高雄高等行政法院判決 九十年度訴字第一九○一號
原 告 甲○○○訴訟代理人 丙○○被 告 高雄縣岡山鎮公所代 表 人 乙○○鎮長訴訟代理人 侯重信律師右當事人間因徵收補償事件，原告不服高雄縣政府中華民國九十年九月十四日九十府訴字第一五七六八九號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告所有坐落於高雄縣○○鎮○○段第一九八○地號土地，於民國六十三年間因都市計畫經編定為道路用地，迄今仍未辦理徵收。原告於九十年一月二十日具狀向被告陳情，請求被告儘速辦理徵收事宜。嗣經被告以九十年三月二十一日九○岡鎮建字第一六二○號函復原告略以：「目前鎮庫財力無法負擔，擬待將來必要開闢時辦理徵收」，而否准原告之申請。原告不服，向高雄縣政府提起訴願，亦遭高雄縣政府以九十年九月十四日九十府訴字第一五七六八九號訴願決定駁回，原告猶未甘服，乃提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⑴訴願決定及原處分均撤銷。
⑵被告應依據八十五年度公告現值加四成就原告所有坐落高雄縣○○鎮○○段第
一九八○地號土地辦理徵收，並應發放徵收補償費新台幣（下同）三百零八萬元及自八十五年十月一日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。
⑶訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
如主文所示。
三、兩造之爭點：
甲、原告主張之理由：⒈原告所有坐落高雄縣○○鎮○○段第一九八○地號土地（下稱系爭土地），於
六十三年三月六日經公告實施細部計畫編為道路預定地。六十九年十一月十四日系爭土地所毗鄰之介壽段第一九七六、一九七七地號土地，經蔡鎮山建築師事務所在此興建五層樓房屋，並配合整修為四米道路，使得系爭土地成為提供○○○鎮○○路○○○號三、四、五樓，一○一號三、四、五樓等六戶之通行道路，此應屬供特定人所行使之鄰地通行權，而非屬司法院釋字第四○○號解釋之既成道路。
⒉原告所有之土地並不構成既成道路，理由如下：
⑴系爭土地既於六十三年三月六日實施都市計畫細部計畫，道路中心樁已確定
。六十九年十一月十四日高雄縣政府都市計畫課因應蔡鎮山建築事務所於毗鄰介壽段第一九七六、一九七七地號之土地興建獨棟公寓而指定建築線，此為申請建築執照之必要程序。該事務所也無因四米道路或道路中心樁不明而自動退縮建築線情形。
⑵系爭土地提○○○鎮○○路○○號、一○一號三、四、五樓等六戶特定對象
通行，並非表見的、繼續的供非特定對象通行。該特定對象縱通行一、二十年往東側鄰接舊通校路，並不能變更「類似通道」之性質。
⑶系爭地雖係原告於八十三年間向法院拍賣取得，惟當時岡山鎮公所正在辦理
公告都市計畫通盤檢討，系爭土地為特殊地形地物，僅寬四公尺，長約二十二公尺，兩側鄰接新舊道路，且為單獨所有，顯有都市○○○○○道改建之理由，且西側通校路道路預定地雖經岡山鎮公所於七十八年五月三日辦理徵收，然迄原告八十三年九月二十一日經向法院拍賣取得系爭土地時，該土地尚未開闢成道路，故當時仍為「囊狀袋地」，而非得兩邊通行之「道路」型態。又西側新通校路係八十二年動工開闢，八十四年完工啟用，致東西兩側可以通行。然因原告未將該地圍籬，民眾可借道而過，取得反射利益，並無因此供公眾通行達數十年。
⑷系爭地自六十三年三月六日公告細部計畫迄八十五年十月一日，未曾經有關政府機關設置、維護、管理，並無成立公用地役關係之法源依據。
⒊基於人民受信賴原則之保護及人民無為公益長期忍受特別犧牲之義務，岡山鎮
公所、高雄縣政府既然認定錯誤，將原告所有之系爭土地屬道路預定地而卻誤認為既成道路，自應負行政責任。系爭土地既因八十四年間岡山鎮發生八一二水災造成人民財產上重大損失，基於附近居民陳情及高雄縣議會決議，高雄縣政府乃基於行政一體援引地方制度法第七十六條代行處理，以疏解水患。顯見岡山鎮公所為系爭土地之需地機關，自應依法定程序辦理徵收補償事宜，而不能以目前鎮庫財力無法負擔或無否准徵收之決定權等理由搪塞。
乙、被告答辯之理由：⒈按坐落高雄縣○○鎮○○段第一九八○地號土地之兩側民宅，早於七十一年三
月三十一日即申請編訂門牌，當時分別編○○○鎮○○路○○○號及九十七號，八十六年一月二十日再整編為同路一六六號及一六八號，此有高雄縣岡山鎮戶政事務所函及檢附之門牌新舊對照表、門牌整編房屋位置圖及編訂門牌申請書可憑。而依申請書所繪之位置圖顯示，兩側房屋中間已經標示有巷道，並與附近之道路相通，足證早在七十一年三月三十一日之前已設有系爭巷道，則其供公眾通行迄今已歷二十年以上，而有公用地役權存在，原告主張伊於八十三年九月廿一日經由法院之拍賣標得系爭土地之時，僅屬袋地，尚未開闢為巷道，非屬既成道路云云，尚非實在。
⒉復按「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，．．應先與所有權人協議價
購或以其他方式取得，所有權人拒絕參與、協議或經開會未達成協議者，始得依本條例申請徵收」，土地徵收條例第十一條著有明文。系爭巷道位於被告管轄之市區，屬岡山鎮都市計畫範圍，將來固有待於被告申請徵收，惟依同條例第十四條：「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之」；及第四條：
「本條例所稱主管機關，在中央為內政部，．．」等規定，足證徵收與否之核准權限在於內政部，被告僅係需用土地之機關而已，容將來之徵收應由被告發動而提出申請，但申請公用徵收應發給補償費，被告自應視財政狀況及徵收之輕重緩急予以衡量，非得由所有權人單方所決定，基此，被告就原告之陳情案函覆：「目前鎮庫財力無法負擔，擬待將來必要開闢時辦理徵收」云云，自屬行政裁量權之職權行使，究無違法或不當可言。原告請求判命被告補辦徵收及補償，顯然無據。
⒊又系爭巷道係屬既成道路，已如前述，原即舖設柏油路面及設置排水溝，雖高
雄縣政府於嗣後曾予整修，乃因顧及民眾通行之便利及安全，故在原有巷道之範圍內予以修繕，與新開闢及新利用之行為不同，尚難認被告有立即申請徵收之相對急迫義務性。原告主張被告應即補辦徵收並發給補償費，亦非有據。⒋原告雖引據司法院大法官會議釋字第四○○號、第四○九號、第四二五號、第
四四○號、第五一三號解釋及土地法第二百零八條至第二百三十五條、都市計畫法第四十九條至第五十一條等規定，作為請求被告應即予申請徵收之法律依據。惟其中除釋字第四○○號解釋與本件情形有關之外（即未徵收之前已供公眾通行之既成道路），其餘解釋及法條皆與本件無涉，有上開解釋文可稽。而第四○○號解釋雖謂：「．．既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有權人對土地既已無法自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。．．」，依此意旨，顯見政府機關對於既成道路並非應當一律即予辦理徵收及補償，而係訂定期限籌措財源逐年辦理，原告引據本號解釋請求被告機關立予申請徵收及發給補償費，即不無誤會。
⒌查被告所轄八公尺寬以上之都市○○道路及既成道路仍未申請徵收者，所需經
費高達數億元，已呈報高雄縣政府轉請中央政府補助當中，而八公尺寬以下既成道路之申請徵收，仍待被告籌措財源，目前尚無能力支付補償費，被告否准原告之申請，情非得已。
理 由
一、按「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。其他法律有關徵收程序、徵收補償標準與本條例牴觸者，優先適用本條例。」、「本條例所稱主管機關；在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」、「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。」、「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」、「中央主管機關應設土地徵收審議委員會，審議土地徵收案件；其組織規程，由中央主管機關定之。」，為土地徵收條例第一條第二、三項、第二條、第十三條、第十四條及第十五條所明定。又原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之，行政訴訟法第一百零七條第三項亦定有明文。
二、本件原告主張略以：原告所有坐落於高雄縣○○鎮○○段第一九八○號土地，面積八八平方公尺（長二二公尺，寬四公尺），雖於六十三年三月六日經公告實施細部計畫編為道路預定地，然迄八十五年十月一日止，未曾經有關政府機關設置、維護、管理等，是系爭土地自無成立公用地役關係之依據，而非釋字第四○○號所指之「既成道路」。詎被告未經原告之同意，即利用系爭土地打通新、舊通校路之通路，以供民眾通行，然被告卻不依合法程序辦理徵收補償之程序，造成原告私有財產之損害，是被告應補辦徵收及補償程序，不得以經費不足而搪塞。爰請求被告應依據八十九年度公告現值加四成辦理徵收系爭土地，並應發放徵收補償費三百零八萬元及自八十五年十月一日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息云云；而被告則以：原告所有之系爭土地早在七十一年三月三十一日之前即被使用作為系爭巷道，其供公眾通行迄今已歷二十年以上，而有公用地役權存在，其屬既成道路之性質，已臻確定。又依據釋字第四○○號之意旨，政府機關對於既成道路並非應一律即予辦理徵收及補償，且依據土地徵收條例之相關規定，徵收與否之核准權限在內政部，被告僅係需用土地之機關而已，容將來之徵收應由被告發動而提出申請，但申請公用徵收應發給補償費，被告自應視財政狀況及徵收之輕重緩急予以衡量，非得由所有權人單方所決定等語，資為抗辯。
三、經查，原告所有之系爭土地殊不問其係因實施都市細部計畫而僅被編為道路預定地而已，或早經被設為巷道供公眾使用而為既成道路，然系爭土地目前乃供兩側住戶通行使用，要為兩造所不爭執。按原告對系爭土地既已無法自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，此固與憲法保障人民私有財產權之宗旨不符，惟系爭土地應否徵收及應如何徵收，於土地徵收條例八十九年二月二日經總統公布實施後，自應優先適用該條例規定之內容為之。茲觀諸該條例規定，徵收土地應由中央主管機關核准之。而所謂中央主管機關乃係指內政部，準此，有關土地徵收既應由中央主管機關內政部核准之，則各地方政府就其都市○○區○○道路用地或其他公共設施保留地、預定地本無准否徵收之權責，自亦無從基於人民之請求而作成應否徵收之處分，是原告請求被告就其所有之系爭土地因被開闢為巷道供附近民眾通行，應予以徵收，於法自有未合。
四、其次，有關土地之徵收及補償之相關事宜，依土地徵收條例規定，土地徵收程序，應由需用土地人先與土地所有權人以協議價購或其他方式取得，如無法取得時，再由需用土地人提出徵收土地之申請，報經中央主管機關內政部核准後，該管直轄市或縣（市）主管機關於接獲核准徵收案時，應即予公告，其公告期間為三十日。至徵收土地之補償費，則由需用土地人將補償地價繳交該管直轄市或縣（市）主管機關於公告期滿後十五日內轉發，否則該土地徵收案即失其效力。又被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額不服直轄市或縣（市）主管機關之查處者，該管直轄市或縣（市）主管機關得提請地價評議委員會復議，土地權利關係人不服該復議結果者，即得依法提起行政救濟等情，此觀土地徵收條例第十一、十
三、十四、十七、十八、十九、二十及二十二條等條文之規定自明。惟土地所有權人究得否以土地供他人通行使用之既成事實，逕行請求需用土地之機關向內政部提出申請，並於報請核准後予以徵收，亦非無討論之餘地。茲觀司法院釋字第四○○號解釋雖指既成道路成立公用地役關係者，其所有權人因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償及若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違等語，惟該號解釋文內亦明言「國家應依法律之規定辦理徵收給予補償」，依其意旨，各級政府因興辦公共事業或實施國家經濟政策需要，對於徵收取得之土地固應給予補償，惟亦需在「依法律之規定辦理徵收」前提下，斟酌其財源狀況而給予土地所有權人相當之補償，並非意指其提供土地作為道路而供公眾使用之所有權人，均得本於該號解釋而請求各級政府機關辦理徵收而要求給予補償，此由該號解釋之理由書中敍明「．．．各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。．．．」亦可明瞭，足徵該號解釋僅係針對國內實際存在之土地徵收問題提出國家立法及施政之指針，尚非直接賦予人民得據此解釋作為向各級政府機關請求作成徵收補償處分之依據。茲查，原告所有系爭土地既供兩側住戶通行使用，被告將來容或有向內政部提出准予徵收申請之必要性及義務性，但申請公用徵收應發給補償費，其相關之補償費預算亦須經上級機關核准，在行政裁量範圍內，被告自應視財政狀況及徵收之輕重緩急予以衡量，非得由所有權人單方所決定，從而原告請求被告應依據八十五年度公告現值加四成就原告所有之系爭土地予以徵收，並應發放徵收補償費三百零八萬元及自八十五年十月一日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息云云，而被告則以有關補償經費仍待籌措財源，目前尚無能力支付補償費等語函覆原告，並否准原告之申請，在現行法律架構下，尚難指為不合。
五、綜上所論，本件原告之請求被告應徵收其所有之系爭土地，尚非有據，應不予准許。原處分及訴願決定均駁回原告之請求，其理由雖與本院前揭之論述有異，惟其結論尚無不同，應仍予維持。原告起訴請求撤銷原處分及訴願決定，並請求被告應依據八十九年度公告現值加四成辦理徵收系爭土地，及應發放徵收補償費三百零八萬元暨自八十五年十月一日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息云云，洵無理由，應予駁回。又原告之請求，法律上顯無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回之。
六、據上論結，本件原告之訴為顯無理由，依行政訴訟法第一百零七條第三項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十 年 十二 月 二十八 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 林茂權法 官 蘇秋津法 官 邱政強右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十 年 十二 月 二十八 日
法院書記官 涂瓔純