高雄高等行政法院判決 九十年度訴字第二○九○號
原 告 甲○○原 告 乙○○原 告 丙○○共 同訴訟代理人 吳豐賓 律師被 告 嘉義縣水上鄉公所代 表 人 丁○○ 鄉長訴訟代理人 戊○○右當事人間因有關都市計畫事件，原告不服嘉義縣政府中華民國九十年十月二十九日九十府秘訴字第０一三二五三八號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣原告所有坐落嘉義縣○○鄉○○段一五四、一五九、一六一、一六八、一七二、一七三、一七八等地號土地，原經被告依都市計畫法編定為公共設施保留地，使用分區為「廣場及停車場」，並經改制前台灣省政府核定在案。因編定後上開土地均未經徵收使用，原告曾於民國（下同）七十七年間，向相關單位提出陳情，嗣經前台灣省政府交通處鐵路管理局七十七年九月十六日七七鐵工產字第二四五０七號函通知被告略謂其對該土地無計畫使用，擬不徵收該土地，請撤銷該保留地等語，並復知原告。原告遂於八十八年六月七日函請被告撤銷上開土地關於公共設施保留地之編定。經被告函轉嘉義縣政府後，嘉義縣政府認原告申請事項屬都市計畫變更事宜，以八十八年六月二十八日八八府建都字第七六六七二號函責由被告併水上都市計畫（第三次通盤檢討）案辦理。期間原告多次委託陳文松律師事務所函請被告儘速辦理撤銷，經被告以九十年三月二十八日九○嘉水鄉建字第三七七七號函復已於第三次通盤檢討時，經鄉都委會同意將該筆土地更改為住宅區，並依法層報內政部核定中，為維護該鄉都市計畫之完整性及符合都市計畫法之規定，於核定前，不宜逕行變更。原告復於九十年五月二十一日向被告聲明異議，請求被告應作成撤銷系爭土地公共設施保留地編定之處分；被告仍將上開處理情形，再以九十年五月二十八日九○嘉水鄉建字第六六七七號函復原告。原告對被告之上開函復內容不服，提起訴願，亦遭駁回，遂依法提起本件行政訴訟。
乙、兩造之聲明：
一、原告聲明求為判決：㈠訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告應作成撤銷原告所有坐落嘉義縣○○鄉○○段一五四、一五九、一六一、一
六八、一七二、一七三、一七八等地號土地為公共設施保留地之編定之行政處分。
二、被告聲明求為判決：㈠原告之訴駁回。
㈡訴訟費用由原告負擔。
丙、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：㈠查，前台灣省政府交通處鐵路管理局七十七年九月十六日七七鐵工產字第二四五
０七號函文已通知被告「‧‧‧‧擬不依照行政院取得公共設施保留地方式徵收該土地，請惠予撤銷該保留地‧‧‧‧」。亦即該土地本欲由前台灣省政府交通處鐵路管理局徵收，因該局迄七十七年當時仍無計畫使用，不再徵收，乃請管轄執行機關即被告水上鄉公所撤銷該保留地。揆諸土地法第二百十三條及二百十四條規定「因左列各款之一，得為保留徵收：一、開闢交通路線。二、興辦公用事業。三、新設都市地域。四、國防設備。前項保留徵收，謂就舉辦事業將來所需用之土地，在未需用以前，預為呈請核定公布其徵收之範圍，並禁止妨礙徵收之使用。」「前條保留徵收之期間，不得超過三年，逾期不徵收，視為廢止。但因舉辦前條第一款或第四款之事業，得申請核定延長保留徵收期間；其延長期間，以五年為限。」換言之，本案之標的：廣場兼停車場之公共設施保留地，依法早應撤銷，而回復該土地之原狀，使土地所有權人得以充分利用該土地。被告未予撤銷，明顯違反土地法第二百十四條逾期不徵收，視為廢止之規定。原告自得依訴願法第二條第一項「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法定期間內應作為而不作為，認為損害其權利或利益者，亦得提起訴願。」規定，提起行政救濟。
㈡國家為公共利益所必要，依法行使公權力，致特定無義務人之權益受到特別之犧
牲，而對該等受損失之人，加以補償，即「行政上之損失補償」，本案既不徵收公共設施保留地，亦不作合理之補償，且亦無法定禁限建之情事，卻不許人民作合理、合目的性的土地利用，致人民陷於進退失據之境，無法充分利用土地。
㈢司法院釋字第四○○號解釋文提到「憲法第十五條關於人民財產權應予保障之規
定，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由，發展人格及維護尊嚴。如因公用或其他公益目的之必要，國家機關雖得依法徵收人民之財產，但應給予相當之補償，方符憲法保障財產之意旨。」又該院釋字第四四○號解釋文亦認「國家機關依法行使公權力致人民之財產遭受損失，若逾其社會責任應忍受之範圍，形成個人之特別犧牲者，國家應予合理補償。」該兩號解釋均在闡釋「人民之財產權應予保障」，亦即不應受不合理、不合法、不適當等無法忍受之侵害。
㈣本案訴願機關之訴願決定理由違反如下法律規定與行政法理：
⑴訴願決定理由以「都市計畫經發布實施後，不得任意變更，人民固得提出變更之
建議，但應否變更原計畫，仍應由擬定計畫之機關，依職權斟酌實際情況，自由裁量，非人民所得強求」部分：顯違反行政程序法第七條第三款之比例原則、第八條之誠信原則。依第九條規定行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意。另依信賴保護原則，如行政行為罔顧人民值得保護之信賴，而使其遭受不可預計的負擔或喪失利益，且非基於保護或增進公共利益所必要或因人民有忍受義務時，則此種行政行為即不得為之。此由行政程序法第一百十七條但書規定及改制前行政法院即現之最高行政法院八十三年度判字第五六０號判決之反面解釋可知，信賴利益顯然大於行政處分所欲達成之公益者，即應撤銷。而依公益原則法理，傳統上強調公益優先於私益，較忽視個人權益的保障；現今認為公益原則是公權力措施之考量依據，除非具公益上之必要外，否則公益與私益須同等考量。
⑵訴願理由又以「依都市計畫法第二十六條規定：都市計畫經發布實施後，不得隨
時任意變更。但擬定計畫之機關每五年至少應通盤檢討一次，依據發展情況並參考人民建議作必要之變更。對於非必要之公共設施用地，應予撤銷，並變更其使用。」云云；惟其僅強調前半段原則性之規定，忽視後半段之例外規定，顯未顧及人民之利益及信賴保護與公益原則。
㈤綜上所述，被告所作處分及決定，顯有違誤。
二、被告主張之理由：撤銷保留地編定之權責機關是內政部，被告鄉公所無此權責。又原告所有系爭土地原編定為鐵路用地，經被告水上都市計畫委員會於七十七年五月二日第二次通盤檢討變更為「廣場兼停車場」，經前台灣省都市計畫委員會審議通過，並於七十九年四月十六日公告實施。目前該案又經被告水上都市計畫委員會第三次通盤計畫變更為住宅用地，此次通盤檢討決議亦經被告移送嘉義縣政府核示，現於嘉義縣政府都市計畫委員會審議中。被告均依都市計畫法第十九條至第二十一條規定辦理，且依該法第二十六條前段規定，都市計畫發布實施後，不得隨時任意變更。另依同法第二十八條規定，主要計畫及細部計畫之變更，其有關審議公開展覽，層報核定及發布等事項，應分別依照第十九條至第二十一條及第二十三條規定辦理，被告將通盤檢討結果復知原告，並無違誤。原告所為撤銷公共設施保留地編定之請求，尚非被告權責。
理 由
一、本件被告代表人即鄉長原為何垠惠，於本院審理中變更為丁○○，並聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、按「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」行政訴訟法第一百零七條第三項定有明文。次按提起任何訴訟，請求裁判均應以有權利保護必要為前提，具備權利保護必要者，其起訴始有值得權利保護之利益存在（吳庚著行政爭訟法論修訂版第八十九頁參照）。而欠缺當事人適格、權利保護必要之要件者，係屬原告之訴在法律上顯無理由，應以判決駁回（最高行政法院九十年度五月份庭長法官聯席會議紀錄參照）。又按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟」「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」同法第五條亦有規定，此乃通說所稱課予義務訴訟。此類訴訟之提起，以原告所申請者屬行政處分或特定內容之行政處分為要件。而所謂行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，此觀訴願法第三條第一項之規定甚明。再「官署所為單純的事實敘述或理由說明，並非對人民之請求有所准駁，既不因該項敘述或說明而生法律上之效果，非訴願法上之行政處分，人民對之提起訴願，自非法之所許。」改制前行政法院即現之最高行政法院六十二年裁字第四十一號著有判例。是行政機關對於人民請求事項所為之答覆，並非一概屬於行政處分而得為行政爭訟之標的，應以行政機關之答覆是否已對人民發生法律上效果作為判別行政處分之標準。抑且，德國學者針對行政機關答覆人民申請事件公函究為行政處分或觀念通知提出判別公式如下：即人民申請作成行政處分者，拒絕其申請之答覆亦屬行政處分；反之，人民申請作成事實行為者，拒絕之答覆則屬事實行為而非行政處分。此項公式雖在只有撤銷訴訟之傳統制度下，人民將無法獲得法律保護，惟現行行政爭訟途徑既已完備，除撤銷訴訟之外，一般給付訴訟亦能發揮救濟功能，即可應用此一公式作為區別行政處分與觀念通知的輔助標準（參見吳庚大法官著「行政法理論與實用」增訂七版第三一四頁）。是若有應提起一般給付訴訟，卻誤以課予義務訴訟為之者，即有誤用訴訟種類情形，應認欠缺權利保護必要。
三、第按「公共設施保留地，在民國六十二年本法修正公布前尚未取得者，應自本法修正公布之日起十年內取得之。但有特殊情形，經上級政府之核准，得延長之；其延長期間至多五年。逾期不徵收，視為撤銷。本法修正公布後，依本法指定之公共設施保留地，其取得期限應依前項規定辦理，並自指定之日起算。．．．」固為六十二年九月六日修正公布之都市計畫法第五十條所明定，惟該法於七十七年七月十五日再次修正公布時，業將上開公共設施保留地應於限期內取得之規定刪除，從而保留地自無逾期不徵收，視為撤銷之適用。又修正後之都市計畫法第二十六條規定：「都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每五年至少應通盤檢討一次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更。對於非必要之公共設施用地，應予撤銷，並變更其使用。」是以都市計畫發布實施後，並非絕對不能變更（包括撤銷），但必須於通盤檢討時，依據發展情況，並參考人民之建議，始能作必要之變更。而在通盤檢討前，殊無對某部分之都市計畫，作單獨變更之必要。再按「本法之主管機關：在中央為內政部，在省（市）為省（市）政府，在縣（市）（局）為縣（市）（局）政府。」「都市計畫由各級地方政府或鄉、鎮公所依左列之規定擬定之：一、市計畫由市政府擬定，鎮、縣轄市鄉計劃分別由鎮、縣轄市、鄉公所擬定，必要時得由縣（局）政府擬定之。」「主要計畫擬定後，送該管政府都市計畫委員會審議前，應於各該直轄市、縣（市）（局）政府及鄉、鎮、縣轄市公所公開展覽三十天及舉行說明會，並應將公開展覽及說明會之日期及地點登報周知；任何公民或團體得於公開展覽期間內，以書面載明姓名或名稱及地址，向該管政府提出意見，由該管政府都市計畫委員會予以參考審議，連同審議結果及主要計畫一併報請內政部核定之。」「主要計畫應依左列規定分別層報核定之：．．．四、鎮鄉之主要計畫由省政府核定，並送內政部備查。」都市計畫法第四條、第十三條第一款、第十九條、第二十條第一項第四款定有明文。又行政院依臺灣省政府功能業務與組織調整暫行條例第四條第五項規定以八十八年六月三十日台八十八內字第二五三五五號令將上開原由省政府核定之權責改由內政部核定。故有關都市計畫中之公共設施保留地之撤銷或廢止以及變更為住宅區等事項，主管機關即為內政部，被告僅為上開事項之執行機關，並無辦理廢止公共設施保留地並變更為住宅區事項之事務權限。
四、經查，原告所有坐落嘉義縣○○鄉○○段一五四、一五九、一六一、一六八、一
七二、一七三、一七八等地號土地，原經被告依都市計畫法編定為「鐵路用地」，並經改制前台灣省政府核定在案。嗣因編定後上開土地均未經需用地機關徵收使用，原告曾於七十七年間，向相關單位提出陳情，經需用地機關前台灣省政府交通處鐵路管理局七十七年九月十六日七七鐵工產字第二四五０七號函通知被告略謂其對該土地無計畫使用，擬不徵收該土地，請撤銷該保留地等語，並復知原告後，被告水上都市計畫委員會乃於七十七年五月二日第二次通盤檢討時，將該等土地之編定改為公共設施保留地，使用分區變更為「廣場兼停車場」，經前台灣省都市計畫委員會審議通過，並於七十九年四月十六日公告實施。嗣原告於八十八年六月七日，再以系爭土地編定後迄未徵收為由，函請被告撤銷上開土地關於公共設施保留地之編定。經被告函轉嘉義縣政府後，嘉義縣政府認原告申請事項屬都市計畫變更事宜，以八十八年六月二十八日八八府建都字第七六六七二號函令被告併水上都市計畫（第三次通盤檢討）案辦理。期間原告尚多次委託陳文松律師事務所函請被告儘速辦理撤銷，經被告以九十年三月二十八日九○嘉水鄉建字第三七七七號函復已於第三次通盤檢討時，經鄉都委會同意將該筆土地更改為住宅區，並依法層報內政部核定中，為維護該鄉都市計畫之完整性及符合都市計畫法之規定，於核定前，不宜逕行變更。原告復於九十年五月二十一日向被告聲明異議，請求被告應作成撤銷系爭土地公共設施保留地編定之處分；被告仍將上開處理情形，再以九十年五月二十八日九○嘉水鄉建字第六六七七號函復原告等事實，有前開鐵路管理局七七鐵工產字第二四五０七號函、被告九○嘉水鄉建字第三七七七號函、九０嘉水鄉建字第六六七七號函、原告及其代理人陳文松律師之歷次申請書狀、嘉義縣政府八八府建都字第七六六七二號函等附卷可稽。揆諸前揭說明，都市計畫並非就個別事件之處理，而係對於一定區域內各項重要措施以及土地使用所為之整體規劃；且如上所述，有關都市計畫之擬定、變更（包括公共設施保留地之廢止）事項之核定機關為內政部，被告並無核定權限，則其所為上開九○嘉水鄉建字第三七七七號函、九０嘉水鄉建字第六六七七號函，顯僅係被告將其鄉都市計畫委員會關於系爭都市計畫第三次通盤檢討，同意將該筆土地更改為住宅區，且已依法層報內政部核定中之結果通知原告，核屬對其執掌之都市計畫變更核定前之前置行政行為所為事實及理由說明，尚不對外發生准駁之法律效果，自非屬否准申請之行政處分；原告以被告上開函文係行政處分，提起本件課予義務訴訟，且經本院闡明後，仍堅持以課予義務訴訟為之，有本院準備程序筆錄可按，揆諸前開說明，其訴即有欠缺權利保護必要情形。
五、況如前所述，關於都市計畫之變更及公共設施保留地之廢止，其核定機關為內政部，被告並無准駁權，則原告訴請被告辦理此事項，亦有當事人不適格情形，致欠缺權利保護必要。
六、綜上所述，本件原告以無廢止公共設施保留地編定權限之被告為當事人，對被告所為上開非行政處分之處理結果函聲明不服，請求撤銷並命被告作成撤銷（廢止）系爭土地為公共設施保留地編定及變更為住宅區之行政處分，依其所訴之事實，既有當事人不適格與權利保護必要要件之欠缺，在法律上均顯無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回之。
七、據上論結，本件原告之訴為顯無理由，依行政訴訟法第一百零七條第三項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 七 月 三十一 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 江 幸 垠法 官 林 石 猛法 官 戴 見 草右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十一 年 七 月 三十一 日
法院書記官 李 建 霆