高雄高等行政法院判決 九十年度訴字第一八七一號
九十一年度訴字第三七Ｏ號原 告 中國石油股份有限公司（九十年度訴字第一八七一號）代 表 人 甲○○訴訟代理人 周中臣 律師
黃錫耀 律師原 告 中國石油股份有限公司煉製事業部大林煉油廠
（九十一年度訴字第三七Ｏ號）代 表 人 朱少華訴訟代理人 盧俊誠 律師被 告 交通部高雄港務局代 表 人 黃清藤 局長訴訟代理人 周耀門 律師
王伊忱 律師陳景裕 律師複代理人 鄭美玲 律師右當事人間因商港法等事件，原告提起行政訴訟。本院合併判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣被告以原告在大林埔外海敷設之浮筒及輸油管，係用於輸運裝卸油料，因認其部分浮筒位於高雄港港區範圍內，且油管通過該港港區，乃以八七高港業營字第二七一六四號函通知原告自八十八年一月一日起，比照外海船舶加油作業港區管理費之標準計收港區管理費，原告不服，提起訴願，經改制前臺灣省政府以八八府訴一字第一五五八Ｏ四號訴願決定書為「原處分撤銷，由原處分機關另為原處分」之決定。嗣被告另以八十九年七月二十七日八九高港業營字第二三二三八號函通知原告自八十九年八月一日起向原告計收高雄港外海浮筒輸送油料作業之碼頭通過費，每噸新台幣（下同）十五‧八元（按自八十八年一月至九十一年十一月共計八億三千四百四十七萬三千一百零七元）。原告不服，提起訴願，經遭駁回；遂提起本件行政訴訟（九十年度訴字第一八七一號，兩造於九十一年三月八日本院行準備程序時，同意變更為確認訴訟）。被告另以原告所屬大林煉油廠於外海設置浮筒為由，乃依九十一年一月一日起施行之「商港服務費收取保管及運用辦法」所定，自同年二月二十日起核課原告商港服務費，並分別於九十一年三月份寄送十四紙「國際航線貨物商港服務費繳納單」及四月份寄送十二紙之「國際航線貨物商港服務費繳納單」，金額共計五千三百十九萬六千七百九十五元（即三月份二千六百七十二萬二千二百四十八元、四月份二千六百四十七萬四千五百四十七元）。原告所屬大林煉油廠認被告命其繳付此項公法上之費用，其適用法令顯有錯誤，亦即被告就此項商港服務費之公法上債權，對於原告所屬大林煉油廠並不存在，遂提起本件行政訴訟（九十一年度訴字第三七Ｏ號）。（又本件九十一年訴字第三七Ｏ號原告中國石油股份有限公司煉製事業部大林煉油廠為九十年度訴字第一八七一號原告中國石油股份有限公司所屬分廠，雖有當事人能力，然因二者具有主體同一性，是於本件合併辯論判決，為免趨於複雜，以下均不再另行區分原告及其所屬煉油廠名稱，而均以原告稱之，先予敘明）。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）九十年度訴字第一八七一號：
１、確認原告就經由所屬大林煉油廠第一、第二、第三、第四號外海浮筒暨相連輸油管線所輸送之油料對被告無繳納碼頭通過費之給付義務。
２、被告應給付原告捌億參仟肆佰肆拾柒萬參仟壹佰零柒元，暨其中如附表所示各金額之利息起算日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。
３、訴訟費用由被告負擔。
（二）九十一年度訴字第三七Ｏ號：
１、確認被告對於原告外海浮筒之「國際航運貨物商港服務費」金額伍仟參佰拾玖萬陸仟柒佰玖拾伍元之公法上債權不存在。
２、訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：九十年度訴字第一八七一號、九十一年度三七Ｏ號：
（一）均駁回原告之訴。
（二）訴訟費用由原告負擔。
丙、兩造陳述：
一、原告之主張略謂：
（一）按「為促進商港建設及發展，商港管理機關應就入港船舶依其總登記噸位、離境之上下客船旅客依其人數及裝卸之貨物依其計費噸量計算，收取商港服務費，並全部用於商港建設。」；「前項商港服務費之費率及收取、保管、運用辦法，由交通部擬訂，報請行政院核定。」；「商港管理機關與公私事業機構向商港設施使用人收取使用費、管理費與其他服務費之項目及費率，由商港管理機關擬訂，報請交通部核定。」分別為商港法第十五條第一項、第二項、第三項所明定（按前揭商港法第十五條第三項之規定內容，於商港法九十年十一月二十一日修正公布前，原係規範於第十五條）。次按「商港設施：指在商港區域內，為便利船舶出入、停泊、貨物裝卸、倉儲、駁運作業、服務旅客之水面、陸上、海底及其他一切有關設施。」則為同法第二條第六款所明定。是被告欲對商港設施使用人依前揭商港法第十五條第三項收取碼頭通過費（為商港設施使用費之一種），或對進港船舶依前揭商港法第十五條第一項收取商港服務費，其前提均須繳納義務人於商港區域內，有利用商港設施之事實，基於「使用者付費」之原則，乃對渠等收取維持商港營運之相關費用，方屬妥適。經查，原告以自行出資於距離高雄港外海四‧六海浬處，裝設油管直接將停於外海油輪所卸落下之原油輸送至原告之大林煉油廠油槽內。然原告此等外海浮筒暨輸油管線並非為便利商港之使用而設，與高雄港存在與否無任何關係，即使無高雄港存在，亦會敷設於現在位置。是縱使系爭油管有部分位於商港區域內，亦僅單純通過而已，並非依附於商港，自非前揭商港法第二條第六款所定義之「商港設施」，而原告於原油裝卸過程中，復未利用到被告其他任何「商港設施」。準此，原告既然未利用到任何商港設施，即無義務繳納碼頭通過費（九十年度訴字第一八七一號）及商港服務費（九十一年度訴字第三七Ｏ號）。
（二）九十年度訴字第一八七一號補充理由：本件被告固認系爭油管位於港區，增加被告之管理成本及造成利益損失，故必須按油料通過數量計收碼頭通過費云云。惟查，系爭位於港區之油管，不因油料通過數量而對港區有何不同影響。申言之，如依被告見解，系爭油管無油料通過，被告即無成本負擔及利益損失，故不收費；通過一點點油料，則成本負擔及利益損失，亦屬一點點而已，所以只收一點點費用；通過很多油料時，成本負擔及利益損失即大增，才應多收費用，如此結論顯然荒謬矛盾。足證系爭油管若果真有被告所謂限制其利用港口之情形，亦僅係因管線本身而已，殊與管線內所通過之油料數量無關。實則，系爭浮筒暨其油管並非位於高雄港本身之內，而僅係在高雄港以外之港區，對被告利用高雄港並無影響，縱有影響亦極其有限，被告所述，顯不合理。至交通部就系爭浮筒暨其輸油管線是否屬於商港設施所為勘驗，即交通部九十一年四月二十六日交航字第Z000000000號函暨相關說明，認係屬商港設施所為之勘驗結果，乃完全不顧事理之袒護之詞，實無可採。爰詳述如後：
１、港區不同於商港本身，港區之大小，政府可宣布擴大或縮小，但商港則有其實體，除非擴建或拆除，否則商港本身並不會自動變大或變小也。而商港設施，本是為便利商港而存在，是以如某設施本身之敷設並非為便利商港而存在，自不應視為商港設施，亦不因商港區域之擴大減縮而受影響。查，系爭浮筒暨其油管之敷設，本非為「便利商港」之目的，而僅為便利原告所屬大林煉油廠而為，極為明顯。是若其不在商港區域之內，固不可能為「商港設施」，縱在商港區域之內，亦因欠缺「商港屬性」，亦不可能為商港設施。然依前開交通部勘驗結果之說法，豈非將任何本非商港設施之設施，僅因政府將港區擴大，而改變其原來設施之本質，而變成商港設施，並使原所有權人，被迫依商港法第十二條第二項但書之規定，將其產權歸屬商港管理機關所有？自不合理。足證有關繫船及裝卸設施是否在港區並非判斷商港設施之標準，亦即雖是「繫船設施」及「裝卸貨物設施」，且在商港區域內，若其存在之目的非係為便利商港而設，仍非可認定為「商港」設施，因欠缺「商港」設施所應具有便利商港之屬性，例如原在港區外之海上油井，縱亦可繫船及裝卸貨物，亦不因港區之擴大而涵蓋及之，而使該海上油井突變成商港設施，並使原海上油井之所有權人變更為商港管理機關。
２、又按商港法第二條第六款就商港設施所為之立法解釋固為：「指在商港區域內，為便利船舶出入、停泊、貨物裝卸、倉儲、駁運作業、服務旅客之水面、陸上、海底及其一切有關設施」，然若僅憑條文字義，商港區域內之海上鑽油平台亦屬商港設施，蓋該海上鑽油平台也是一種在商港區域內，可供船舶停泊，也可裝卸油料之水面及海底之設施，此一結果顯屬荒謬。足證如僅依商港設施之立法定義，以符合在「商港區域內」，「為便利船舶出入、停泊、貨物裝卸等」之二條件，將一切水面、陸上、海底有關設施均認係商港設施，而不論其與商港之依存關係如何，則會出現原與商港無關之設施驟然質變成商港設施之不合理結果。
３、至交通部所引「高雄港港埠業務費費率表」，其適用有其前提，即必須係使用「商港設施」，始有該費率表之適用，而非倒果為因，因被告主張系爭浮筒暨其油管有該費率表之適用，而使該系爭浮筒暨其油管變成商港設施。且該費率表碼頭通過費之計收範圍第七點規定：「使用導管裝卸之液體貨物，屬於碼頭通過費之計收範圍」，其所稱之「導管」係指屬於商港設施之導管。蓋導管之範圍極廣，任何地方皆可有導管，山上、沙漠上、公路下均可有導管，然此等非屬商港設施之導管，固有裝卸液體貨物，亦不應繳碼頭通過費，並非該費率表所稱之導管。
故僅以原告亦以屬導管之一種之油管輸油，即謂應繳碼頭通過費，實屬強詞奪理之說法。蓋系爭油管與山上、沙漠上、公路下之各種導管相同，均與商港無關，自不應繳納碼頭通過費。
４、交通部鑑定報告指出碼頭通過費，縱與碼頭無關亦可課徵，惟果如此，則政府施政即無正當性可言，實與野蠻國家無異。且查「高雄港港埠業務費費率表」對碼頭通過費之定義，亦無表示可與碼頭無關。蓋其規定之①放置碼頭上或岸邊之貨物②經過碼頭或岸邊搬運之貨物及輪船停靠碼頭由其外檔裝卸之貨物④退關貨物⑥在碼頭上由甲車轉裝乙車之貨物等，均與碼頭有關固勿論；即便③輪船停靠浮筒或錨地，由駁船裝卸或卸載之貨物⑤由甲船直接卸裝乙船之貨物⑦使用導管或其他機械設備裝卸之散裝或液體貨物，亦與碼頭有關。蓋以駁船裝卸貨物，駁船或貨物與碼頭亦有關，即或將碼頭貨物駁裝船上，或將卸載貨物駁到碼頭；而甲、乙船舶間之直接裝卸，甲、乙船舶仍必須停泊碼頭，故亦與碼頭有關；而以導管或其他機器設備裝卸散裝或液體貨物，則此等貨物或船舶，亦與碼頭有關，否則船上之散裝或液體貨物如何卸載，陸上之貨物又如何上船。故交通部所謂碼頭通過費不一定與碼頭有關連，若非不知其關連性，則屬故意曲解。退步言之，縱依交通部答覆所言，原告仍無繳納碼頭通過費之義務，蓋交通部之答覆亦承認碼頭通過費以貨物「進出商港」為前提，而系爭油料係由商港以外浮筒暨其管線輸送，並未進出商港，根本亦不符碼頭通過費收取之範圍。綜上，原告因未利用任何商港設施，自無庸繳納碼頭通過費。
（三）九十一年度訴字第三七Ｏ號補充理由：按商港法於九十年十一月二十一日修正公布施行前，並無「商港服務費」之財政科目，而係稱為「商港建設費」，另有法源依據。而「商港建設費」亦以非獨立科目徵收，而係由進、出口廠商或機關，於其貨物繳納之關稅內強制加上商港建設捐科目，故其作業係併於關稅內繳納。是以進出口貨物之廠商，並無法單獨對於商港建設費之徵收是否合理，提出異議或爭執，故而過去國家不當收取商港建設費，並非即表示其收取系爭商港服務費係屬合理。此參諸被告所提出商港建設費收入與分配彙總表中，固有中油之深澳港、沙崙輸油站、永安港、浮筒等四港之商港建設之收入，但事實上，國家於收入該項費用後，又將收入之百分之五十退還予原告自明。此乃因交通主管機關認為上開深澳港、沙崙輸油站、浮筒、永安港等設施均係由原告自行投資興建之商港設施，本不應收取，所以又退還收入中之百分之五十予原告，此即為九十一年一月一日施行之「商港建設費收取、保管及運用辦法」中第二條第一項第二款之但書所定，自行投資所興建之商港設施，依法不用繳納商港服務費。實則原告外表雖係依公司法設立之私法人，惟實質上卻是由政府完全持股掌控之國營事業，過去為了配合政府財政收入，經常就不應繳付之使用規費或稅捐先行墊付，再由政府依內部財政需要予以分配，是以政府過去方將原告繳付之商港建設費半數退還予原告，然原告迄今已承受民營化及「盈虧自負」之壓力，自難再配合政府不合理之財政要求。更何況目前政府對於深澳港、沙崙輸油站、永安港亦均未收取商港服務費，何以惟獨本件之外海浮筒，要收取商港服務費？顯不合理。末查，原告油輪將油卸載於浮筒上，並經由管線輸送至油槽，過去在「商港建設費」時代，並不向原告收取費用，僅係就管線通過海底部份以每噸二元收取碼頭通過費（此收費亦不合理）。然自去年起，被告竟將卸油之浮筒部份收取「商港服務費」，而將浮筒之油以管線通過海底至油槽部份，被告則收取「碼頭通過費」，同樣僅是一樣「油品」而已，竟然在卸載於浮筒時收取「商港服務費」，而由浮筒以管線通過海底輸往油槽時，則又收取「碼頭通過費」，顯有「一頭牛剝二次皮」不合理之處。
二、被告答辯：
（一）按「商港設施：指在商港區域內，為便利船舶出入、停泊、貨物裝卸、倉儲、駁運作業、服務旅客之水面、陸上、海底及其他一切有關設施。」；「商港區域內各項商港設施，除工程鉅大或與船舶出入港及公共安全有關者，應由商港管理機關興建自營外，其餘得視需要，由公私事業機構以約定方式興建或租賃經營。」；「在商港區域內，敷設、變更或拆除給水、排水、石油、化學品等管道及電力、電信設備，應申請商港管理機關許可。」分別為商港法第二條第六款、第十二條第一項暨同法第十九條第六款所明定。本件原告雖主張其卸收之原油，係由停於外海之油輪經由其出資設置之浮筒及油管直接輸送至原告公司之油槽內，並未利用被告任何商港設施，基於使用者付費原則，被告對原告收取碼頭通過費及商港服務費於法自屬無理云云。惟查，原告敷設之大部分浮筒及輸油管線既係為裝卸貨物（油料）而在高雄港區內之水面或海底設置，則其雖經被告許可自費在高雄港區域內敷設浮筒及輸油管線，揆諸前揭規定，該在高雄港區內敷設之浮筒及輸油管線依法仍屬商港設施，此亦為前揭交通部交航字第Z000000000號函所肯認。是以，原告主張上開其出資設置之浮筒及輸油管線並非商港設施，其未利用商港設施，無需繳納商港服務費云云，即不可採。
（二）又查，原告主張上開高雄港區內浮筒及輸油管線，均係該公司自資興建維修，被告並未提供絲毫人力、物力、財力，不應收取任何費用云云，亦無理由。蓋原告經被告特許在高雄港區內敷設輸油管線直通該公司大林埔廠區，節省運輸成本，而上開輸油管線因係埋設於高雄港區域內之水域範圍海底下，該管線周圍並未架設圍堤攔阻，被告為維護該管線及港區內船舶航行安全及環保等，自需防止船舶誤入油管所經水域停泊下錨或避免船舶在該水域損害沈沒等等，又高雄港進出船舶日益增加，被告付出之行政管理成本自然與日俱增。且因上開管線埋設於該水域之故，高雄港業務量縱然日益成長，被告亦不能將該水域劃為航道或拋錨區使用，事實上亦減損被告之收益。實則，上開管線所經港區水域一定範圍（至少管線左右各一百公尺以上）內，被告均無法做任何用途或工程開發利用，例如規劃中之大林商港區外側海域填海造陸案，填地之範圍即因上開油管之故，祇能規劃至油管北側一定距離，無法南伸，日後油管南側填地開發時，亦將受此影響，並造成南北兩側填地後無法聯貫使用，嚴重損及整體經濟效益。故而，被告因原告在港區內敷設輸油管線所增加之管理成本及所失去之利益，至深且鉅，原告猶主張被告並未因原告敷設油管消耗人力、物力、財力云云，實有誤會。況且，被告依商港法第十五條第一項、第二項暨第三項規定分別收取「商港服務費」及「碼頭通過費」，係一體適用於所有公私事業機構，原告經被告特許在高雄港區內敷設油管，卻於享受經營便利、降低營運成本，造成被告增加管理成本，減損營運利益之餘，猶冀圖免除或減免「商港服務費」及「碼頭通過費」，以享受不同於其他公私事業機構之差別待遇，於情、於理、於法均有未合。
（三）九十年度訴字第一八七一號補充答辯理由：原告主張碼頭通過費應以通過碼頭表面、上下之貨物為收取範圍，原告敷設之浮筒及管線等，未經過碼頭，被告機關不得收取碼頭通過費云云。惟查，凡進出港口貨物，均須收取碼頭通過費，碼頭通過費之收取不以使用碼頭為限。此參諸經商港法第十五條授權並經交通部核定後公布施行之高雄港港埠業務費費率表內棧埠業務費率第（三）項規定，第５點「由甲船直接卸裝乙船之貨物」及第７點「使用導管或其他機械設備裝卸之散裝或液體貨物」（本件即是），均不必然利用碼頭設施裝卸貨物，即可明瞭。另行政院七十年七月十一日台七十經九六九六號函亦釋示「中油公司在（或經過）商港區域內裝卸之各種管道貨物應收取通過費」，雖因當時原告係獨家經營油品市場之公營事業，遇國際油價變動時，原告有時需配合政府抑制油價調整幅度，以維護國內經濟發展，基於政策上之考量，乃由改制前台灣省政府交通處核定減收原告經由上開高雄港區內浮筒及輸油管線卸收油料之碼頭通過費，僅以每噸二元計收之，原告亦自七十年起即按其利用上開輸油管線通過高雄港區卸收之油料重量，以每噸二元之計收標準繳納碼頭通過費迄今。然目前油品市場已開放經營，油品價格亦隨市場機能機動調整，故當年政策上減收原告碼頭通過費之原因已不復存在，倘仍任由原告享有不同於其他公私事業機構之利益，實違公平合理原則。基此，交通部乃於八十九年六月廿八日依商港法第十五條核定前開高雄港港區內輸油管線卸收之油料，不再給予政策上優惠，自八十九年八月一日起改依現行高雄港港埠業務費率表之管道裝卸貨物碼頭通過費計收標準以每噸十五．八元計收碼頭通過費。從而，被告依據交通部核定內容函知原告所為依法繳納之通知，確屬合法允當。
（四）九十一年度訴字第三七Ｏ號補充答辯理由：原告雖主張其卸收之原油係由停於外海之油輪經由其出資設置之浮筒及油管直接輸送至原告公司之油槽內，並未利用被告任何商港設施，基於使用者付費原則，原告既未利用高雄港設施，被告對原告收取商港服務費於法自屬無理云云。惟原告用以卸收原油之大部分浮筒及輸油管線均係設置在高雄港區內之水面或海底，其既經由高雄港區內之浮筒及輸油管線卸收原油，顯係在高雄港區內裝卸貨物，依上開修正之商港法第十五條第二項規定授權制頒之「商港服務費收取保管及運用辦法」第二條規定即需繳納商港服務費。且上開法令僅規定在高雄港區裝卸貨物即需繳納商港服務費，核與是否利用商港設施無關，原告以其未利用商港設施即無需繳納商港服務費，已有誤會。末查，被告另對使用上開商港設施（即上開高雄港區內之浮筒及輸油管）裝卸油料之原告收取碼頭通過費，乃係根據商港法第十五條規定（即修正之商港法第十五條第三項規定）授權制頒之高雄港港埠業務費費率表收取，核與本件商港服務費係根據修正之商港法第十五條第二項規定授權制頒之「商港服務費收取保管及運用辦法」收取，二者法源依據不同，性質亦不一致，蓋商港服務費係為籌措非營運性之商港公共基礎建設財源，促進商港之持續發展，而碼頭通過費則為籌措商港管理機關營運性財源，維持商港之正常運作。是以，被告分別收取「商港服務費」及「碼頭通過費」，於法均屬有據，原告主張被告已收取「碼頭通過費」，又收取「商港服務費」，難謂合理云云，亦有誤會。
理 由
壹、程序部分：
一、本院九十年度訴字第一八七一號之原告起訴聲明原為：原處分及訴願決定均撤銷，以及原處分停止執行（已另分案，並經原告撤回）；嗣於準備程序中將提起之撤銷訴訟變更為確認原告就經由所屬大林煉油廠第一、第二、第三、第四號外海浮筒暨相連輸油管線所輸送之油料對被告無繳納碼頭通過費之義務，及追加被告應給付原告伍億參仟貳佰貳拾陸萬肆仟玖佰零貳元，暨其中如附表所示各金額之利息起算日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。施復於準備程序中就變更後之第二項訴訟聲明擴張為被告應給付原告捌億參仟肆佰肆拾柒萬參仟壹佰零柒元，暨其中如附表所示各金額之利息起算日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。就前開訴訟標的之變更追加及應受判決事項之擴張，本院核其效果並未影響訴訟進行及被告之攻擊防禦，被告亦同意或無異議，於法並無不合，應予准許。
二、按「分別提起之數宗訴訟係基於同一或同種類之事實上或法律上之原因者，行政法院得命合併辯論。」；「法院得命合併辯論。命合併辯論之數宗訴訟，得合併裁判之。」行政訴訟法第一百二十七條第一項、第二項定有明文。本院兩造間九十年度訴字第一八七一號、九十一年度訴字第三七Ｏ號商港法事件，係原告不服被告對其在大林埔外海敷設之用於輸運裝卸油料之浮筒及輸油管，因認其部分浮筒位於高雄港港區範圍內，且輸油管線通過該港港區，而予收取碼頭通過費暨商港服務費，所提起之訴訟，是九十年度訴字第一八七一號、九十一年度訴字第三七Ｏ號訴訟係基於同種類之事實及法律上原因，爰予命合併辯論及判決，合先敘明。
貳、實體部分：
一、按「商港管理機關與公私事業機構向商港設施使用人收取使用費、管理費與其他服務費之項目及費率，由商港管理機關擬訂，報請交通部核定。」為行為時（下同）商港法第十五條第三項所明定。又依據經該法律授權並經交通部核定後公布施行之高雄港港埠業務費費率表第三項規定：「碼頭通過費由貨方負擔（轉口貨物由船方負擔）。凡進出港貨物（包括省內沿海渡輪附載之車輛）均收取碼頭通過費。」，是貨物進出高雄港均應繳交碼頭通過費，作為商港碼頭興建維護之用，此乃基於使用者付費之原則，由商港管理機關以國家公權力主體之資格，對使用碼頭者所收取之對價，而屬公共營造物之使用規費。次按「為促進商港建設及發展，商港管理機關應就入港船舶依其總登記噸位、離境之上下客船旅客依其人數及裝卸之貨物依其計費噸量計算，收取商港服務費，並全部用於商港建設。」；「前項商港服務費之費率及收取、保管、運用辦法，由交通部擬訂，報請行政院核定。」復為商港法第十五條第一項及第二項所明定。是船舶載運貨物進出港口，除貨物應繳交碼頭通過費外，商港管理機關另應就入港船舶、離境之上下客船旅客及裝卸之貨物收取商港服務費，以用於商港建設。蓋國家基於法律授權，以財政收入為目的，對人民所徵收之公法上金錢給付義務，固以租稅為主，但亦有其他收入來源，例如規費（商港管理機關收取之碼頭通過費為規費之一種，已如前述）、受益費、特別公課等（參見陳敏，行政法總論，九十二年一月三版，頁二六五；葛克昌，稅法基本問題，一九九七年七月，頁九十一以下）。是所謂特別公課，係指國家為了特定任務之財政需要，對於特定群體之人民所課徵之負擔，其經常流入封閉性之特別基金或財政專戶，而不流入公共預算中（參見陳清秀，稅法總論，九十年十月二版，頁七十五；陳敏，前揭書，頁二六七）。茲商港服務費之法律性質，觀諸商港服務費收取保管及運用辦法第三條對課徵客體之規定：「商港服務費之收費項目，分為船舶、旅客、貨物三項，其繳納義務人分別為船舶運送業、離境旅客、貨物託運人。」；同辦法第十二條第一項則規定商港服務費之財政專戶保管方式：「商港管理機關收取商港服務費，應於每月十五日及月底前，彙齊逕繳交通部於國庫開立之機關專戶，並於繳庫後之次月五日內，造具收取月報表，送交通部二份。」；又同辦法第十四條另規定商港服務費之專款專用：「商港管理機關得提撥商港服務費總額千分之十，專款專用於商港服務費之收取作業相關經費，另得提撥千分之五，交由行政院勞工委員會運用於提升港口相關工會人力服務品質之相關事項。（第一項）商港服務費之收入扣除前項經費後，應全部用於商港建設，其用途如下：‧‧‧（第二項）」等，均與特別公課之徵收對象、保管運用方式等特質，若合符節。復參酌司法院大法官釋字第五一五號解釋：「‧‧‧工業主管機關依本條例開發之工業區，除社區用地外，其土地、標準廠房或各種建築物出售時，應由承購人分別按土地承購價額或標準廠房、各種建築物承購價額百分之三或百分之一繳付工業區開發管理基金。此一基金係專對承購工業區土地、廠房及其他建築物興辦工業人課徵，用於挹注工業區開發及管理之所需，性質上相當於對有共同利益群體者所課徵之特別公課及使用規費，並非原購買土地或廠房等價格之一部分，‧‧‧」對工業區開發管理基金認定為特別公課之內容。足徵商港管理機關依法徵收商港服務費，其徵收對象既係限於因商港而受有共同利益之船舶運送業、離境旅客及貨物託運人，目的則為籌措非營運性之商港公共基礎建設財源，並納入封閉之財政專戶，用以挹注商港之建設發展，揆諸前揭說明暨司法院大法官解釋，商港服務費應類似於工業區開發管理基金，而屬國家所課徵之特別公課（學者間亦有肯認商港建設費屬特別公課之性質，參見黃茂榮，稅法總論（第一冊），二ＯＯ二年五月，頁二十三）。準此，依據前揭商港法、高雄港港埠業務費費率表暨商港服務費收取保管及運用辦法相關規定，船舶、貨物進出高雄港所分別繳交之碼頭通過費與商港服務費，前者為使用規費，其收取以繳納義務人個別使用港口碼頭為前提，而商港服務費則為特別公課之性質，其課徵之要件僅須對港口有間接利益存在，較一般人有緊密關係存在即足，並不以繳納義務人現實使用港口為必要，二者性質自有不同，此合先敘明之。
二、又按，基於人民財產權為憲法所保障，規費及特別公課既係人民繳納金錢之公法上負擔，其課徵自應有法律依據，如法律授權以命令訂定者，其授權應符合具體明確之標準，方符法律保留原則，此觀諸司法院大法官釋字第四二六號解釋理由書：「‧‧‧國家為一定政策目標之需要，對於有特定關係之國民所課徵之公法上負擔，並限定其課徵所得之用途，在學理上稱為特別公課，乃現代工業先進國家常用之工具。特別公課與稅捐不同，稅捐係以支應國家普通或特別施政支出為目的，以一般國民為對象，課稅構成要件須由法律明確規定，凡合乎要件者，一律由稅捐稽徵機關徵收，並以之歸入公庫，其支出則按通常預算程序辦理；特別公課之性質雖與稅捐有異，惟特別公課既係對義務人課予繳納金錢之負擔，故其徵收目的、對象、用途應由法律予以規定，其由法律授權命令訂定者，如授權符合具體明確之標準，亦為憲法之所許。‧‧‧」之闡釋意旨自明。故而，參諸碼頭通過費之收取依據，即高雄港港埠業務費費率表，乃前揭商港法第十五條第三項所授權訂定之授權命令，而高雄港港埠業務費費率表中，有關碼頭通過費此一規費項目及費率，表列一般貨物每噸收取七‧九元，管道裝卸貨物每噸收取十五‧八元，係以貨物數量及運送方式為課徵標準，而課徵金額對碼頭使用人之財產權並未有過度侵害之虞，符合比例原則，亦無違商港法相關規定之意旨，應為法律保留原則所許。另有關商港服務費之課徵是否侵害人民財產權，參諸商港法第十五條第一項規定，商港管理機關所徵收之商港服務費，其目的為促進商港建設及發展，至其課徵範圍及內容則為「入港船舶依其總登記噸位、離境之上下客船旅客依其人數及裝卸之貨物依其計費噸量計算」，是商港法第十五條第一項已就商港服務費之課徵目的、範圍及內容明確規範。則同條第二項復就商港服務費之徵收細節，授權主管機關加以具體化，因之而訂定之授權命令，即商港服務費收取保管及運用辦法，觀其相關規定並未逾越母法授權意旨，無違授權明確性原則，復審酌該辦法中，有關商港服務費收取金額及繳納方式，均未對繳納義務人權利造成重大限制，亦符合比例原則之要求。揆諸上開說明，前揭高雄港港埠業務費費率表及商港服務費收取保管及運用辦法相關規定，既無悖於憲法保障人民財產權之意旨，符合法律保留原則及比例原則，本院自得予以援用，亦先予指明。
三、本件被告以原告在大林埔外海敷設之浮筒及輸油管，係用於輸運裝卸油料，因認其部分浮筒位於高雄港港區範圍內，且油管通過該港港區，乃於八十九年七月二十七日以八九高港業營字第二三二三八號函通知原告，自八十九年八月一日起計收高雄港外海浮筒輸送油料作業之碼頭通過費，每公噸十五‧八元，而原告所繳納之碼頭通過費，自八十八年一月至九十一年十一月共計八億三千四百四十七萬三千一百零七元（九十年度訴字第一八七一號）。又被告另以原告於外海設置浮筒為由，依九十一年一月一日起施行之「商港服務費收取保管及運用辦法」，分別於同年三月份及四月份寄送「國際航線貨物商港服務費繳納單」，金額共計五千三百十九萬六千七百九十五元（九十一年度訴字第三七Ｏ號）。有前揭被告八九高港業營字第二三二三八號函、原告繳納碼頭通過費收據、國際航線貨物商港服務費繳納單等影本附卷可稽，並為兩造所不爭執，洵堪信為真實。本件原告起訴，無非以其所自行敷設之輸油管線及浮筒並非商港設施，原告運送油料過程亦未使用任何商港設施，並非前揭商港法第十五條第三項之「商港設施使用人」，亦非同條第一項規定及商港服務費收取辦法第二條所指之「裝卸貨物之託運人」，不符碼頭通過費及商港服務費收取之法定要件，被告自不得向原告收取上開費用，且被告就原告同一輸送油料之事實，分別課徵上開兩次費用，亦非合理云云。爰分別論述如次：
四、經查：
（一）九十年度訴字第一八七一號：按「商港區域：指劃定商港界線以內之水域與為商港建設、開發及營運所必需之路上區域。」；「商港設施：指在商港區域內，為便利船舶出入、停泊、貨物裝卸、倉儲、駁運作業、服務旅客之水面、陸上、海底及其他一切有關設施。」；「商港區域內各項商港設施，除工程鉅大或與船舶出入港及公共安全有關者，應由商港管理機關興建自營外，其餘得視需要，由公私事業機構以約定方式興建或租賃經營。」；「在商港區域內，敷設、變更或拆除給水、排水、石油、化學品等管道及電力、電信設備，應申請商港管理機關許可。」分別為行為時商港法第二條第四款、第六款、第十二條第一項暨同法第十九條第六款所明定。足認商港應係以運送貨物、載運旅客及供船舶停泊為主要功能，若為國家所興建經營，即屬於人與物相結合之公營造物。是以為達商港功能之充分作用，若經劃歸為商港區域，一切有助於商港營運、管理及安全之設施即為商港設施，又依據前揭商港法第十二條第二項規定，商港設施除由商港管理機關自行興建外，亦得允許由第三人興建或租賃經營，其產權則歸商港管理機關所有。本件原告起訴爭執之關鍵，為其使用自行於高雄港區敷設之浮筒及輸油管線，是否屬商港設施，而應繳納碼頭通過費？經查，有關系爭浮筒及輸油管線是否屬「商港設施」之疑義，經本院送請權責機關即交通部勘驗結果，以浮筒與輸油管線為不可分之配套設施，除系爭第四浮筒緊鄰高雄港區線外，其他編號一至三號浮筒均位在高雄港區範圍內，而該四座浮筒之輸油管線則均在高雄港區範圍內，符合前揭商港法第二條第六款「商港設施」之定義，因而勘驗報告認係屬商港設施，此有交通部九十一年四月二十六日交航字第Z000000000號函附卷可稽。申言之，有關商港設施之認定，不應拘泥於外觀型態，而應以功能為導向，此觀諸前揭商港法第二條第一項第四款對「商港區域」之界定，亦注重功能取向，而於外觀上則泛稱「一切有關設施」自明，至相關設施之所有權、管理權歸屬，參酌商港法第十二條規定，因可由商港管理機關與第三人自行約定興建經營，產權則為商港管理機關所有，是所有權及管理權固為判斷商港設施與否之考量因素，然非絕對標準，乃屬當然。按系爭浮筒及輸油管線之功能應係在輸送原告停泊外海油輪之油料貨物至其所屬大林廠區油槽，形式上雖無碼頭外觀，然實質上具有替代油輪停泊碼頭裝卸貨物之功能，進而節省原告運輸成本，依一般社會經驗法則，系爭浮筒管線之功能實與高雄港其他裝卸貨物之商港設施無異。則上開管線雖由原告自行敷設，非被告所興建，並僅為輸送原告油料之用，而非供作一般貨物之裝卸，然上開輸油管線既因埋設於高雄港區域內之水域範圍，而供作便利貨物裝卸之用，自應視為前揭商港法第十二條第一項，原告以約定方式興建之商港設施。從而，交通部基於權責專業機關所為之勘驗，其結果並無明顯偏離一般論理法則及經驗法則，於法應屬可採，系爭浮筒及輸油管線自應認係高雄港之商港設施，是原告所稱其不符「商港設施使用人」之法定要件等語，即乏所據。又按，高雄港港埠業務費費率棧埠業務費率第（三）項規定，凡進出港貨物均收取碼頭通過費，計收範圍則包括「使用導管或其他機械設備裝卸之散裝或液體貨物」（同項第七點），茲碼頭通過費之收取，既屬使用規費性質，即應以繳納義務人使用碼頭或導管等商港設施裝卸貨物為前提。是系爭浮筒及輸油管固專供原告裝卸油料之用，惟其既屬高雄港之商港設施，而有相當於碼頭、導管裝卸貨物之功能，平日應由被告盡其善良管理義務，負責維護管理，並對於油管使用有妨害或有妨害之虞者，予以排除（例如須防止船舶誤入油管所經水域停泊下錨或避免船舶在該水域損害沈沒等），且被告因該管線經過水域之故（至少管線左右各一百公尺以上），高雄港區之相關開發管理即受到限制（例如無法劃為航道或拋錨區使用）。揆諸前揭說明，原告藉由系爭浮筒及輸油管線所獲有輸送油料之便利安全上利益，即導致被告遭受一定管理成本之損害，基於使用者付費之原則，系爭浮筒及輸油管線固由原告以約定方式自行興建，原告依法仍應繳納性質上屬於使用規費之碼頭通過費，以彌補被告之管理成本，否則形同以全體納稅義務人繳納之稅捐貼補原告使用商港設施而增加被告之勞費，致生不公平之現象。乃原告所稱系爭浮筒油管並非碼頭，且未造成被告損失，自無庸繳納任何費用云云，尚無可採。至原告所稱系爭油管不因油料通過數量而對港區有何不同影響，被告以通過油料費用計算費用自有不當乙節。惟查，有關公營造物規費之收取，其數額如何決定，向有成本原則及等價原則可資適用，且原則上固以成本原則為優先，即依行政及設施維護之成本計算繳納數額，然因成本原則涉及因素繁多，計算並不單純，遇有成本無法單獨計算之情況時，則或依等價原則，即受益人經濟之受益程度核算之（參見陳敏，前揭書，頁二六六以下；葛克昌，前揭書，九十二頁以下）。則公營造物管理機關基於主體地位，對於規費相關成本計算及徵收技術等問題，本屬最為熟稔，是有關規費數額計算，若涉及成本原則或等價原則之選擇及相關徵收問題，法院本於專業性之考量，即應尊重公營造物管理機關之自主規範權限，若其決定無顯然違法或不當情事，法院自不得任意干涉。準此，系爭浮筒及輸油管線所涉及之被告維護管理、開發限制之成本，牽涉層面廣泛而不易計算，已如前述，被告基於成本核算之困難及稽徵便利之考量，選擇以等價原則之原理核算原告碼頭通過費數額，即以輸送油料多寡作為計算標準，既無明顯違法或不當，於法即難謂有何違誤。原告起訴指摘，即屬無理由。
（二）九十一年度訴字第三七Ｏ號：按被告基於國家主體地位，依前揭商港法第十五條第一項、第二項暨商港服務費收取保管及運用辦法相關規定，向裝卸貨物託運人收取商港服務費，係屬依法強制課徵特別公課之性質，已如前述。乃系爭浮筒及輸油管線既屬高雄港商港設施一部分，則原告所稱其運送油料過程未使用任何商港設施，並非法律所指之「裝卸貨物之託運人」，不符商港服務費收取之法定要件云云，尚難採據。更何況特別公課之課徵，僅須相對人就對港口有間接利益存在，較一般人有緊密關係存在即足，並不以相對人現實使用港口設施或向國家請求對待給付為必要，前已闡釋甚明，乃觀諸原告系爭輸送油料之管線，既與高雄港緊密存在，並有賴被告平日以善良管理人地位維持管理，即原告因高雄港存在而受有利益，自與其他港口設施使用人或間接受益人負有共同維護之責任，故而被告依法課徵原告商港服務費，亦有所據。至原告所舉過去政府於收取商港建設費用後，又將收入之百分之五十退還予原告，足證過去商港建設費之收取即屬不當，因之而承襲之商港服務費亦不應收取，並提出商港建設費收入與分配彙總表供核乙節。然查，原告為國營公司，其與國庫相互間財政分配之關係，因往往負有政策目的而不易釐清，是原告所舉國家嗣後退還其所繳費用縱若屬實，亦僅能證明原告與國家相互間有資金流通分配之關係存在，尚難據以推論本件被告不應收取原告商港服務費之結論，更何況特別公課之課徵，係作為特殊財政目的之需求，故國家若已立法課徵，於若干時間經過後，審查特別公課之存立或課徵內容、手段是否應予變更，本屬當然，故國家若基於財政收入及油品市場自由競爭之考量，改變過去之徵收方式，不再退還相關費用予原告，於法亦難謂有不當，而本件原告尚不能說明前揭過去國家退還款項乙事縱若屬實，與當時商港建設費收取與否之間有何關連，已如前述。至商港服務費收取保管及運用辦法第二條第二款固規定，公司機構自行興建之商港無庸繳交商港服務費，惟該規定既明定係「商港」方有適用，自不及於公私機構自行興建之「商港設施」，蓋「商港」與「商港設施」定義並非一致，「商港」若由第三人自行鳩工興建維護，國家本無理由要求其繳納「商港建設費」，然此一情況與第三人自行興建之「商港設施」，係與國家興建維護之商港緊密結合，第三人仍因商港存在而獲有利益，並不相同。是系爭浮筒及輸油管線既裝設於高雄港域，高雄港並非原告自行興建維護，自難比附援引，而為原告有利之認定。末查，本件被告依法所課徵之碼頭通過費為規費性質，另行課徵之商港服務費則為特別公課，二者屬於不同之財政收入科目，功能及目的亦有不同，自無原告所稱同一經濟活動重複課徵之情事。據此，被告依法課徵原告商港服務費，於法並無不合。
五、綜上所述，本件被告以原告在高雄港域敷設之浮筒及輸油管，係用於輸運裝卸油料，依商港法第十五條第三項；同條第一項、第二項暨符合法律保留原則、比例原則之相關子法分別自八十九年八月一日起改依現行高雄港港埠業務費率表之管道裝卸貨物碼頭通過費計收標準以每公噸十五‧八元計收原告碼頭通過費；並自九十一年二月二十日起核課原告商港服務費，於法皆無違誤。原告起訴論旨，均尚難採據，悉應予以駁回。兩造其餘攻擊防禦方法，與本案判決結果不生影響，爰不予審酌、論述，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第一百二十七條、第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 三 月 二十五 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 江幸垠法 官 戴見草法 官 林石猛右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十二 年 三 月 二十五 日
法院書記官 洪美智