額，應以書面通知出租人，並於租佃契約終止返還耕地時，由出租人償還之。但以未失效能部分之價值為限。前項所稱之耕地特別改良，係指於保持耕地原有性質及效能外，以增加勞力資本之結果，致增加耕地生產力或耕作便利者。」規定，可知此所謂土地改良費用，包括土地之一般土地改良費用及特別改良費用；而「所謂耕地特別改良，係指於保持耕地原有性質及效能外，以增加勞力資本之結果，致增加耕地生產力或耕作便利者而言，此觀耕地三七五減租條例第十三條第二項之規定自明。被上訴人在系爭耕地上搭建二層磚造鐵架屋，一樓儲存肥料、種苗、農藥、水管、農具、花苗、花卉包裝材料，並設置無菌接種室；二樓有四間，二間為瓶苗室，為原審認定之事實。但原審並未說明在系爭耕地搭建系爭房屋之結果，如何發生於保持耕地原有性質及效能外，又增加耕地生產力或耕作便利之情形，遽認定系爭房屋係屬耕地特別改良，被上訴人得自由為之，即嫌率斷。」（最高法院八十三年度台上字第一六五八號判決參照）可知，如建築改良物具備增加耕地生產力或耕作便利之情形，則因此發生之費用亦屬特別改良費用。
（二）查系爭土地所有權人徐鐘碧於系爭土地之耕地三七五租約屆滿前，即依耕地三七五減租條例第十七條第一項第五款之規定，於八十五年十二月二十八日以存證信函通知承租人陳信開，為終止租約之意思表示，而後並依同條第十七條第二項規定，將應給付原告之被繼承人陳信開之補償費，催請領取被拒後，乃於八十六年二月十七日將上揭補償費共二千二百五十二萬元提存於台灣高雄地方法院；核計系爭土地所有權人徐鐘碧所提存終止租約之補償費，分別為地價補償費一千八百六十五萬九千五百八十七元及地上物補償費三百八十六萬零四百十三元，其中地上物補償費包括農作物及房屋、設備之補償，而此提存款嗣後亦經原告之被繼承人陳信開生前於八十六年十月一日，向台灣高雄地方法院提存所領取完畢等情，已經被告陳述甚明，並有存證信函、提存書及補償費試算表附原處分卷可稽。而系爭土地改良物複估差額補償費三十九萬三千一百六十八元，均係因高雄市政府八十八年十一月二十九日頒訂之「高雄市○○○○區段徵收及市地重劃拆遷建築改良物工廠生產設備農業生產固定設備補償救濟自治條例」施行後，經實地會勘就地上建物所為之差額補償一節，亦據被告陳述甚明，並有複估事宜會勘紀錄附原處分卷可按。複估差額補償費三十九萬三千一百六十八元既均屬地上建物之補償費，而系爭土地上又已於系爭土地徵收前即已終止，其上建物，於訴外人即系爭土地所有權人徐鐘碧依據耕地三七五減租條例第十七條第二項規定對承租人即原告之被繼承人補償時已予補償；而地上建物於保持耕地原有性質及效能外，因增加勞力資本結果，若能增加耕地生產力或耕作便利者而言，當係土地之特別改良，屬依耕地三七五減租條例第十七條第二項第一款之補償範疇，又均如上述；本件出租人徐鐘碧於依耕地三七五減租條例第十七條第二項規定對承租人補償時，既就地上建物予以補償，足見該建物當屬該條項第一款所規範應補償範圍。系爭複估差額補償費三十九萬三千一百六十八元既屬耕地三七五減租條例第十七條第二項第一款應補償範疇，而系爭土地之耕地三七五租約復於系爭土地徵收公告前即已終止，且土地所有權人已就該地上建物加以補償，並該補償費已經原告之被繼承人陳信開領取在案，則原由原告之被繼承人所進行之土地特別改良即該建物並不因系爭土地被徵收而受有損失，依上開所述，原告即非系爭複估差額補償費三十九萬三千一百六十八元之補償對象；至原告與土地所有權人間因系爭土地之租約終止所生補償費金額之爭執，乃原告與土地所有權人間私權之爭執，自不得據以主張其仍有受補償之權利，故原告主張系爭補償費其方為應受補償人云云，自無可採。
四、原告又主張依據行政院五十三台內字第六六二四號函及內政部台內地字第七三六七四號函，系爭複估補償費應以原告為受補償人云云。查內政部台內地字第七三六七四號函之內容為，「關於被徵收土地上之農作物改良物，補償費或遷移費發給對象之認定問題，議定如下：一、訂有三七五租賃契約者、以承租之耕作人為公告時受補償人。二、無租賃關係之佔耕借耕者及非三七五租約之一般租賃者以調查之實際耕作人為公告之受補償人，公告期滿無人異議，即由該受補償人具結領取。如公告期間有人提出異議，應由該管市縣地政機關約集當事人予以協調，達成協議者，按協議結果發給，協調不成者，則由其自行訴請司法機關裁決，并將該項補償費提存待領，惟應在提存書面註明爭議情形，俟司法機關裁決後，由真實之所有人領取。」觀此函係將農作改良物補償費之受領人，分為二類：一係訂有耕地三七五租約者，以承租人為公告時受補償人，因此時除為保護耕地三七五租約承租人外，該租約亦有書面及登記等公示方法，爭執較少；二係無租賃關係之佔耕者及非三七五租約之一般租賃者，則以調查之實際耕作人為公告之受補償人；而本件原告之被繼承人係已經終止之耕地三七五租約之承租人，並非該函之規範之情況，且其租賃契約既經終止，則其更非該函所稱之實際耕作人。另行政院五十三台內字第六六二四號函之內容則為，「．．．．．．有關該土地之取土補償費似應交由土地所有權人具領。至地上物補償費不論現使用人有無承租權，似亦應交由現耕人具領。」本件原告之被繼承人既係於系爭土地徵收時，已經終止之耕地三七五租約之承租人，則其自非系爭土地之現耕人。故原告援引上述函文主張系爭補償費應以其為受補償人云云，自屬誤會，不足採取。另原告就被告系爭複估補償費以土地所有權人徐鐘碧為受補償人之公告，雖有提出異議，姑不論本件之情形並非上述內政部台內地字第七三六七四號函規範之範圍，縱被告未依該函釋規定將補償費予以提存，亦屬日後應如何執行之問題，核與原徵收補償之處分是否違法無涉，故原告以被告未依法提存為由，指摘原處分違法云云，自不足採。
五、綜上所述，原告之主張並無可採。原告既無就系爭複估補償費請求受補償之權利，則被告否准原告將其列為系爭複估補償費受補償人之請求，即無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告提起本件訴訟，請求撤銷訴願決定及原處分關於否准更正以土地所有權人徐鐘碧為受補償人之補發三十九萬三千一百六十八元差額補償費部分，及請求被告作成地上物補償原告三十九萬三千一百六十八元之處分，均無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段、第一百零四條、民事訴訟法第八十五條第一項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十 年 十一 月 七 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 陳光秀法 官 呂佳徵法 官 楊惠欽右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十 年 十一 月 七 日
法院書記官 藍亮仁