高雄高等行政法院裁定 九十年度訴字第一九三二號
原 告 永旭工程顧問有限公司代 表 人 甲○○ 董事被 告 交通部民用航空站台東航空站代 表 人 乙○○ 主任訴訟代理人 丙○○右當事人間因採購事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國九十年八月二十一日訴字八九二七一號審議判斷，提起行政訴訟。本院裁定如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、按「訴訟事件不屬行政法院之權限者，行政法院應以裁定駁回之。」為行政訴訟法第一百零七條第一項第一款所明定。又「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」同法第二條亦有明文；而「司法院為國家最高司法機關，掌理民事、刑事、行政訴訟之審判及公務員之懲戒，憲法第七十七條定有明文，可知民事與行政訴訟之審判有別。又依憲法第十六條人民固有訴訟之權，惟訴訟應由如何之法院受理及進行，應由法律定之，業經本院釋字第二九七號解釋在案。我國關於行政訴訟與民事訴訟之審判，依現行法律之規定，係採二元訴訟制度，分由不同性質之法院審理。關於因公法關係所生之爭議，由行政法院審判，因私法關係所生之爭執，則由普通法院審判。．．．．．．」則經司法院釋字第四四八號解釋在案；足認行政訴訟，乃國家司法機關用以解決當事人間關於公法上之爭議所施行之程序，如非屬公法上爭議事件，行政法院自無審判權。
二、原告起訴意旨略謂：本件原告承攬被告辦理之「台東航空站增建機坪聯絡道工程、綠島機場跑道及停機坪伸縮縫更新暨標線油漆工程、台東機場界圍鑑界、圍牆設計工程規劃設計、施工監造及品質檢驗服務」案，被告以「台東航空站增建機坪聯絡道工程及台東機場界圍鑑界、圍牆設計工程」二項工程，原告之技術服務未依合約規定完成，於民國（下同）八十九年八月三十日以（八九）東業字第０二六０八號函通知原告，將依行為時政府採購法第一百零一條第八款、第十一款規定刊登政府採購公報，經原告提出異議，被告以八十九年十月十六日（八九）東業字第○三二○五號函駁回原告之異議，原告乃向行政院公共工程委員會提出申訴，經行政院公共工程委員會以關於「台東機場界圍鑑界、圍牆設計工程」規劃服務項目，申訴廠商確對於該項技術服務未依合約規定期限（八十九年一月六日）完成，經招標機關催告，未依限完成成果報告，招標機關通知終止合約之情形，該當政府採購法第一百零一條第八款「因可歸責於廠商之事由，致終止契約者」，從而招標機關依法通知申訴廠商將刊登政府採購公報，尚無違誤等語，作成「原異議處理結果關於認定申訴廠商該當政府採購法第一百零一條第八款及第十一款情形，應刊登政府採購公報部分，申訴駁回。其餘申訴不受理。」之九十年八月二十一日訴字八九二七一號之審議判斷書。但查，該「台東機場界圍鑑界、圍牆設計工程」之延誤，乃因被告錯誤認知與判斷，責任在被告，原告自無行為時政府採購法第一百零一條第八款及第一百零三條第一項第二款規定之適用。又「台東航空站界圍鑑界、圍牆設計工程」之延誤非可歸責於原告，被告未得終止合約，被告以八十九年一月十四日（八九）東業字第○○一七三號函自行終止合約，自屬無效。另行政院公共工程委員會「調八九○二三」號調解，對於政府採購法第七條規定之解釋有所誤解，調解內容認原告有義務執行申請鑑界、複丈，該調解應因法令適用錯誤而不發生效力，且被告於台東地方法院亦自承土地之複丈屬其義務，費用由其繳納無誤，目前業已完成複丈手續云云，更可知調解判斷之錯誤，與契約之原義不符。故提起本件訴訟聲明求為判決：（一）撤銷行政院公共工程委員會九十年八月二十一日訴字八九二七一號之審議判斷及被告八十九年十月十六日（八九）東業字第○三二○五號函之行政處分。（二）被告應給付原告：（１）「台東航空站規劃設計」，依工程核定之預算規劃設計服務費款項，計新台幣（下同）四十一萬九千七百五十元，及自起訴狀送達之翌日起按年息百分之五計算之利息。（２）「台東航空站聯絡道工程」之服務費結清款項，計二百三十二萬七千九百八十八元，及自應給付之日八十九年五月十六日起，至交付日止按年息百分之五計算之利息。（３）「台東航空站界圍鑑界、圍牆設計工程」之「逾期」扣款九萬九千九百七十九元，及自八十八年十月二十七日起至付款日止按年息百分之五計算之利息。（４）地形地物測量費款共計四萬三千五百三十三元，及自八十八年十月二十七日起至交付日止按年息百分之五計算之利息。（５）「綠島機場跑道及停機坪伸縮縫更新暨標線油漆工程」及「蘭嶼機場跑道及停機坪伸縮縫更新暨標線油漆工程」第一次應給付之款項共計十八萬六千三百四十二元，及自起訴狀送達之翌日起按年息百分之五計算之利息。（６）「綠島機場跑道及停機坪伸縮縫更新暨標線油漆工程」及「蘭嶼機場跑道及停機坪伸縮縫更新暨標線油漆工程」第二次應給付之款項共計十九萬二千八百七十二元，及自起訴狀送達之翌日起按年息百分之五計算之利息。（７）「變更設計費」十九萬九千零四十一元，及自起訴狀送達之翌日起按年息百分之五計算之利息。
（三）確認「台東航空站界圍鑑界、圍牆設計工程」應由原告完成。（四）確認行政院公共工程委員會「調八九○二三」號調解無效。
三、復按「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報︰一、‧．．．．．八、因可歸責於廠商之事由，致解除或終止契約者。．．．．．．十一、因可歸責於廠商之事由，致延誤履約期限，情節重大者。．．．．．．。」「廠商對於機關依前條所為之通知，認為違反本法或不實者，得於接獲通知之日起二十日內，以書面向該機關提出異議。廠商對前項異議之處理結果不服，或機關逾收受異議之日起二十日期限內不為處理者，無論該當案件是否逾公告金額，得於收受異議處理結果或期限屆滿之日起十五日內，以書面向該管採購申訴審議委員會申訴。．．．．．．第一項及第二項關於異議及申訴之處理，準用第六章之規定。」行為時政府採購法第一百零一條第八款、第十一款及第一百零二條分別定有明文。又行為時政府採購法第七十四條及第八十三條第一項、第二項復規定：「廠商與機關間關於招標、審標、決標、履約或驗收之爭議，得依本章規定提出異議及申訴。但得標廠商與機關間之私法爭議，已提付仲裁、申（聲）請調解或提起民事訴訟者，不在此限。」「審議判斷依其性質，得視同訴願決定或調解方案，並附記爭訟或異議之期限。民事訴訟法第四百十七條及第四百十八條之規定，於前項後段情形準用之。」自此規定可知，行為時政府採購法就採購爭議之性質，認有屬公法爭議事項、亦有屬私法爭議事項；而九十一年二月六日修正公布之政府採購法第七十四條及第八十三條則規定：「廠商與機關間關於招標、審標、決標之爭議，得依本章規定提出異議及申訴。」「審議判斷，視同訴願決定。」另同法第八十五條之一第一項並規定，機關與廠商因履約爭議未能達成協議者得向採購申訴委員會申請調解；依上述修正後之政府採購法規定，其就採購爭議之性質，係採所謂「雙階理論」，以廠商與機關間是否進入訂約程序，而分別適用行政爭訟及民事訴訟之救濟程序；故綜合以觀，關於政府採購法相關爭議之性質，依本件行為時政府採購法之規定及政府採購法之立法意旨，其為訂約前之爭議者，則屬公法事件，應循行政爭訟程序尋求救濟，至於訂約後所生之爭議，因其性質係機關立於私法主體地位從事國庫行政即私經濟之行為，屬私權爭議範疇，自不得依行政爭訟程序請求救濟。故而廠商對機關通知未依約履行情事將刊登政府採購公報，依行為時政府採購法第一百零二條第一項、第二項提出異議、申訴後，經審議判斷認申訴無理由者，依其性質，如認係事涉雙方對於契約履行之爭議，因此爭議屬雙方訂約後所生私權之爭執，依同法第一百零二條第四項規定準用第八十三條第一項規定，該審議判斷即非視同訴願，自不得向行政法院提起行政訴訟。
四、經查，被告八十九年八月三十日（八九）東業字第０二六０八號函通知原告，主要是表示「貴公司參與本機關辦理之『台東航空站增建機坪聯絡道工程、綠島（蘭嶼）機場跑道及停機坪伸縮縫更新暨標線油漆工程、台東機場界圍鑑界、圍牆設計工程』規劃設計、施工監造及品管檢驗工作委託服務案，因『台東航空站增建機坪聯絡道工程』規劃設計案逾期及『台東機場界圍鑑界、圍牆設計工程』未依服務合約規定執行，依委託服務合約第十條第三項第 (三)款終止合約處理，而有政府採購法第一百零一條第八款、十一款之情形，茲依該條規定將事實及理由通知如上。貴公司如認為上開通知違反本法或不實者，得於接獲通知之日起二十日內，以書面向本機關提出異議，如未提出異議，依本法第一百零二條第三項將貴公司名稱及相關情形刊登政府採購公報」，嗣因原告提出異議，被告乃再以八十九年十月十六日（八九）東業字第○三二○五號函回復原告，該函之主旨為：「有關貴公司對『台東航空站增建機坪聯絡道工程及台東機場界圍鑑界、圍牆設計工程』兩項服務案，逾期及違約處理所提出之異議，本站歉難接受，覆請查照。」說明則為：「．．．．．．（二）經查本合約簽約日期為八十八年二月五日，又依公共工程委員會八十九年七月三日工程訴字第八九○一八三五○號函之調解成立內容及理由第二點所述合約以八十八年二月五日為簽約日（工期起算日）應無疑義。（三）有關該逾期部分將依政府採購法提報公共工程委員會辦理。」有該等函文附卷可稽。可知，被告係因與原告間關於契約履行之爭議，認原告有政府採購法第一百零一條第八款、第十一款規定情事，而通知原告將據以刊登政府採購公報；兩造間既因訂約後關於契約之履行發生爭議，致被告認原告有政府採購法第一百零一條第八款、第十一款規定情事，而依前開所述，兩造間訂約後之履約爭議應屬私權爭議事項，則被告因其間私法關係所生之私權爭議，通知原告將刊登政府採購公報，而就原告對此通知之異議所為「異議歉難接受」之通知，應係被告就兩造間承攬契約中，關於履約之爭議，對原告所發之通知，此通知自非行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為之行政處分（行政程序法第九十二條第一項參照），而應屬私法上之事實行為（最高行政法院九十一年度裁字第二三八號裁定參照）。被告八十九年十月十六日（八九）東業字第○三二○五號函之性質既係私法上之事實行為，原告對之爭議，該爭議自非屬公法事件，而不屬行政法院權限之事件；故而，原告訴請撤銷被告八十九年十月十六日（八九）東業字第○三二○五號函及行政院公共工程委員會九十年八月二十一日訴字八九二七一號之審議判斷，依首揭所述，本院對之並無審判權。至於本件審議判斷書雖為「本審議判斷視同訴願決定，申訴廠商得於本審議判斷書送達之次日起二個月內向高雄高等行政法院提起行政訴訟」等語之教示，有該審議判斷書附卷足按；然關於審議判斷之性質，依前述行為時政府採購法第八十三條第一項規定，應依該審議判斷之性質，分別視同訴願決定或調解方案；而本件審議判斷所審議之被告八十九年十月十六日（八九）東業字第○三二○五號函，其性質既係私法上之事實行為，而非行政處分，自不得因上述審議判斷書之教示，而認此函為行政處分，併予敘明。
五、原告又訴請（一）被告給付原告：（１）「台東航空站規劃設計」，依工程核定之預算規劃設計服務費款項，計四十一萬九千七百五十元，及自起訴狀送達之翌日起按年息百分之五計算之利息。（２）「台東航空站聯絡道工程」之服務費結清款項，計二百三十二萬七千九百八十八元，及自應給付之日八十九年五月十六日起，至交付日止按年息百分之五計算之利息。（３）「台東航空站界圍鑑界、圍牆設計工程」之「逾期」扣款九萬九千九百七十九元，及自八十八年十月二十七日起至付款日止按年息百分之五計算之利息。（４）地形地物測量費款，共計四萬三千五百三十三元，及自八十八年十月二十七日起至交付日止按年息百分之五計算之利息。（５）「綠島機場跑道及停機坪伸縮縫更新暨標線油漆工程」「蘭嶼機場跑道及停機坪伸縮縫更新暨標線油漆工程」第一次應給付之款項共計十八萬六千三百四十二元，及自起訴狀送達之翌日起按年息百分之五計算之利息。
（６）「綠島機場跑道及停機坪伸縮縫更新暨標線油漆工程」及「蘭嶼機場跑道及停機坪伸縮縫更新暨標線油漆工程」第二次應給付之款項共計十九萬二千八百七十二元，及自起訴狀送達之翌日起按年息百分之五計算之利息。（７）「變更設計費」十九萬九千零四十一元，及自起訴狀送達之翌日起按年息百分之五計算之利息。（二）確認「台東航空站界圍鑑界、圍牆設計工程」應由原告完成。（三）確認行政院公共工程委員會「調八九○二三」號調解無效。其中請求被告給付款項，及確認台東航空站界圍鑑界、圍牆設計工程應由原告完成部分，均係因本件契約履行爭議而生，依前開所述俱屬兩造間之私權爭執，並非行政法院權限之訴訟事件。另行政院公共工程委員會「調八九○二三」號調解是否有無效事由，亦屬兩造間之私權爭議事項，本院對之亦無審判權。
六、綜上所述，原告本件之請求均屬私權爭議事項，非屬本院權限之事件，依首揭行政訴訟法第一百零七條第一項第一款規定，其請求均難謂為合法，應予駁回。
七、依行政訴訟法第一百零七條第一項第一款、第一百零四條、民事訴訟法第九十五條、第七十八條，裁定如主文。
中 華 民 國 九十一 年 六 月 十七 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 陳光秀法 官 李協明法 官 楊惠欽右為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於裁定送達後十日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提出抗告（須按對造人數附具繕本）；並應預繳送達用掛號郵票六份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十一 年 六 月 十七 日
法院書記官 藍亮仁