高雄高等行政法院裁定 九十年度訴字第二一二一號
原 告 大炬環保科技股份有限公司代 表 人 甲○○被 告 高雄縣政府代 表 人 乙○○ 縣長訴訟代理人 范仲良律師右當事人間因損失補償事件，原告提起行政訴訟，本院裁定如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、本件被告代表人原為余政憲，於本件訴訟中已變更為乙○○，並聲明承受訴訟，核無不合，應予准許，合先敘明。
二、按「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」為行政訴訟法第二條所明定。又「訴訟事件不屬行政法院之權限者，行政法院應以裁定駁回之。」同法第一百零七條第一項第一款亦定有明文。
三、原告起訴意旨略以：被告為處理高雄縣茄萣鄉一般廢棄物焚化處理事宜，於民國（下同）八十七年五月二十五日與中唯環境工程股份有限公司（以下簡稱中唯公司）訂定高雄縣茄萣鄉一般廢棄物委託焚化處理契約書（以下簡稱系爭契約），嗣後中唯公司更名為原告公司，兩造乃於八十八年三月二十六日再續簽系爭契約，由原告承受中唯公司該契約之權利義務，即由原告負責興建位於高雄縣茄萣鄉之焚化爐工程，並負責一般廢棄物之焚化處理等事宜。惟原告於八十七年五月二十五日與被告簽約後，即於八十七年七月三日向被告申請核發「第一類廢棄物處理業務乙級設置許可證」，詎被告竟遲至十個月後於八十八年五月三日方予核發上開許可證。嗣原告隨即據以申辦變更地目，惟被告又延宕至八十八年十二月二十三日始向行政院農業委員會漁業署函請審核辦理用地變更，迄今毫無回音。嗣被告於八十八年十二月六日發函通知原告與會研商「小型廢棄物焚化爐設置之必要性」，經數次會議研商，於八十九年二月二十一日就茄萣鄉一般小型焚化爐設置與否所召集之會議，作成結論「因失去『緊急性垃圾處理計劃』之時效，決議不興建茄萣鄉小型焚化爐，請原告暫停本案之設置，並確實估算自簽約至今所花經費，配合茄萣鄉公所就本案興建與否之利弊得失及所須經費評估分析報告草案，於八十九年三月一日提報至被告環保局再度協商，並於三月十五日前將該分析報告定稿報請環保局送環保署辦理。」惟事後被告就補償事宜遲未與原告進行協議，原告迫於無奈，乃於九十年七月廿日委請律師函催被告，於文到七日內確答是否續建及復工之表示，然被告並未於催告期間內回覆是否續建焚化爐，而遲至九十年八月六日以九０府環仁字第ＷＢ００四五五四號函表示，因原告未繳納八十八年一月間之遲延罰款，故欲解除系爭契約，以規避其應負之補償責任，原告遂提起本件訴訟請求被告應給付原告新台幣（下同）一億四千五百四十九萬三千六百四十五元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息等語。
四、原告主張前開事實，固據其提出系爭契約書、投標須知、台北信維郵局第五四七０號存證信函、被告九十年八月六日九０府環仁字第ＷＢ００四五五四號函、相關發票單據等影本為證。然按國家機關或地方自治團體委託私人或民間機構辦理行政事務所訂立之契約，其與機關間之法律關係究屬公法抑或私法性質，由於相關法律尚無明確界定，因而行政契約（公法契約）與私法契約之區別，究係應以契約標的抑契約目的為判別標準，存有爭議。依九十年一月一日施行之行政程序法第一百三十五條：「公法上法律關係得以契約設定、變更或消滅之。但依其性質或法規規定不得締約者，不在此限。」最高法院六十一年度台上字第一六七二號判決認：「公法上契約與私法上之契約，其主要之區別為契約之內容與效力，是否均為公法所規定。茍契約之內容及效力，並無公法規定，而全由當事人之意思訂定者，縱其一方為執行公務，仍屬於私法上契約之範圍。」同持契約標的說。學者間亦認，原則上應以契約標的為準，如依契約標的仍無法判斷其法律性質時，則兼採契約目的加以衡量；換言之，若是契約標的給付行為不易區分為私法或公法性質，或是光憑契約標的仍不能清楚決定其契約的法律性質時，此時就必須就「契約的目的」及「契約整體特徵」作判斷。今行政機關委託私人辦理行政事務，日漸增多，此委託是否均屬行政契約，應視不同情形而定。原則上，委託之事項如涉及公權力之行使，並直接影響人民權利義務者，委託之協議始屬行政契約，若委託辦理純粹事務性或低層次之技術性工作，仍應以一般私法契約視之，至法律已有明文規定，行政機關得委託法人團體辦理事務，且受託之工作人員以執行公務論（商品檢驗法第二十六條），則可另當別論，不妨視之為行政契約。例如由行政院大陸委員會與海峽交流基金會間，依臺灣地區與大陸地區人民關係條例第四條第一項之規定所簽訂之委託契約，內容涉及管轄權或機關權限之行使，性質上當然為行政契約之一種。至警察局與民間拖吊業者，依道路交通管理處罰條例第五十六條第二項之規定，簽訂違規車輛拖吊之契約，約定警察局負有支付拖吊業者每輛拖吊費之義務，拖吊業者則負有聽從警員指示拖吊之義務，如僅依此拖吊契約之「標的」--拖吊行為及給付價金--來看，拖吊行為當為公權力之行為，所以此拖吊契約或可被認為行政契約。然而，如依此拖吊「契約之目的」及「契約之整體特徵」來看，此契約乃警察機關宥於人手及設備不足，而和民間業者締結協助拖吊之契約。此時民間業者是居於行政機關「助手」之地位，並非獲得授權執行公權力（拖吊權力），只能在警察開立罰單並指揮下實施拖吊違規車輛之行為，但不能擁有獨立決定拖吊私人車輛的公權力，即締約雙方（警察局與民間業者）間並未因契約使公法關係產生、變動及消滅，此際，核其性質應屬私法性質之國庫行政行為，而有政府採購法之適用（參看該法第二條規定，本法所稱採購，指工程之定作、財物之買受、定製、承租及勞務之委任或僱傭等。）但是如果警察局授權由拖吊業者自行決定並執行拖吊任務，則拖吊業成為公權力之受託人時，此協議即為行政契約（參閱陳新民著行政法學總論八十九年八月修訂七版，頁一五一至一五四、頁三五三至三五五、頁四五五；吳庚著行政法之理論與實用八十九年九月增訂六版頁一七四至一七七、頁三九六至三九七、頁四一四至四一五）。
五、次按行政院環保署為達成「有效清除、處理廢棄物，改善環境衛生，維護國民健康」之行政目的，制訂「過渡時期緊急垃圾處理計畫」，鼓勵公民營業者興建小型焚化爐，藉由民辦民營模式由民間業者參與，並提供各級政府機關委託民營業者代為處理「一般廢棄物」之依據，期於短時間內彌補執行機關對於「一般廢棄物」處理能力之不足，而縣、市政府等「主管機關」同時亦必須協助民營公司取得焚化廠設置用地，及完成辦理用地地目變更等行政程序。本件被告為上開「過渡時期緊急垃圾處理計劃」之主辦機關，為因應高雄縣茄萣地區垃圾無處可去之窘況，乃依廢棄物清理法第十條後段規定報請行政院環保署核准後，將高雄縣茄萣鄉「一般廢棄物處理職務」委託民營業者即原告執行，藉以解決在公有廢棄物焚化廠未設置前，鄉公所無法執行法定職務之困境。原告係依上開垃圾處理計劃與相關法規規定，經被告招標遴選後，雙方於八十七年五月二十五日訂有「高雄縣茄萣鄉一般廢棄物委託焚化處理契約書」，原告據此取得受被告之委託代茄萣鄉公所執行一般廢棄物處理職務之資格，前揭契約開宗明義即約定本件係被告委託原告辦理高雄縣茄萣鄉一般廢棄物焚化處理事宜，且系爭契約投標須知第一條即規定投標廠商須為國內之公、民營廢棄物清除處理機構。原告起訴意旨乃據此認為兩造之委託契約之性質，可析述如下：（一）按「本法所稱主管機關：．．．；在縣（市）為縣（市）政府。」、「本法所稱執行機關，為．．．鄉鎮（市）公所」、「一般廢棄物，應由執行機關負責清運，並作適當之衛生處理，必要時得報經上級主管機關核准，委託公、民營廢棄物清除、處理機構辦理之。」廢棄物清理法第四條、第五條、第十條定有明文。是廢棄物之清運、焚化處理乃政府機關之行政任務，由行政機關負責執行，民間私人非受行政機關之委託，不得為之。則系爭契約前言及投標須知第一條均與廢棄物清理法第十條之規定相符，足證系爭契約係被告依廢棄物清理法第十條之規定與原告簽訂之行政契約。（二）再按系爭契約之標的既係被告將原應由高雄縣茄萣鄉公所負責焚化處理廢棄物之行政任務，委託原告辦理，而依廢棄物清理法第五條、第十條之規定，焚化處理廢棄物之行為僅能由行政機關負責執行，並非一般人均可為之，故系爭契約之「委託」顯已涉及公權力之權限移轉，且系爭契約更具有協助執行機關達成清除處理一般廢棄物，以改善環境衛生、維護國民健康之公益目的，是以無論就系爭契約所依據之法律及契約目的，均具有強烈之公共利益色彩，且系爭契約標的係被告本於廢棄物清理法第十條之授權，委託原告並授與焚化處理一般廢棄物之公權力，本件應屬行政契約。又「行政契約當事人之一方為人民者，行政機關為防止或除去對公益之重大危害，得於必要範圍內調整契約內容或終止契約。前項之調整或終止，非補償相對人因此所受之財產上損失，不得為之。」為行政程序法第一百四十六條第一項、第二項所明定。本件兩造簽訂系爭契約後，嗣後被告決定不興建焚化爐，並終止該契約，故原告請求被告補償因終止系爭契約所受財產上之損失一億四千五百四十九萬三千六百四十五元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。
六、惟查：系爭委託焚化處理投標須知第八條第三項載示：「本府（被告）將以正式之決標通知書通知得標之廠商．．．。」同條第四項規定：「決標通知書發出後十五日曆天內完成契約簽署，若有增加之條款、說明、附件應由『雙方同意之』，．．．。」是決標前原告有自由投標（報價、出價）之意思表示；決標後兩造簽立之招標契約內容，如與招標公告有異，仍須雙方同意始得為之，是就本件委託契約內容分析，仍有私法契約所具有之「契約自由原則」性質，因而，原告所謂該契約顯已涉及公權力之權限移轉之行政契約云云，顯非的論。況且，系爭之受託業務乃被告委託原告就高雄縣茄萣鄉「一般廢棄物處理職務」之執行，依前揭委託契約書第三條明訂：「．．．乙方（原告）非經甲方（被告）書面同意，不得接受處理甲方委託以外之廢棄物（含事業廢棄物）。」由此顯見，該契約協議之目的專為處理「一般廢棄物」之焚化，此係辦理純粹事務性或技術性之工作，特為因應公辦大型焚化廠未完工營運前，加強地區性垃圾處理而委託原告設置小型焚化廠，以有效解決垃圾處理問題，並非直接對人民清運垃圾，行使福利行政之公權力甚明。末按最高法院八十年度台上字第五二五號民事判決固認：「所謂行使公權力，係指公務員居於國家機關之地位，行使統治權作用之行為而言。並包括運用命令及強制等手段干預人民自由及權利之行為，以及提供給付、服務、救濟、照顧等方法，增進公共及社會成員之利益，以達成國家任務之行為。如國家機關立於私法主體之地位，從事一般行政之補助行為，如購置行政業務所需之物品或處理行政業務相關之物品，自與公權力之行使有間。」其所謂「行使公權力」，關於福利行政部分，當係就政府對人民行使清運垃圾等給付措施之公權力而言（人民如未依規定配合處理，有刑罰及行政制裁之問題，參廢棄物清理法第二十二條規定；如屬前述之行政助手則未賦予此項職權）。
七、末查：一般廢棄物清運處理過程中，直接影響人民權利義務者係指鎮公所清潔隊有關一般廢棄物清運（含資源回收作業）工作，職故，原告所執行者乃一般廢棄物清運之後續焚化處理，此種事務之執行，毋寧為被告（行政主體）行為之「延伸」，且原告本身需受被告指揮監督，故不能取代被告之公法上地位，何況，原告亦不能以自己之名義對外行之，至多僅係間接影響人民權利義務，亦難謂係公權力之受託人，只能稱之為「行政協助者」或「行政助手」，猶如前述屬私法性質之違規車輛拖吊之行政事實行為（參行政執行法第二十九條之代履行規定；及政府採購法第二條規定：本法所稱採購，指：：勞務之委任或僱傭等）。是以，原告稱其依廢棄物清理法第十條前段規定：「一般廢棄物，應由執行機關負責清運，並作適當之衛生處理。」、同法第四條規定：「本法所稱主管機關︰在中央為行政院環境保護署；在直轄巿為直轄巿政府；在縣（巿）為縣（巿）政府。」而由被告將其依廢棄物清理法所規定應執行垃圾處理之公務委託原告執行，而遽為推論其與被告間具有公法關係，實無足採。
八、綜上所述，本件乃原告與被告因訂立委託契約辦理純粹事務性或技術性之工作而生之爭訟，並未直接對外影響人民權利義務，亦即僅係屬政府採購法所規定之國庫行政即私經濟行為之私法契約權利義務履行上所生之爭議，殆無疑義。故而，本件應屬民事訴訟事件，並不屬於行政法院之權限，原告竟提起本件行政訴訟，於法顯有未合，應予裁定駁回。
九、依行政訴訟法第一百零七條第一項第一款、第一百零四條，民事訴訟法第九十五條、第七十八條，裁定如主文。
中 華 民 國 九十一 年 四 月 三十 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 陳光秀法 官 楊惠欽法 官 李協明右為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於裁定送達後十日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提出抗告（須按對造人數附具繕本）；並應預繳送達用掛號郵票六份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十一 年 四 月 三十 日
法院書記官 蔡玫芳