高雄高等行政法院判決 九十年度訴字第二○七七號
原 告 甲○○訴訟代理人 廖凰玎複 代 理人 己○○
丁○○律師被 告 雲林縣西螺地政事務所代 表 人 乙○○ 主任訴訟代理人 丙○○
戊○○右當事人間因所有權移轉登記事件，原告不服雲林縣政府中華民國九十年十月十五日九十府行法字第九００００八四００三號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告與訴外人李滿珠於民國（下同）九十年六月二十八日，就坐落於雲林縣○○鄉○○段○○○○號土地，因土地所有權移轉登記聲請調解事件，在台灣雲林地方法院達成調解，依調解結果，李滿珠須將上開土地應有部分五三二分之八五移轉登記予原告。故原告於九十年八月六日持憑上開調解筆錄及相關證明文件，向被告申辦所有權移轉登記，經被告審查結果，於九十年八月八日以登記駁回字第０００七一號函覆：「參依內政部七十七年十一月七日台內地字第六五００四六號函『按最高法院五十五年台上字第二七四五號判例，訴訟之和解成立者，依民事訴訟法第三百八十條第一項規定，固與確定判決有同一效力，惟此項和解亦屬法律行為之一種，如其內容違反強制或禁止之規定者，依民法第七十一條前段之規定仍屬無效。』及農業發展條例第十八條第四項規定『農舍應與其坐落用地併同移轉』規定之意旨，本件依所附調解筆錄內容及登記申請之契約書所示，其地上農舍並未併同該農地應有部分移轉，核與上開農業發展條例規定不符，而筆錄亦因之而無效。」為由，依土地登記規則第五十一條第一項第二款規定駁回登記之申請，原告不服，提起訴願，未獲變更，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
（一）原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
（二）被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
三、兩造之爭點：
甲、原告主張之理由：
壹、被告駁回行政處分確係違法，理由詳述如后：
一、依民事訴訟法第四百十六條第二項規定：「調解有無效或得撤銷之原因者，當事人得向原法院提起宣告調解無效或撤銷調解之訴。」故縱本案調解有無效之原因，應是向法院提起宣告調解無效之訴，由法院宣告調解無效。
二、依民事訴訟法第四百十六條第一項及同法第三百八十條第一項規定，調解成立者與確定判決有同一效力，查本件調解既經法院開庭，並製作調解筆錄，依法具有確定判決之效力。依五權分立之憲政原理、憲法第七章之規定，司法審判權限非屬行政機關，行政機關僅係依法行政，其絕無權限可凌駕在司法機關之上，而對具司法確定判決效力之調解筆錄，予以審查「調解筆錄」是否有無效之原因，並進而「宣告其無效」。被告越權替代司法機關審查「調解筆錄」是否有無效之原因，並以違反強制規定而無效為由，駁回登記申請，造成行政權限凌駕在司法機關之上，其違法性，昭然若揭。
三、被告所援用內政部七十七年十一月七日台內地字第六五００四六號函為審查依據。按該函示內容全文所顯示的，是跨部會、有關機關之協商結論（其中司法機關人員未與會），且該函並未授權地政機關可審查法院之和解書效力，縱內政部之行政函釋授權地政機關可審查法院和解書效力，其授權亦因違反五權分立之憲政原理及憲法第七章之規定，難謂該授權為合法，故被告係不當的援用內政部之函釋。
四、依被告駁回通知書中「附註第三點」載明：地政事務所對司法機關之裁判不服時，應於法定期間內提起抗告，逾期不抗告或經裁判確定者，應依裁判內容辦理之。顯見被告未循合法之途徑，竟凌駕在司法機關之上，違法逾越權限的駁回原告之登記申請案，該違法之行政處分，應予撤銷。
五、本申請案並未抵觸農業發展條例第十八條第四項規定，詳論如下：
（一）依農業發展條例第十八條第四項規定之立法意旨，是針對農舍之管理，即對農地上農舍興建之管理，及為防止農地之炒作。
（二）依該條之立法意旨，所謂「農舍應與其坐落用地併同移轉」是為達到農舍起造人應為該農舍坐落土地所有權人之目的，故農舍或其坐落用地所有權移轉時，若產生農舍所有人與其坐落用地所有人不同時（即異其所有權人），始有違反該條之規定，而本申請案之移轉登記，其結果並未使農舍與其坐落用地所有人有所不同（即農舍起造人是李滿珠，而李滿珠仍是農舍坐落土地之所有權人），雖有增加原告為系爭農地共有人之一，然依新修訂的土地法已得辦理農地之共有，又依農業發展條例第十八條第四項規定：已申請興建農舍之農業用地不得重複申請。查系爭農地已由李滿珠申請興建農舍，即已限制原告再重複申請興建農舍，則縱原告為系爭農地共有人之一，並不會造成農舍起造人與其坐落用地所有人有所不同，即並未違反農發條例對農舍管理之限制。
（三）又本申請案並非是農地買賣之法律關係，即絕非農地之炒作，詳如訴願理由補充狀所述。
六、依五權分立之憲政原理、憲法第七章之規定、民事訴訟法及相關之規定（如前所論），被告無權限審判法院（司法機關）具有確定判決效力，即已成立之調解筆錄之效力，甚而認定為無效。故被告之駁回處分，確屬違法之行政處分，應予撤銷。又本案是否牴觸農業發展條例第十八條第四項規定？及農業發展條例第十八條第四項規定是否為強制規定？違反該條項規定是否即為無效（效力如何）？諸此等等問題，並非被告有權限審酌判定。
貳、按「實施區域建築管理辦法」係依建築法第三條第三項規定授權之建築管理辦法。建築法第一條即明文規定是為實施建築管理而制定本法，又實施區域建築管理辦法第五條規定是對『申請建造自用農舍者』之規範，準此，被告有以下違法不當之處：地政事務所非建築法（即建築管理）之主管機關，對建築申請案並無准駁之權，原告所申請的案件非建築申請案，亦非申請建造自用農舍，被告以與本案不相關之法令，駁回原告之申請，確有違法不當之處。
參、關於新修訂農業發展條例第十八條第四項中段「農舍應與其坐落用地併同移轉或併同設定抵押權」之規範對象。
一、從體系解釋觀察。
（一）體系解釋，係以法律條文在法律體系上之地位，依其編章節條項款之前後關連位置，或相關法條之法意，闡明規範意旨之解釋方法。此項解釋方法，能維護整個法律體系之一貫及概念用語之一致，蓋條文之解釋應本諸論理作用，就整個體系構造加以闡釋，以維護各個法條之連鎖關係。
（二）利用體系解釋方法，使法條與法條之間，法條前後段間，以及法條內各項、款間，相互補充其意義，組成一完全的規定。新修訂農業發展條例第十八條共六項，從體系解釋觀察，可知各項之規範目的為：
第一項，規範修法後取得農地申請興建農舍之條件。
第二項，補充第一項規範。
第三項，規範修法前取得農地申請興建農舍之條件。
第四項，補充第一項及第三項規範。
第五項，補充前四項規範。
第六項，獎勵集村興建農舍之特別規範。
（三）另就立法技術觀察，法條同時就原則與例外而為規範時以設但書方式處理（例如前揭第二項但書），至於就同一規範目的而有多項補充時，則以分段方式處理（例如前揭第二項分前、後段，第三項分前、後段，第四項分前、中、後段）。準此，可見新修訂農發條例第十八條第四項中段規範目的，顯係同條第一項及第三項規定之第二個補充規範而已。
（四）倘第四項中段規範不作右述之解釋，而謂一切農舍與坐落基地均包括在內者，則無法解決左列問題：
１、修訂前農舍與坐落基地所有權人不同者，將無法分別處分，顯然剝奪人民對財產之處分權利，除違反中央法規標準法第五條第二項規定（關於人民權利、義務者應以法律定之）外，復與該條項規範係補充第一項及第三項規範之立法目的不符（按顯然已超過應補充之同法第一項及第三項之射程）。
２、修訂前農舍與坐落基地所有權人不同，已僅就農舍或農地設定抵押權者（按我國係採房屋保存登記任意制，農地單獨設定抵押權者在修法前亦屢見不鮮），如何實行抵押權？可否將不屬於抵押人之建物基地併付拍賣？如不可併付拍賣，可否認為違反新修訂農業發展條例第十八條第四項中段規範？
（五）承上意旨，倘第四項中段規範對象係一切農舍與坐落基地均包括在內者，就立法技術與體例而言，即應規範於「總則編」並且就前述問題為例外（但書）規定方是，而非以補充第一項及第三項規範之立法方式出之。可見，第四項中段規範對象僅係補充第一項及第三項規範而已（即新修訂後申請而興建之農舍），而非規範一切農舍（包括舊有農舍）與坐落基地，至為灼然。
二、從目的解釋觀察。
（一）目的解釋，係指以法律規範目的，闡釋法律疑義之方法而言。任何法律均有其意欲實現之目的，而立法理由即為目的解釋之重要參考資料。
（二）新修訂農業發展條例第十八條之立法理由，旨在確保農地農用、禁止濫建農舍，此觀行政院版本修正理由及立法院院會討論重點說明至為灼然。
１、行政院版本修正理由：「在放寬農地移轉分割限制後．．．故原則上農地以不准興建以住宅為主之農舍，以配合放寬農地農用落實農地農用之執行需要。」
２、立法院院會討論重點說明：行政院版本農業發展條例修正草案中有關農地興建農舍問題引起各界關注，亦為立法院院會討論的重點。採納學者專家「興建農舍之條件應以法律明定」之建議。
３、依上可知，新修訂農業發展條例第十八條之立法，旨在嚴格限制「新建農舍」之問題，並非解決「舊有農舍」之問題或限制「舊有農舍」之處分權。
（三）承上意旨，「舊有農舍」顯非新修訂農業發展條例第十八條規定所欲規範之對象，至於如何落實同條第四項後段所欲達成之目的（即已申請興建農舍之農業用地不得重複申請），應屬土地行政管理問題，例如於土地登記簿謄本標示部「其他登記事項」欄內記載已申請興建農舍之登記（例如為建物建號之備註登記是）即屬可取之行政處分。
三、據上說明，被告就本件移轉所有權登記事件，逕援引新修訂農業發展條例第十八條第四項中段文意，而為駁回原告申請之行政處分，顯有擴大解釋農業發展條例第十八條第四項中段文意規範對象及於「舊有農舍」之嫌，揆諸前揭說明殊顯未洽。從而，退萬步言，即便被告就調解文書得為是否違法之實質審查權，揆諸前揭說明，被告主張之違法理由亦顯非可採。
乙、被告主張之理由：
一、系爭東興段四一０號土地編定為農牧用地，又土地上建有同段一０四及一０五建號兩棟農舍，均登記於李滿珠名下，本件所附之調解筆錄與登記清冊均顯示雙方僅就土地部分辦理應有部分移轉為共有，核其案件申請內容有違農業發展條例第十八條第四項「農舍應與其坐落用地併同移轉」之強制規定，被告爰依據內政部七十七年十一月七日台內地字第六五００四六號函「按最高法院五十五年台上字第二七四五號判例，訴訟之和解成立者，依民事訴訟法第三百八十條第一項規定，固與確定判決有同一效力，惟此項和解亦屬法律行為之一種，如其內容違反強制或禁止之規定者，依民法第七十一條前段之規定仍屬無效。」之規定配合土地登記規則第五十一條（修正後為第五十七條）駁回土地登記案件之行政程序規定第一項第二款「依法不應登記者」而駁回其登記之申請，於法應無不合。此外，所謂「抗告」係指訴訟當事人或訴訟關係人不服法院未經確定之裁定，而向管轄抗告法院請求廢棄或變更原裁定之程序；被告僅為登記案件受理之行政機關，非屬本案調解筆錄雙方當事人之任何一方，核此與駁回通知書附註第三點略以：「地政機關對司法機關之裁判不服時，應於法定期間內提起抗告．．．」規定適用場合顯然不同。
二、按實施區域計畫建築管理辦法第五條規定：「於各種用地申請建造自用農舍者，．．．建築面積不得超過其耕地面積百分之十．．．」，系○○○鄉○○段○○○號土地面積一三０三‧四０平方公尺，李滿珠依調解筆錄須移轉其農地部分應有部分五三二分之八五予原告，其移轉後之剩餘農地持分五三二分之四七七，面積為一０九五‧一五平方公尺，而農地上之農舍面積為第一層一一八‧二五平方公尺，第二層為一三０‧０九平方公尺，已不合上開規定（內政部八十七年一月八日台（八七）內地字第八六一二二九五號函參照），依農業發展條例第十八條第四項規定係屬強制規定，及最高法院五十五年台上字第二七四五號判例意旨，原處分核無違誤，應予維持，是以本件經雲林縣政府審理後，亦認其訴願無理由而作成駁回之決定。
三、按「法律行為，違反強制或禁止之規定者，無效。」為民法第七十一條前段所明定，否則強制或禁止之法意，無由貫徹；所有人處分土地之法律行為，仍須受法令規定之限制，殆無疑義，本件原告所提起訴訟之主張難謂有理由，敬請駁回其訴，以維法紀。
理 由
一、本件被告代表人原為陳光鈴，於本院審理中變更為乙○○，並聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、按「本條例中華民國八十九年一月四日修正施行後取得農業用地之農民，無自用農舍而需興建者，經直轄市或縣（市）主管機關核定，於不影響農業生產環境及農村發展，得申請以集村方式或在自有農業用地興建農舍。」、「本條例中華民國八十九年一月四日修正施行前取得農業用地之農民，且無自用農舍而需興建者，得依相關土地使用管制及建築法令規定，申請興建農舍。本條例中華民國八十九年一月四日修正施行前共有耕地，而於本條例中華民國八十九年一月四日修正施行後分割為單獨所有，且無自用農舍而需興建者，亦同。」、「第一項及前項農舍起造人應為該農舍坐落土地之所有權人；農舍應與其坐落用地併同移轉或併同設定抵押權；已申請興建農舍之農業用地不得重複申請。」、「於各種用地申請建造自用農舍者，．．．建築面積不得超過其耕地面積百分之十．．．」農業發展條例第十八條第一項、第三項、第四項及實施區域計畫建築管理辦法第五條分別定有明文。
三、本件原告與訴外人李滿珠就坐落於雲林縣○○鄉○○段○○○○號土地（下稱系爭土地），因土地所有權移轉登記聲請調解事件，在台灣雲林地方法院達成調解，依調解結果，李滿珠須將上開土地應有部分五三二分之八五移轉登記予原告。然原告於九十年八月六日持憑上開調解筆錄及相關證明文件，向被告申辦所有權移轉登記，經被告審查結果，於九十年八月八日以登記駁回字第０００七一號函覆，本件依所附調解筆錄內容及登記申請之契約書所示，其地上農舍並未併同該農地應有部分移轉，核與農業發展條例第十八條第四項規定不符，調解筆錄因之無效，因而依土地登記規則第五十一條第一項第二款駁回原告登記之申請等情，已經兩造分別陳明在卷，並有調解筆錄、被告駁回通知書等影本附於原處分卷可稽，堪予認定。而原告提起本件訴訟無非以被告應准予將系爭土地應有部分五三二之八五，依台灣雲林地方法院九十年六月二十八日之調解筆錄，辦理移轉登記予原告，因該調解筆錄具有確定判決之效力，除經當事人向法院提起宣告調解無效之訴，依權力分立原則，被告無權審查該調解筆錄是否無效。又新修訂農業發展條例第十八條第四項中段「農舍應與其坐落用地併同移轉．．．」，立法意旨是為達到農舍起造人應為該農舍坐落土地所有權人之目的，本件之移轉登記，其結果並未使農舍與其坐落用地所有人有所不同，且該項在嚴格限制「新建農舍」之問題，非解決、限制「舊有農舍」之問題，故不適用於本件等語資為爭執。
四、經查：系爭土地為特定農業區農牧用地，其上建○○○鄉○○段一０四、一０五建號兩棟農舍，所有權人均為李滿珠，此有使用執照、土地及建物登記謄本附於原處分卷足稽。按農業發展條例第十八條第一項及第三項係就該條例八十九年一月四日修正施行前、後取得農地，無自用農舍而需興建者，應如何申請所為之規定，及該條例修正施行前共有之耕地，於修正施行後分割為單獨所有，且無自用農舍而需興建者，應如何申請所為之規定。再由該條第四項規定「第一項及前項農舍起造人應為該農舍坐落土地之所有權人；農舍應與其坐落用地併同移轉或併同設定抵押權；已申請興建農舍之農業用地不得重複申請。」之文義觀之，其前段、中段規範之目的，乃為使農舍與農地同歸屬於一人所有，便於農地所有人能夠使用農舍，以利於農地之耕作，增進農舍之利用及耕作之效率。而後段規範之目的，乃在於防止農地濫蓋農舍，而失去農舍僅係為輔助耕作為目的之本質，破壞農業生產環境，並造成可耕作之農地減少及炒作農地之現象。從上開規定之文義及規範之目的可知，農業發展條例第十八條第四項前段，係為補充該條第一、三項所為之規定，殆無疑義。至於該條中段及後段，則非僅補充該條第一、三項所為之規定。易言之，上開條文前段乃係就農業發展條例八十九年一月四日修正施行後新建之農舍，所為之限制。至於該條中段及後段則不分農業發展條例修正前或修正後所興建之農舍，均應受其限制，方符合該法律修正之立法目的，否則將造成修正前所興建之農舍可與其坐落之用地之所有權分別移轉給不同之人，或修正前已蓋有農舍之農地仍得重複申請興建農舍，豈非與上開法律規定之精神背道而馳。綜上說明，足見農業發展條例第十八條第四項中段農舍應與其坐落用地併同移轉之規定，對該條例修正前後之農舍及農地移轉均有適用。原告主張上開法條第四項僅在補充該條第一、三項之規定，對新建之農舍所為之限制，顯有誤解，尚難採取。
五、按「農業發展條例第三條第十款規定：農業用地：指供農作、森林、養殖、畜牧及與農業經營不可分離之農舍．．．。」就其規定之用語觀之，並參酌該條例之立法精神，宜解為農舍係與農業經營不可分離之設施物，目的是在於便利農地就地耕種而特予准其興建，故農舍興建人應以該農業區內有農地或農場之農民為限，且為貫徹農地農用之精神，農舍與其基地所有權應一併移轉．．．，故執行上似應嚴格限制農舍興建人之資格以農地所有人為限，且農舍與其基地所有權應一併移轉（內政部八十一年十一月十九日台八一內地字第八一一四一四一號函參照）。次按「實施區域計畫地區建築管理辦法第五條規定：『於各種用地申請建造自用農舍者，．．．建築面積不得超過其耕地面積百分之十．．．。』經查本案黃○○擬移轉其農地部分持分三二七五分之四七八予其他共有人，其移轉後之剩餘農地持分為三二七五分之二五三三，面積為二五三三平方公尺，而農地上之農舍面積為二五三．二二平方公尺，仍符合上開規定，准予將其基地持分之一部分移轉予其他共有人，不受農舍所有權之移轉，應與基地一併移轉之限制。」（內政部八十七年一月八日台（八七）內地字第八六一二二九五號函參照）。查本件系爭土地面積一三０三‧四０平方公尺，李滿珠如移轉上開土地應有部分五三二之八五予原告，其移轉後之剩餘農地應有部分五三二之四四七，面積為一０九五‧一五平方公尺，而該農地上之農舍面積第一層為一一八‧二五平方公尺，第二層為一三０‧０九平方公尺，第三層為九八．五一平方公尺，法定空地面積為一
一七三．０六平方公尺，此有土地登記謄本及農舍使用執照在卷可稽。則以農舍面積最大之第二層面積與法定空地面積合計共一三０三．一五平方公尺，與系爭土地總面積一三０三．四０平方公尺相較，幾已相等，已無多餘之面積移轉給他人保持共有。故依修正後之農業發展條例第十八條第四項中段規定及上開內政部函釋意旨，原告如欲取得系爭農地，只能將該農地及其上之農舍全部一併移轉，始能符合上開法律及函釋之規定。
六、次按「法律行為，違反強制或禁止之規定者，無效。」「調解成立者，與訴訟上和解有同一效力。」分別為民法第七十一條、民事訴訟法第四百十六條第一項所明定。「訴訟之和解成立者，依民事訴訟法第三百八十條第一項規定，固與確定判決有同一之效力，惟此項和解亦屬法律行為之一種，如其內容違反強制或禁止之規定者，依民法第七十一條前段之規定仍屬無效。」亦經最高法院著有五十五年台上字第二七四五號判例在案。又調解與和解在實質上相同（吳明軒中國民事訴訟法中冊八十九年九月修正五版第一一一六頁），均係私法上法律行為，同時亦為訴訟法上之訴訟行為，故上開判例，調解亦可適用之。查原告與訴外人李滿珠就系爭土地所有權移轉登記，向台灣雲林地方法院聲請調解，經調解成立，李滿珠應將系爭土地應有部分五三二分之八五移轉登記予原告，此有該院九十年六月二十八日九十年度調字第一三五號調解筆錄影本附卷可參。揆諸前開法律規定及判例意旨，上述調解內容既違反農業發展條例第十八條第四項中段農舍應與其坐落用地併同移轉之規定，原告與李滿珠合意所成立之調解，即因違反上開強制規定而無效，而調解如有民法上無效之原因，是為自始、當然、絕對、確定的不生效力，被告自無從依此無效之調解筆錄，而據以執行辦理移轉登記，是被告認本件有依法不應登記之原因，自無不合。原告主張被告越權替代司法機關審查「調解筆錄」是否有無效之原因，並以違反強制規定而無效為由，駁回登記申請，造成行政權限凌駕在司法機關之上云云，亦不可採。
七、綜上所述，本件原告所據以申請土地移轉登記之調解筆錄，其內容既因違反法律強制規定而無效，被告自無從據以執行登記，是被告以本件屬依法不應登記而依土地登記規則第五十一條第一項第二款否准原告所有權移轉登記之申請，並無不合。訴願決定予以維持，亦無違誤。原告起訴意旨求予撤銷，為無理由，應予駁回。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 五 月 八 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 陳光秀法 官 楊惠欽法 官 李協明右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十一 年 五 月 八 日
法院書記官 蔡玫芳