高雄高等行政法院判決 九十年度訴字第一七○七號
原 告 甲○○
乙○○丙○○丁○○兼右四人訴訟代理人 戊○○被 告 交通部公路局第五區工程處代 表 人 己○○ ○○訴訟代理人 庚○○
張雯峰 律師奚淑芳 律師右當事人間因徵收補償事件，原告不服交通部中華民國九十年七月十日交訴八十九字第七０三０八號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣原告等五人共有坐落雲林縣○○鄉○○段○○○○號土地，屬台十九線公路，前經崙背鄉都市○○○○○道路用地，其接臨同地段道路用地部分已為徵收。原告於民國（下同）八十九年八月七日，曾向內政部及台灣省政府申請就彼等共有之上開土地，即刻依最新公告地價加成予以徵收補償或按八十四年起迄日後完成徵收程序止，逐年依公告現值百分之八，為特別犧牲補償；經上開機關層轉雲林縣政府於八十九年九月二十日，以八九府建土字第八九０００八二四三八號函轉請被告依權責妥處逕復。被告遂於八十九年九月二十九日，以（八九）五工用字第八九一八九九五號函復原告，其說明二略謂：「經查台端等所陳土地係屬台十九線日據時期既成道路用地，有關日據時期既成道路徵收補償問題，因所涉面積及金額龐大，非政府目前財政所能負擔，屬全國通案性質，本局已將公路系統所有既成道路私有土地面積、經費彙整層轉上級處理，俟中央訂定統一規範辦法原則及財源籌措有著落後方能據以辦理。」原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）先位聲明：
１、訴願決定及原處分均撤銷。
２、被告應將原告共有坐落雲林縣○○鄉○○段○○○○號土地，即刻依最近年度公告地價加成予以徵收補償。
（二）備位聲明：
１、訴願決定及原處分均撤銷。
２、被告應將原告共有坐落雲林縣○○鄉○○段○○○○號土地，自八十四年度起迄日後完成徵收程序止，逐年依公告現值百分之八之金額，作為特別犧牲補償。
二、被告聲明求為判決：如主文所示。
丙、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：被告駁回原告之請求，均以大法官釋字第四００號解釋及「因經費不足，目前已依該解釋通盤研擬，並研擬自九十一年度開始分十五個年度編列預算逐步解決。
」惟查，被告駁回之理由，有如下不當之處：
（一）按司法院釋字第四００號解釋文共分五段，合先敘明如下。
１、第一段：係就「人民財產權」受憲法保障之解釋。
２、第二段：係就「一般既成道路全面徵收補償」之解釋。
３、第三段：係就「某一道路範圍內私有土地、既成道路徵收補償」之解釋。
４、第四段：係就「既成道路喪失功能者」之說明。
５、第五段：係就「行政院二號函」不再援用之說明。
（二）如上（一）所述，既成道路徵收補償可分為二：
１、涉及一般既成道路全面徵收補償時：依司法院大法官上開解釋第二段「各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。」亦即，若對一般既成道路全面徵收，因所需經費龐大，非可一時予以全面徵收，故特容許有關機關訂定確實可行期限逐年徵收或以他法補償其損失。惟仍不許無限期延緩徵收或補償。
２、涉及特定某一道路範圍內私有土地、既成道路徵收時：依大法官上開解釋第三段「若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違。」亦即，於某一特定道路範圍內之土地，既成道路土地應與一般私有土地同時一併徵收，不可不為或延緩徵收。
（三）被告不查前（二）所述既成道路徵收之區別，僅就與原告接鄰同屬台十九線用地之土地（非既成道路者）徵收補償，而未就原告之土地一併同時徵收，顯與前述（二）２、平等原則有違。
（四）縱被告將原告所有既成道路之土地徵收，認定係前述（二）１、之情況，而無平等原則適用。然依其規定僅係可「定期逐年徵收」而非可「無限期延後徵收」。今查原告前後二次請求徵收歷經五、六年，所得駁斥理由仍係「並研擬自九十一年度開始分十五年度編列預算」之抽象不具體之方案，此亦顯與上開司法院解釋「訂定確實可行期限」相違背。
（五）再者，縱原告所有之既成道路土地，可如「研擬自九十一年度開始分十五年。」之方案徵收。然依大法官釋字第四００號解釋文第二段仍應予以他法補償。且因該土地經道路拓寬工程後，於土地上下設置有大量號誌、電訊、涵洞等設施，依司法院釋字第四四０號解釋亦應予補償。而此補償方式以依土地法第九十四條按土地公告現值年率百分之八作為相當於租金計算最為適當。
（六）綜上所述，被告駁斥原告徵收或特別犧牲補償之請求，實有違上述二號大法官解釋人民財產權應受憲法上保障權益。
二、被告主張之理由：
（一）按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第五條固定有明文。惟經查，依行政訴訟法第五條提起課予義務之訴者，以人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，或其聲請被駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，方得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。按本件原告等前所提申請書係請求內政部及台灣省政府應徵收雲林縣○○鄉○○段六八五地號土地，輾轉經雲林縣政府轉請被告機關處理，被告於八十九年九月二十九日以（八九）五工用字第八九一八九九五號函復原告等日據時期既成道路徵收事涉面積龐大，屬全國通案性質，應俟中央訂定統一規範原則及財源籌措後方能據以辦理。原告等為此提起訴願及本件訴訟。惟查，道路徵收依土地法第二百二十二條規定，徵收土地，由中央地政機關核准之。再依現行法令，就被告所管理之道路，其徵收程序係由被告提出徵收計畫書後，須再經交通部公路局以交通部公路局之名義，請求中央地政機關核准，故此申請機關為公路局，核准機關為中央地政機關，被告縱為需地機關，亦僅是提出徵收計畫予上級機關公路局，故此原告請求徵收，顯不在被告之職權範圍內，被告雖曾就其請求逕予函復，縱認有拒絕之意，既非就職權事項所為之意思表示，僅屬單純事實之敘述或理由之說明，並非行政處分，參考行政法院八十一年度判字第二七七號、八十三年度判字第二四四０號裁判，原告等自應向核准徵收之中央地政機關提起訴願，就本案其誤向被告提起行政訴訟，參考台北高等行政法院八十九年度訴字第八八號裁判，應為被告不適格。
（二）次按，縱置而不論原告等起訴程序已違背法令，參考行政法院八十六年度判字第一二五號及台北高等行政法院八十九年度訴字第三十二號裁判，查行政訴訟法第五條所規定之課予義務訴訟，必以人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，或予以駁回，認為其權利或法律上利益受損害，經依訴願程序後，始得為之。是該條之適用，係以人民對國家享有公法上之請求權為前提。查國家是徵收權之主體，一般人民並無土地徵收之請求權，此觀土地徵收條例第三條規定「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收使用土地‧‧‧」即可明瞭。本件原告既無向徵收核准機關請求徵收系爭土地之公法上權利，則原告等率為徵收請求，並提起行政訴訟法第五條所規定之課予義務訴訟，即難為妥適。
（三）原告就渠等所有雲林縣○○鄉○○段○○○○號土地，請求辦理徵收補償，經查所陳土地係台十九線公路，經崙背鄉○市○○路段，乃日據時期既成道路用地，該路段曾於七十六年間，因台十九線公路拓寬而辦理用地徵收補償，當時即按都市計畫寬度十八米辦理拓寬及用地徵收補償，迄今該路段未曾再辦理拓寬及用地徵收補償，依徵收當時法令（行政院六十七年七月十四日台六十七內字第六三０一號函及六十九年二月二十三日台六十九內字第二０七二號函）規定，總登記為「道」地目之日據時期既成道路土地，因財政困難，乃依公用地役關係繼續使用，暫緩徵收補償，因此同路段內所有日據時期既成道路，均尚未依法辦理徵收補償，非原告所述該筆土地接臨同路段之道路用地皆已徵收補償。
（四）再原告等起訴請求為道路徵收補償部分，大法官釋字第四００號「既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有權人對土地既已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。」並未課予徵收機關於一定期限內應為徵收之義務。被告受限經費短絀，不能僅就原告系爭土地單獨籌列經費辦理徵收補償，此乃屬全國性通案問題，所涉面積及金額龐大，為期公平原則乃需俟全盤財務規劃完成後再分年分期辦理。被告已清查統計轄內私有既成道路土地面積及所需經費，並擬具既成道路取得計畫書函報交通部層轉行政院核辦，業奉行政院秘書長九十年一月十二日台八十九交三六九０七號函復，請依行政院經濟建設委員會會商結論辦理。被告已自八十三年度起對於辦理拓寬改善路段內之私有既成巷道均已列入徵收補償，期能逐步解決既成道路徵收補償問題。且就上開解釋文第三段不過強調不能以行政命令規定繼續使用，否則即有違平等原則，並無文字可尋繹出特定道路有應即刻徵收之特別文義，故此原告等起訴請求即刻為既成道路之徵收補償即乏法律上之依據。
（五）原告等預備之訴，另請求法院可擇一判決徵收機關，應自八十四年起迄完成徵收止，按年給付當年公告現值百分之八之金額作為特別犧牲補償；所引大法官釋字第四四０號解釋：「人民之財產權應予保障，憲法第十五條設有明文。國家機關依法行使公權力致人民之財產遭受損失，若逾其社會責任所應忍受之範圍，形成個人之特別犧牲者，國家應予合理補償。主管機關對於既成道路或都市○○道路用地，在依法徵收或價購以前埋設地下設施物妨礙土地權利人對其權利之行使，致生損失，形成其個人特別之犧牲，自應享有受相當補償之權利。」其內容應可歸納出其一，須主管機關對於既成道路或都市○○道路用地，在依法徵收或價購以前埋設地下設施物。其二為妨礙土地權利人對其權利之行使。經查就原告等所有之雲林縣○○鄉○○段○○○○號土地之既成道路上現有埋設大量號誌、電訊涵洞等設施，除其中佔有面積非常小之交通號誌為被告所架設以外，其餘電信或電力纜線與涵管均非被告所埋設，故此自無理由要求被告應全部負擔渠等個人特別之犧牲補償責任。再者，所謂特別犧牲之相當補償，自應侷限於妨礙土地權利人對其權利行使之範圍，故此自無對原告等全部土地均為補償之理。末，縱認應給予相當之補償，而該補償又相當於民法上之不當得利，然經查土地法第九十四條係指房屋租金，本件原告等所受特別犧牲之範圍與房屋對於土地權利之佔用情形，實不可同日而語，故此應不能以土地法第九十四條為依據。且縱然原告等可引用土地法第九十四條以計算特別犧牲之相當補償。第查，土地法第九十八條係以申報總值為計算，則土地法第九十四條自無以公告現值計算之理由。再者，年息百分之八為法定上限，依民法應有請求者負舉證責任以證明其請求百分之八之上限確有所據，並無原告等一經請求即應以法定上限為計算之理由。
理 由
一、按原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。行政訴訟法第一百零七條第三項定有明文。又，最高法院三十一年十一月十九日民事庭會議決議云：「訴權存在之要件分三種，一為關於訴訟標的之法律關係之要件，二為關於保護之必要之要件，三為關於當事人適格之要件，．．．。」原告之訴如不具備上述權利保護要件者，法院應以原告之訴無理由，判決駁回之。又行政訴訟法第八條第一項規定，人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付者，固得提起給付訴訟；惟仍須人民與中央或地方機關間已發生公法上之原因為必要，如期間尚未有公法上之原因發生，自難認其請求為有理由；合先敘明。
二、本件原告等五人因共有坐落雲林縣○○鄉○○段○○○○號土地，屬台十九線公路經崙背鄉都市○○○○○道路用地，其接臨同地段道路用地部分已為徵收；原告先位主張被告應依最新公告地價加成予以徵收補償；備位主張被告應按八十四年起迄日後完成徵收程序止，逐年依公告現值百分之八，為特別犧牲補償；資為爭議。經查，原告於八十九年八月間，向內政部及台灣省政府求為同於本件訴之聲明之申請；經雲林縣政府函轉請被告依權責處理，被告查明後遂於八十九年九月二十九日以（八九）五工用字第八九一八九九五號函復原告，略以：「經查台端等所陳土地係屬台十九線日據時期既成道路用地，有關日據時期既成道路徵收補償問題，因所涉面積及金額龐大，非政府目前財政所能負擔，屬全國通案性質，本局已將公路系統所有既成道路私有土地面積、經費彙整層轉上級處理，俟中央訂定統一規範辦法原則及財源籌措有著落後方能據以辦理。」之事實，有原告申請書、被告上開函等附於原處分卷足稽，且經兩造各自陳明在卷，洵堪認定。
三、本件原告先位之訴，請求被告應將原告共有坐落雲林縣○○鄉○○段○○○○號土地，即刻依最近年度公告地價加成予以徵收補償，無非以：司法院大法官釋字第四００號解釋之意旨，對於一般既成道路全面徵收，因所需經費龐大，非可一時予以全面徵收，故特容許有關機關訂定確實可行期限逐年徵收或以他法補償其損失，但仍不許「無限」期延緩徵收或補償；復從上開大法官釋字第四００號解釋第三段以觀，於某一特定道路範圍內之土地，既成道路土地應與一般私有土地同時一併徵收，而本件系爭土地屬台十九線公路，經崙背鄉都市○○○○○道路用地，其接臨同地段道路用地皆已徵收，為何系爭土地卻未同時一併徵收？此已顯與平等原則有違；再者，上開大法官釋字第四００號解釋之意旨，許以「定期逐年徵收」而非可「無限期延後徵收」，原告等人前後二次請求徵收歷經五、六年，所得駁斥理由仍係「並研擬自九十一年度開始分十五年度編列預算」之抽象不具體之方案，此亦顯與上開司法院大法官解釋「訂定確實可行期限」之意旨有違云云。經查：
（一）按「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。其他法律有關徵收程序、徵收補償標準與本條例牴觸者，優先適用本條例。」「本條例所稱主管機關；在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。」「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」「中央主管機關應設土地徵收審議委員會，審議土地徵收案件；其組織規程，由中央主管機關定之。」土地徵收條例第一條第二、三項、第二條、第十三條、第十四條、第十五條分別定有明文。第按，私有土地之所有人如對於有關徵收土地之處分有所不服，不論係認為不應徵收而徵收，抑或應徵收而不徵收，欲循行政爭訟程序謀求救濟時，均應以有核准職權之機關為原處分機關，向訴願、再訴願或行政訴訟之法定管轄機關提起之，乃法理之所當然（改制前行政法院即現最高行政法院七十一年度判字第一一０六號判決參照）。
（二）本件原告雖主張依據司法院釋字第四○○號解釋意旨，請求被告應徵收系爭土地並予補償；然依上開土地徵收條例第一條第二、三項規定，關於土地徵收處分之程序應依土地徵收條例之規定為之；而土地徵收條例第二條及第十四條既規定徵收土地應由中央主管機關核准之；且所謂中央主管機關係指內政部；足認就原告主張之系爭共有土地之徵收，被告並無應否徵收之決定權，亦無從作成准否徵收之處分。本件被告既非該有核准職權之機關，自不因被告曾於八十九年九月二十九日以（八九）五工用字第八九一八九九五號函復原告辦理徵收事宜之始末，而成為有核准職權之機關。迺原告以無核准徵收職權之被告為本件訴訟當事人，請求被告就系爭土地為徵收之處分，當事人之適格要件顯有欠缺。又原告請求被告為徵收之處分，既無理由，則系爭土地顯尚未為徵收，故而原告本於因徵收土地而請求作成給付徵收補償費之請求權自不存在。原告就系爭土地既無徵收補償費之請求權存在，是其併請求被告為補償之處分，亦顯非有理。
（三）又按「關於人民權利義務之事項應以法律定之」，中央法規標準法第五條第二款定有明文，此即法律保留原則。而關於土地之徵收及補償之事項，依現行土地徵收條例規定，關於土地徵收，應由需用土地人先與土地所有權人以協議價購或其他方式取得，如無法取得時，再提出徵收土地之申請，經中央主管機關內政部核准後，通知執行機關即該管直轄市或縣（市）主管機關，主管機關應即公告三十日，需用土地人則將補償地價繳交主管機關於公告期滿後十五日內轉發，否則徵收案從此失其效力；又被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額不服前項查處情形者，該管直轄市或縣（市）主管機關得提請地價評議委員會復議，土地權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟。此觀土地徵收條例第十一、十三、十四、十七、十八、十九、二十、二十二等條之規定自明。再按，行政訴訟法第五條所規定之課予義務訴訟之適用，係以人民對國家享有公法上之請求權為前提。土地徵收，係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂。規定此項徵收及其程序之法律必須符合必要性原則，並應於相當期間內給予合理之補償（司法院大法官釋字第四二五號解釋意旨參照）。因此，公用徵收只有國家始為徵收權之主權，一般人民並無公用徵收之公法上請求權（改制前行政法院即現最高行政法院二十四年度判字第十八號判例參照）。司法院釋字第四○○號解釋雖指既成道路成立公用地役關係者，其所有權人因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償及若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違等語，惟該解釋內亦明言「國家應依法律之規定辦理徵收給予補償」，亦即應依實定法之規定辦理徵收給予補償，而非謂「國家應依本解釋辦理補償」；此由該號解釋亦敘明：「．．．．．．各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。．．．．．．」等語，足證該解釋僅係為國家立法及施政之指針，並非可作為向國家請求作成徵收補償處分之請求權依據甚明。原告引上開司法院解釋，主張得作為本件徵收及補償之依據，亦無理由。
四、原告另依據司法院釋字第四四○號解釋為備位聲明，請求被告應對系爭土地補償原告自八十四年度起迄日後完成徵收程序止，逐年依公告現值百分之八之金額，作為特別犧牲補償。經查：司法院釋字第四四○號解釋內容為「．．．．．．國家機關依法行使公權力致人民之財產遭受損失，若逾其社會責任所應忍受之範圍，形成個人之特別犧牲者，國家應予合理補償。主管機關對於既成道路或都市○○道路用地，在依法徵收或價購以前埋設地下設施妨礙土地權利人對其權利之行使，致生損失，形成其個人之特別犧牲，自應享有受相當補償之權利。台北市政府．．．．．．發布之台北市市區道路管理規則第十五條規定：．．．．．．，其中對使用該地下部分，既不徵購又未設補償規定，與上開意旨不符者，應不再援用。．．．．．．。」本號解釋固闡明主管機關對於既成道路或都市○○道路用地於徵收或價購前之使用，妨礙土地權利人對其權利之行使，形成其個人之特別犧牲應予合理補償之意旨，然「關於人民權利義務之事項應以法律定之」，為中央法規標準法第五條第二款所明定，且本號解釋理由書並引據司法院釋字第四○○號解釋文中「各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。」之內容，足見特別犧牲之應予補償亦僅為國家立法及施政之指針，況本號解釋主要是解釋台北市市區道路管理規則第十五條規定對使用該地下部分，既不徵購又未設補償規定，因與上述人民特別犧牲應予合理補償之意旨不符，應不再援用，而非謂人民得依本號解釋作為請求權依據向國家請求特別犧牲之補償，故原告逕依本號解釋作為本件給付訴訟請求權依據，請求被告給付原告因系爭土地特別犧牲之補償費，自難認其請求為有理由。
五、綜上所述，被告並非系爭土地應否徵收之主管機關，且系爭土地亦未為徵收，故原告請求被告為徵收補償之處分，顯乏依據，為無理由，另司法院釋字第四四○號解釋並非可作為向國家請求給付特別犧牲補償費之請求權依據，故原告備位聲明據以請求被告給付特別犧牲補償費，揆諸首揭說明，亦顯有未合。原處分及訴願決定否准及駁回原告所為徵收及補償系爭土地請求之理由雖有不同，結論既屬相同，於法尚無不合。是原告提起本件訴訟其先位聲明、備位聲明，所訴之事實，在法律上均顯無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回之。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第一百零四條、第一百零七條第三項、第九十八條第三項前段、民事訴訟法第八十五條第一項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十 年 十二 月 三十一 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 高 秀 真法 官 戴 見 草法 官 江 幸 垠右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十 年 十二 月 三十一 日
法院書記官 李 建 霆