高雄高等行政法院判決 九十年度訴字第二０八四號
原 告 甲○○訴訟代理人 許雅芬 律師被 告 交通部公路局第五區工程處代 表 人 乙○○ 處長訴訟代理人 丁○○
張雯峰 律師奚淑芳 律師複代理人 張蓁騏被 告 台南縣政府代 表 人 丙○○ 縣長訴訟代理人 戊○○右當事人間因徵收補償事件，原告提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣前台灣省政府交通處公路局辦理台南縣永康交流道連絡道路六甲頂段拓寬工程，申請徵收坐落台南縣永康市○○○段○○○○號等四五七筆土地，面積二‧五六八一公頃，奉台灣省政府民國（下同）六十六年八月三十一日府民地四字第八二九二三號函核准徵收，被告台南縣政府以六十六年十月五日府地用字第一０四０七三號公告徵收，徵收補償費亦通知土地所有權人領取完竣。嗣原告於八十七年七月函被告台南縣政府，表示其所有被徵收之台南縣永康市○○段一０００之二地號土地地價每平方公尺新台幣（下同）一二０元，與相鄰同被徵收土地地價每平方公尺八００元有所差異，經被告函請台南縣永康地政事務所查明，該筆土地六十六年地價區段係屬於第六十二地價區段，而該地價區區地價每平方公尺為八００元，故其公告現值應為每平方公尺八００元，係徵收補償清冊繕寫錯誤為每平方公尺一二０元，應辦理更正，即函洽被告前台灣省政府交通處公路局第五區工程處（下稱公路局五區工程處）後，繕造地價更正補償清冊（差價為二０一、二八０元），並獲該處撥款，被告台南縣政府即以八十七年十二月八日府地用字第二一七五九七號函知原告於八十七年十二月十四日至被告台南縣政府處領取差額地價，原告未依限具領，被告台南縣政府於八十八年二月二日提存法院。嗣被告公路局五區工程處函轉原告九十年三月二十二日陳情書給被告台南縣政府，請求依八十八年公告現值加四成補償地價，被告台南縣政府以九十年四月十八日府地徵字第五一七八四號函復：「‧‧‧。三、本案工程用地六十六年公告徵收，應按徵收當期之公告土地現值補償，爾後查覺公告現值誤植，亦已依土地徵收法令補充規定第十條第二款：按更正後之土地現值辦理補償完竣。嗣後台端再請求依八十八年公告現值補償，與前述規定不符，歉難辦理。」原告於九十年七月十日又分別向被告公路局第五區工程處及台南縣政府檢送申請書，請求依目前公告現值加四成補償計九、一四四、四三六元，被告公路局第五區工程處接獲其申請書後，以九十年七月十八日（九０）五工用字第０一二八０五號函轉請被告台南縣政府依權責妥處逕復原告，並副知該處。被告台南縣政府則以九十年七月十九日府地徵字第一００六七七號函復：「‧‧‧。二、本案前經本府九十年四月十八日（九十）府地徵字第五一七八四號函復台端在案。」拒絕原告之請求，原告對該二機關之函覆，均表不服，提起訴願，分別經交通部以九十年十月二日交訴字九十字第五五九四三號訴願決定及內政部九十年十一月十六日台（九十）內訴字第九００七六二二號訴願決定駁回，原告遂向本院合併提起撤銷訴訟（本院另以裁定駁回之）及本件給付訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）被告應共同給付原告九、一四四、四三六元。
（三）訴訟費用由被告負擔。
二、被告交通部公路局第五區工程處及台南縣政府均聲明求為判決：
（一）原告之訴駁回。
（二）訴訟費用由原告負擔。
丙、兩造主張之理由：
壹、原告起訴意旨略謂：
一、原告所有坐落於台南縣永康市○○段○○○○號土地（重測前為鹽行段一０００之二號）於六十六年十月五日經被告台南縣政府以府地用字第一０四０七三號公告徵收，作為高速公路永康交流道六甲頂段拓寬工程用地，當時土地面積記載為二九六平方公尺，地價每平方公尺應為八００元，但被告公路局五區工程處工程用地補償地價清冊卻誤植為每平方公尺僅有一二０元，被告台南縣政府亦疏未注意，依該錯誤之地價清冊僅記載應發放三五、五二０元之補償費。原告本身並未發現錯誤，直到八十七年被告台南縣政府才以八十七年十二月八日府地用字第二一七五九七號通知補發差額地價二０一、一九二元，但其補發之計算方式，仍然是依六十六年之地價，原告認為於法不合，拒絕領取，被告台南縣政府才以八十八年度存字第三七五號向台南地方法院提存後通知領取。按六十六年進行徵收時，地價指數係依當時之物價配合各項法令規定為之，如果六十八年被告台南縣政府發放正確、完整的徵收價款，原告可依該取得之徵收價款，另行價購其他相當面積之土地，以確保人民財產之價值，即使未另行價購其他土地，原告迄今二十二年來利息之損失，又豈能完全不予補償？故被告公路局五區工程處與被告台南縣政府主辦發放徵收價款之作業，顯有過失而侵害人民之財產權，應以「合理」之方式補償原告之損失。
二、另外，內政部訴願書雖以內政部所頒發行政命令性質之「土地徵收法令補充規定」第十條之規定，公告之土地現值如有查計錯誤，應按更正後之土地現值辦理補償，認為依上揭規定補發差額之地價為已足，而駁回原告之訴願。惟查人民之權利義務應以法律明定之，中央法規標準法明定，故不能以行政命令作為補發之依據，否則即屬損害人民之權利。況六十六年間未發放完成之徵收地價，於八十八年地價每平方公尺已調漲為二三、０００元，豈能再以未發放完成之二十二年前的地價補發差額？故上揭法令所謂應按更正後之土地現值辦理補償，應解為「應按更正後發放當時之土地現值辦理補償」，始能符合憲法所規定保障人民財產權之旨趣。況查土地徵收條例第一條規定，土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他「法律」之規定。其他法律有關徵收程序、徵收補償標準，與本條牴觸者，優先適用本條例。故地價如查計發放錯誤，如何補償被徵收土地所有權人之損失，應依法律明文之規定作為處理之依據，否則即係違反行政法上之法律保留原則。
三、關於公法上之請求權，我國行政程序法施行後，雖已明文規定消滅時效之期間為五年，惟本件應無時效完成之問題。蓋，本件被告台南縣政府於八十七年十二月十八日以府地用字第二一七五九七號函通知原告補發差額地價二０一、一九二元。嗣於八十八年二月二日以八十八年度存字第三七五號向台灣台南地方法院提存並通知原告。實則，被告均已承認原告有補發差額地價之請求權存在。原告拒絕受領被告提存之金額，則應為雙方對差額地價之數額為何、金額為何認知不同。
而公法上之時效問題，於相關法律未為規定前，仍應類推適用民法之規定（大法官會議解釋第四七四號解釋意旨參照）。就被告台南縣政府於八十七年、八十八年間承認原告請求權之上述行為，應有民法第一百二十九條第一項第二款所謂之承認之適用，即被告台南縣政府已拋棄其時效上之利益等語。
貳、被告答辯意旨略謂：
一、關於被告公路局五區工程處答辯部分：
（一）依土地徵收條例第二條規定：「本條例所稱主管機關‧‧‧在縣（市）為縣（市）政府。」則被告顯非徵收補償及發給補償費之機關，僅為土地法第二百三十六條「徵收土地應給予之補償地價補償費及遷移費，由該管直轄市或縣（市）地政機關規定之。」、「前項補償地價補償費及遷移費，均由需用土地人負擔，並繳交該管直轄市或縣（市）地政機關轉發之。」所規定之補償費等之負擔機關（應指交通部公路局）。第按行為時土地法第二百三十六條規定：「徵收土地，應給予之補償地價補償費及遷移費，由該管市、縣地政機關規定之。前項補償地價補償費及遷移費，均由需用土地人負擔，並繳交該管市縣地政機關轉發之。」又土地法施行法第五十八條亦規定：「被徵收土地補償金額之計算與發給，由需用土地人委託該管縣市地政機關為之。」是原告向非主管機關之被告訴求發給土地徵收補償費，其當事人適格即有未合。此並有台北高等行政法院八十九年度訴字第四八號判決：提出徵收土地之申請，其核准機關為內政部，至該管直轄市或縣（市）政府，則為土地徵收之補償機關，至為明顯。
（二）又原告主張本件徵收補償應加計利息部份，查台南縣政府原應於六十六年核發之徵收補償款，因誤繕錯誤之地價而漏未核發二十一萬一千一百九十二元，其得為請求之時至今已超過二十四年。按一般公法上之請求權其時效均為五年，此有行政程序法第一百三十一條第一項，公法上之請求權，除法律有特別規定外，因五年間不行使而消滅。再依同法條二項明白規定，公法上請求權，因時效完成而當然消滅。與民法第一百四十四條第一項規定，時效完成後，債務人得拒絕給付。即採抗辯權發生主義兩者之規定截然不同，故此原告之請求補發徵收補償費權利應於時效完成後當然消滅，並非僅生債務人得為抗辯之事由，此有最高行政法院九十年度判字第二一七五號及台中高等行政法院八十九年度訴字第四五號判決可資參照。惟另一被告台南縣政府不應補發卻再予補發徵收補償費，於法即有誤解，從而被告縱有補發補償費之義務，原告之利息請求權亦已因時效完成而消滅，故此無權請求被告給付之，更無因被告或另一被告台南縣政府承認原告有補發補償費之請求權，明知時效完成之事實而仍為承認行為，生拋棄時效利益之默示意思表示，致時效完成之利益，一經拋棄，即恢復時效完成前狀態之問題。故本件原告之訴為無理由，請判決駁回原告之訴等語。
二、關於被告台南縣政府答辯部分：
（一）按平均地權條例第十條規定，本條例實施地區內之土地，政府依法徵收時，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。又查土地徵收法令補充規定第十條第二款規定：「土地徵收補償費之核計如左‧‧‧（二）平均地權條例第十條所稱之公告土地現值，係指政府依法查估，公告之土地現值，如有查計錯誤，應按更正後之土地現值辦理補償。」
（二）本案土地徵收補償費查計錯誤，應按更正後之土地現值（公告徵收當時之土地公告現值）辦理補償，而非按八十八年或目前之土地公告現值加四成補償。綜上所述，本件原告之所訴委無足採，請判決駁回原告之訴等語。
理 由
一、按「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。其他法律有關徵收程序、徵收補償標準與本條例牴觸者，優先適用本條例。」、「本條例所稱主管機關；在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」、「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。」、「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」、「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該管直轄市或縣（市）主管機關轉發之。」、「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」分別為土地徵收條例第一條第二、三項、第二條、第十三條、第十四條及第十九條暨行政訴訟法第一百零七條第三項所明定。又「有關人民自由權利之限制應以法律定之，並不得逾越必要之程度，應依法律規定之事項不得以命令定之，憲法第二十三條、中央法規標準法第五條、第六條均有明定。若以法律授權限制人民自由權利者，須法有明示其授權之目的、範圍及內容並符合具體明確之要件，主管機關根據授權訂定施行細則，自應遵守上述原則，不得逾越母法規定之限度或增加法律所無之限制。公務人員保險法第十四條規定，公務人員參加公務人員保險，在保險有效期間，發生殘廢、養老、死亡、眷屬喪葬四項保險事故時，予以現金給付。惟同法對保險金請求權未設消滅時效期間，主管機關遂於施行細則中加以規定。時效制度不僅與人民權利義務有重大關係，且其目的在於尊重既存之事實狀態，及維持法律秩序之安定，與公益有關，須逕由法律明定，自不得授權行政機關衡情以命令訂定或由行政機關依職權以命令訂之。四十七年八月八日考試院訂定發布之公務人員保險法施行細則第七十條前段：「本保險之現金給付請領權利，自得為請領之日起，經過二年不行使而消滅」，規定被保險人請求權時效為二年（現行施行細則第四十七條則改為五年），與上開意旨不符，應不予適用。在法律未明定前，應類推適用公務人員退休法、公務人員撫卹法等關於退休金或撫卹金請求權消滅時效期間之規定。至於時效中斷及不完成，於相關法律未有規定前，亦應類推適用民法之相關條文，併此指明。」司法院釋字第四七四號解釋理由書足資參照。
二、關於原告請求被告公路局五區工程處給付九、一四四、四三六元部分：
（一）經查，前台灣省政府交通處公路局辦理台南縣永康交流道連絡道路六甲頂段拓寬工程，申請徵收坐落台南縣永康市○○○段○○○○號等四五七筆土地，面積二‧五六八一公頃，奉台灣省政府六十六年八月三十一日府民地四字第八二九二三號函核准徵收，另一被告台南縣政府以六十六年十月五日府地用字第一０四０七三號公告徵收，徵收補償費亦通知土地所有權人領取完竣。嗣本件原告於九十年三月二十三日向被告公路局五區工程處提出陳請書，陳稱其所有坐落台南縣永康市○○段一０００之二地號土地，被徵收作為永康交流道連絡道路六甲頂段拓寬工程用地，因六十六年公告徵收當時公告土地現值誤植，於八十八年已補給地價差額，請求按八十八年公告土地現值補償地價等情，經被告公路局五區工程處以九十年四月九日（九０）五工用字第九００五五六五號函知被告台南縣政府，並以副本函知原告略謂：「‧‧‧，請貴府惠依權責妥處逕復陳情人‧‧‧。」嗣原告又以上開事項於九十年七月十日向被告公路局五區工程處提出申請書，經被告公路局五區工程處以九十年七月十八日（九０）五工用字第九０一二八０五號函告被告台南縣政府，並以副本函知原告略謂：「‧‧‧，請貴府惠依權責妥處逕復陳情人‧‧‧。」等事實，為兩造所不爭執，復有卷附被告（九０）五工用字第九００五五六五號函及（九０）五工用字第九０一二八０五號函（以上皆為影本各乙件），堪信為真實。
（二）原告雖主張：本件系爭土地於六十六年被徵收當時之地價，每平方公尺應為八００元，但被告公路局五區工程處工程用地補償地價清冊卻誤植為每平方公尺僅有一二０元，被告台南縣政府亦疏未注意，依該錯誤之地價清冊僅記載應發放三五、五二０元之補償費，故被告公路局五區工程處，顯有過失而侵害人民之財產權，應以「合理」之方式補償原告之損失云云。惟按，土地徵收條例業於八十九年二月二日經總統公布實施後，關於土地徵收程序及徵收補償標準，自應優先適用該條例規定之內容為之。觀之該條例第十九條規定，徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該管直轄市或縣（市）主管機關轉發之（行為時之土地法第二百三十六條亦為相同之規定）。由此觀之，需用土地人雖負擔給付土地之補償費義務，然並不直接對土地所有人負有給付之義務，僅得將補償費繳交該管直轄市或縣（市）主管機關，再由該管直轄市或縣（市）主管機關轉發給土地所有人。從而，本件被告係屬於需地機關，並不負直接給付土地所有人補償費之義務，原告對其訴請給付補償費，顯然欠缺當事人適格。況如後所述（理由三之第（二）點），原告之公法上請求權亦已於逾十五年不行使時歸於完全消滅，本件原告此部分之訴尚無理由，應予駁回。
三、關於原告請求被告台南縣政府給付九、一四四、四三六元部分：
（一）經查，前台灣省政府交通處公路局辦理台南縣永康交流道連絡道路六甲頂段拓寬工程，申請徵收坐落台南縣永康市○○○段○○○○號等四五七筆土地，面積二‧五六八一公頃，奉台灣省政府六十六年八月三十一日府民地四字第八二九二三號函核准徵收，被告台南縣政府以六十六年十月五日府地用字第一０四０七三號公告徵收，徵收補償費亦通知土地所有權人領取完竣。原告於八十七年七月函被告台南縣政府，表示其所有被徵收之台南縣永康市○○段一０００之二地號土地地價每平方公尺一二０元，與相鄰同被徵收土地地價每平方公尺八００元有所差異，經被告台南縣政府函請永康地政事務所查明，該筆土地六十六年地價區段係屬於第六十二地價區段，而該地價區區地價每平方公尺為八００元，故其公告現值應為每平方公尺八００元，發現當時徵收補償清冊繕寫錯誤為每平方公尺一二０元，而辦理更正，即函知被告公路局五區工程處後，繕造地價更正補償清冊（差價為二０一、二八０元），並獲該處撥款，被告台南縣政府以八十七年十二月八日府地用字第二一七五九七號函知原告於八十七年十二月十四日至被告台南縣政府處領取差額地價，原告未依限具領，被告台南縣政府乃於八十八年二月二日提存法院。嗣另一被告公路局五區工程處函轉原告九十年三月二十二日陳情書給台南縣政府，請求依八十八年公告現值加四成補償地價，被告台南縣政府以九十年四月十八日府地徵字第五一七八四號函復原告：「‧‧‧。三、本案工程用地民國六十六年公告徵收，應按徵收當期之公告土地現值補償，爾後查覺公告現值誤植，亦已依土地徵收法令補充規定第十條第二款：按更正後之土地現值辦理補償完竣。嗣後台端再請求依民國八十八年公告現值補償，與前述規定不符，歉難辦理。」原告於九十年七月十日再請求依目前公告現值加四成補償，被告台南縣政府復以九十年七月十九日府地徵字第一００六七七號函復：「‧‧‧。二、本案前經本府九十年四月十八日（九十）府地徵字第五一七八四號函復台端在案。」等事實，為兩造所不爭執，並有卷附被告九十府地徵字第五一七八四號函暨九十府地徵字第一００六七七號函（以上皆為影本各乙件），洵堪認定。
（二）原告另主張：本件被告於八十七年十二月十八日以府地用字第二一七五九七號函通知原告補發差額地價二０一、一九二元，嗣於八十八年二月二日以八十八年度存字第三七五號向台灣台南地方法院提存該款項並通知原告，被告係已承認原告有補發差額地價之請求權存在，應有民法第一百二十九條第一項第二款所謂之承認之適用，即被告台南縣政府已拋棄其時效上之利益云云。按我國於行政程序法施行（九十年一月一日）前，公法上之請求權，雖無如民法第一百二十五條有一般消滅時效期間之規定，然時效制度既在尊重既存之事實狀態及維持法律秩序之安定，政府與人民間之權利義務關係，更不宜經久不能確定，性質上仍應有時效消滅制度之適用，參諸前揭司法院釋字第四七四號解釋，即指示於相關法律未有規定前，應類推適用民法之規定，是本件原告上述公法上之給付請求權，應有消滅時效制度之適用，合先敘明。次按，依現行行政程序法第一百三十一條第一項、第二項規定「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因五年間不行使而消滅」「公法上請求權，因時效完成而當然消滅」可知公法上之請求權，於時效完成時，係採權利消滅主義，此與民法係採抗辯權發生主義者不同。經查，本件原告所主張之公法上請求權，已自六十六年起迄至八十七年止歷經二十餘年之久不行使，揆諸上揭說明，其公法上請求權已於逾十五年不行使時歸於完全消滅，原告前述主張認本件已因被告台南縣政府之承認而拋棄其時效上之利益云云，參諸上述說明，尚非有據，其此部分之訴，亦無理由，應予駁回。
四、綜上所述，本件原告起訴請求被告應共同給付九、一四四、四三六元，均無理由，應予駁回。至於兩造其餘主張，經核與判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 五 月 二十一 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 蘇秋津法 官 戴見草法 官 林勇奮右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十一 年 五 月 二十一 日
法院書記官 黃玉幸