高雄高等行政法院判決 九十年度訴字第五五一號
原 告 甲○○被 告 高雄市政府教育局代 表 人 乙○○ 局長訴訟代理人 林敏澤 律師
陳金寶 律師黃麗潔 律師右當事人間因有關人民團體事務事件，原告不服高雄市政府中華民國九十年一月八日高市府訴四字第○○九四九號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣高雄市私立國際高級商工職業學校（下稱國際商工）董事會第十四屆董事長陳豪，因違反銀行法事件經檢察官提起公訴，被告遂於民國（下同）八十八年四月二十九日以高市教一字第一二一一六號函通知陳豪，應即停止其董事長及董事職務，嗣該刑事案件經台灣高雄地方法院判決無罪，該校董事會即於八十八年十月十三日函請被告恢復陳豪董事長職權，被告於同年月十五日同意陳豪恢復行使職權，該校董事會乃於八十八年十月十七日召開第十四屆第十一次董事會議改選第十五屆董事，原告獲選為董事之一，該次會議紀錄及董事名冊並經被告於同年十二月十七日同意備查在案。惟該校第十四屆董事兼創辦人陳韜及李亞頻二人因未被列為當然董事，乃分別於八十八年十二月二十一日及二十三日先後向被告提出陳情，嗣經被告於八十八年十二月三十日將原同意該校董事會第十四屆第十一次會議紀錄暨第十五屆董事會議名冊備查函予以撤銷，並請其原定於八十九年一月二日召開之第十五屆第一次董事會議停止召開，又於八十九年一月十二日撤銷原同意陳豪恢復行使職權。陳豪及該校董事會對此不服，乃向高雄市政府提起訴願，該案經訴願決定以，被告僅因該校創辦人陳韜陳情，為免董事會董事間發生爭議為由，即任意撤銷原同意備查之處分，並未述及其原處分有何不合法或錯誤之處為由，而於八十九年三月十五日以高市府訴一字第八二七二號決定：「原處分撤銷，由原處分機關另為適法之處分。」，惟前述由陳豪及該校董事會所提出之訴願案審理期間，該校董事會又重新訂定同年二月十三日召開第十五屆第一次董事會議，經被告准其召開後，該次董事會議依期召開，並於同年二月十四日將會議紀錄報請被告備查，被告則同年二月十七日准予備查。陳韜及李亞頻二人對被告准許備查國際商工董事會第十五屆第一次董事會議紀錄不服，乃提起訴願，案經高雄市政府於八十九年七月十二日以高市府訴三字第二三二七七號訴願決定：
「原處分撤銷，由原處分機關另為適法之處分。」，而台灣高雄地方法院亦於八十九年六月十二日以八十九年度聲字第四九七號民事裁定確定國際商工第十四屆第十一次董事會議所為改選第十五屆董事行為無效，被告乃於八十九年七月十三日以高市教一字第八九○○○○四四四二號函通知國際商工董事會，於八十九年八月十五日前召開第十四屆第十二次董事會議，完成改選第十五屆董事，否則依私立學校法第三十二條規定辦理。原告不服該函處分，向高雄市政府就該函提起訴願，經訴願決定以原告並非國際商工第十四屆董事，且國際商工第十四屆董事會第十一次會議所為改選第十五屆董事之行為，業經台灣高雄地方法院裁定確定而宣告無效，原核備之公文已失其效力，原告已不具備第十五屆董事身分，並非權益直接受損害之法律上利害關係人為由，而予以駁回不受理。原告仍表不服，遂提起本件訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
丙、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：
（一）國際商工董事會八十八年十月十七日召開第十四屆第十一次董事會議，係由被告派員列席，並合法改選第十五屆董事，原告當選為董事之一，國際商工隨於第十五屆董事選舉後，於八十八年十月十八日將董事名冊及證件呈請被告核備，被告乃以八十八年十二月十七日高市教一字第四一九四九號函同意備查。嗣國際商工董事會於八十九年二月十三日召開第十五屆第一次董事會議，選舉新董事長，於八十九年三月六日、四月三十日及五月十三日分別召開第十五屆第
二、三、四次董事會議，均經被告核准，並派員列席參加，均足證原告所具國際商工第十五屆董事之身分，仍然有效存在，並未喪失，訴願決定認為原告已不具備第十五屆董事身份，原告提起訴願即非適格當事人云云，顯有誤會。
（二）台灣高雄地方法院八十九年度聲字第四九七號民事裁定，係依據民法第六十四條規定所為，惟根據民法第六十四條規定之立法理由，宣告董事行為無效應提起撤銷訴訟，以判決為之，而非以裁定為之。且國際商工第十四屆董事參加第十四屆第十一次董事會議改選第十五屆董事，係依據私立學校法第二十二條第一款及第二十四條第一項規定，自無違反捐助章程可言，上開裁定認定其行為無效，明顯違背私立學校法之規定。況董事之選聘為董事會之職權，並非「董事」之行為，不論該次會議是否違反捐助章程，案外人陳韜、施佑章不得依民法第六十四條規定，聲請法院宣告此會議無效。而民事訴訟法第四百零一條僅規定「確定判決」有既判力，「民事裁定」並沒有此項效力，上開民事裁定之相對人為陳豪等六人，並不包括原告在內，故該裁定仍無拘束原告之效力。又我國憲法採五權分立，行政與司法各自獨立，案外人陳豪違反銀行法案件於第一審判決無罪，是否同意其復職屬行政權之行使，非司法權所得干涉，則上開裁定認定被告同意陳豪因第一審判決無罪，而准其恢復行使董事長之職務，此行政處分仍無解於陳豪已被停職之事實等語，顯然干涉行政權之行使，自不足為取。民事裁判既無拘束行政法院判決之效力，則行政法院仍應本於職權，就調查證據之結果為獨立之判斷。
（三）裁定有無實質上確定力，亦即是否與判決相同而生既判力，為一般通說所否認，蓋所謂既判力者，乃指為訴訟標的之法律關係於確定終局判決中經裁判者，當事人不得更以該訴訟標的法律關係提起新訴，且於新訴用作攻擊或防禦方法，亦不得與確定判決為相反之主張，法院亦應以已判決之事項為基礎處理新訴，不得為相反之認定。而裁定乃原則上就程序事項所為之意思表示，程序上事項無「為訴訟標的之法律關係」可言，自不生既判力問題。徵諸裁定所踐行程序之鄭重程度與判決顯不相同，立法者對於確定實體上權利存否之判決程序，與原則上就程序事項所為意思表示之裁定程序，二者既有不同之構造設計，除法律有特別規定外，實務上認為不具有確定實體法上權利存否之效力，應非無據。因而國際商工第十四屆第十一次董事會議所為改選第十五屆董事之行為是否無效？原告是否為國際商工第十五屆董事，均係實體上之問題，自不得以裁定來確定實體法上權利存否之效力，其理甚明。系爭民事裁定既無實質上之確定力，則被告主張：被告於行政處分中，援引該民事法院之確定裁定，自應尊重司法行為之民事法院之確定裁定，不能為相反之主張，始符合誠信與法制。至於原告主張該裁定違法，則原告應尋求其他法律途徑解決，與本案無關等語，顯然對於民事裁定是否具有實質上之確定力，發生法律上之誤解，其主張無採信之價值。
（四）被告八十九年七月十三日高市教一字第八九○○○○四四四二號函，係依據高雄市政府八十九年七月十二日高市府訴三字二三二七七號訴願決定辦理，惟高雄市政府前開訴願決定，係因陳韜、李亞頻對被告八十九年二月十七日高市教一字第○四三九八號函所為處分提起訴願，其主文稱：「原處分撤銷，由原處分機關另為適法之處分」，故系爭處分既係根據上開訴願決定所為之處分，其性質乃為行政處分，而非觀念通知，相當明確。又訴願決定所撤銷之原處分，並不包括被告八十八年十二月十七日高市教一字第四一九四五號函所為同意備查國際商工第十四屆第十一次董事會議紀錄及十五屆董事名冊之處分在內，被告對國際商工第十四屆董事第十一次董事會議紀錄及第十五屆董事名冊之核備，既未被撤銷，則被告要求國際商工董事會於八十九年八月十五日前重新改選第十五屆董事，即屬違法。
（五）行政處分之法效性，係指行政機關之行為，直接對外發生法律上效果而言，但所謂法律上效果不必限於公法上之效果，因行政處分而生私法上效果者，均屬之。被告為系爭處分，命國際商工第十四屆董事會召開第十四屆第十二次董事會議改選第十五屆董事，即係否定原來第十五屆董事之存在，否則即無重新改選第十五屆董事之必要，則系爭處分直接對外發生法律上效果，及損害國際商工原來第十五屆董事會及董事之權利與利益，相當明確，乃被告竟稱：該函之性質，並未對國際商工之請求為具體准駁，或損害其權利或利益，足見系爭函文並不具備法效性而非行政處分等語，即屬強辯，不足採信。
（六）依高雄市政府組織規程第十六條規定：「本府各局、處、各種委員會，對於不牴觸中央及上級政府法令範圍內，依其業務執掌對外行文。」，可見被告對其業務執掌得對外行文者，以不牴觸中央及上級政府之法令範圍內，才有其適用。查私立學校法於八十九年一月十九日修正公布後，國際商工之主管教育行政機關應為「高雄市政府」，而非被告，則被告無權要求國際商工重新改選第十五屆董事，益證原處分係屬違法。被告雖援引最高行政法院（前行政法院）五十年判字第一八號、五十年裁字第五四號判例意旨，主張系爭處分雖以被告名義為之，仍應認為係高雄市政府之處分云云，因上開判例意旨係於五十年作成，為在私立學校法八十九年一月十九日之前，自無適用之餘地，否則私立學校法第四條之修正，將喪失其意義，為此請求撤銷原處分及訴願決定等語。
（七）國際商工第十四屆董事長陳豪雖因違反銀行法等案件，經台灣高雄地方法院檢察署檢察官提起公訴，而停止其職務，惟台灣高雄地方法院以八十八年度訴字第七八七號判決無罪，經國際商工第十四屆董事會向被告陳情，被告簽請市長謝長廷批示，由市長親批函知董事會得准其恢復行使董事長職權。被告乃根據市長之批示，於八十八年十月十五日以高市教一字第三五一六六號函國際商工第十四屆董事會，同意董事會得准陳豪恢復行使董事長職權，國際商工第十四屆董事會再依據被告之核准函，同意陳豪復職，查被告作成同意陳豪恢復董事長職權之處分，既係高雄市長所決定，則被告主張該行政處分，顯有違法乙節即無理由。又被告雖於八十九年一月十二日以高市教一字第○一二四二號函撤銷前開同意陳豪復職之行政處分，惟經國際商工第十四屆董事會依法提起訴願，經高雄市政府八十九年三月十五日高市府訴一字第八二七二號訴願決定「原處分撤銷，由原處分機關另為適法之處分。」被告依據該訴願決定同意國際商工第十五屆董事會選舉新董事長及召開第一、二、三、四次董事會議，按訴願之決定確定後，就其事件有拘束各關係機關之效力，訴願法第九十五條前段決定有明文。查陳豪復職案及國際商工第十五屆董事名冊之備查，既經高雄市政府八十九年三月十五日高市府訴一字第八二七二號訴願決定所認定，且該訴願決定業經確定。則被告及高雄市政府應受其拘束，不得主張陳豪之復職案為違法。亦不得否認原告為國際商工第十五屆董事之身分，否則無異公然違背訴願法第九十五條前段之規定，政府還有何威信。國際商工第十四屆董事會設置董事九人，陳豪復職案既係合法，則國際商工第十四屆董事會於八十八年十月十七日召開第十一次董事會議，包括陳豪在內共有六位董事出席，己符合私立學校法第二十九條第二項第一款所規定：「應有三分之二以上董事之出席」之出席人數，該次會議改選第十五屆董事，應屬有效成立。被告陳稱：「縱認法院裁定宣告無效有不合法之處。」足見被告亦認為台灣高雄地方法院八十九年度聲字第四九七號民事裁定不合法，則被告自不得以該裁定，否認原告所具國際商工第十五屆董事之身分。
（八）被告答辯主張被告對國際商工第十五屆董事會所作成之核備處分，無從發生行政處分之效力部分：⒈國際商工第十五屆董事會係合法產生，並經國際商工董事會依據私立學校法第二十四條第一項之規定，報請被告核備，被告並於八十八年十二月十七日以高市教一字第四一九四九號函，同意核備，自不發生行政客體不適格之問題。⒉被告八十九年九月三十日高市教一字第八九○○○一三四七五號函，係因被告違法指定李福登等七人，組織管理委員會，代行董事會職權，侵害原告之權利，原告乃於八十九年九月二十日向國際商工管理委員會聲明異議，副本並抄送被告，被告乃對原告前開聲明異議書副本，予以回復，此觀之該函文說明第一項載明：「復台端八十九年九月二十日聲明異議書副本。」等語，足資證明，因此該函文僅係對於原告之異議予以答覆，並非行政處分，況原告收受該覆函後，立刻於八十九年十月十三日提出異議，被告八十九年十月十九日高市教一字第八九○○○一五六一○號函覆原告稱：「待訴願決定後再行函復。」足見被告主張該處分並無人提出爭訟乙節，亦與事實不符。
（九）被告答辯主張系爭行政處分既為被告所為，依訴願管轄之層級，並不生無受理權而無效之問題：⒈被告於九十年五月十日提出答辯狀主張：「被告所為原處分應認為係高雄市政府之處分。」等語，於九十年九月二十一日出答辯狀又主張：「系爭行政處分為被告所為。」等語，被告對於系爭行政處分係高雄市政府，還是被告機關所為，前後主張矛盾，令人無所適從，請被告確認系爭行政處分究係何人所為，以方便原告之主張與說明。⒉原告係因被告主張系爭行政處分之作成機關為高雄市政府，乃於九十年七月十日提出準備書狀，否認被告之主張，並主張如被告認為系爭行政處分係屬高雄市政府之處分，而非被告之處分，被告自應依據訴願法第六十一條第二項之規定，將原告之訴願書移送高雄市政府轉送教育部等語，乃被告對原告此種抗辯，竟又陳稱系爭行政處分為被告所為等語，見被告前後主張互相矛盾。⒊訴願法第五十八條第二項規定：「原行政分機關對於前項訴願，應先行重新審查原處分是否合法妥當，其認為訴願有理由者，得自行撤銷或變更原行政處分，並陳報訴願管轄機關。」同條第三項規定：「原行政處分機關不依訴願人之請求撤銷或變更原行政處分者，應儘速附具答辯書，並將必要之關係文件，送於訴願管轄機關」依該規定，如果系爭行政處分係高雄市政府所為，則高雄市政府非屬「訴願管轄機關」，不得逕行為訴願決定。本件既經高雄市政府為訴願決定，則系爭行政處分之作成機關為被告無庸置疑，原告因不服高雄市政府所為之訴願決定提起本件撤銷訴訟，程序上完全合法，被告主張：「足認原告其逕行提起本件撤銷訴訟，顯然於法不合。」等語，並無理由。
二、被告主張之理由：
（一）按「．．．關於縣市教育業務之掌理，雖有設局或設科之分，但同為縣市政府之內部單位，．．。本件台北市政府教育局所為之處分，自應認為該管市政府之處分，而以該市政府為被告官署。」、「台灣省各縣市政府之．．．教育．．等業務單位，雖設有局或設科之分，惟依其組織形態，仍均為縣市政府之內部單位。就其主管業務，如對人民有所處分應認為各該縣市政府之處分，．．」行政法院著有五十年判字第一八號判例、五十年裁字第五四號判例參照。查被告固係以高雄市政府教育局名義作成原處分，而未以高雄市政府名義為之，參照上開行政法院判例意旨，被告所為原處分應認為係高雄市政府之處分，則原告如認就原處分有利害關係，經被告否認，且原處分有侵害其利益之處，應依訴願法第四條第五款向中央主管部即教育部提起訴願，惟原告未向教育部提起訴願即逕提起本件撤銷訴訟，顯於法不合。退步言之，按訴願人以外之利害關係人，認為第一項訴願決定，損害其權利或法律上之利益者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟，此行政訴訟法第四條第三項雖定有明文，惟所謂利害關係人乃係指法律上之利害關係而言不包括事實上之利害關係人在內，行政法院七十五年判字第三六二號著有判例。
（二）原告雖為私立國際商工八十八年十月十七日所舉行第十四屆第十一次董事會議所選出之第十五屆董事。惟該次董事會議改選董事之行為，嗣經台灣高雄地方法院八十九年度聲字第四九七號裁定宣告無效確定，則被告於行政處分中，援引該民事法院之確定裁定，自應尊重私法行為之民事法院之確定裁定，不能為相反之主張，始符合誠信與法制，至於原告主張該裁定違法，則原告應尋求其他法律途逕解決，與本案無關。
（三）又按提起撤銷訴訟，除應具備一般訴的要件外，依行政訴訟法第四條規定首須有行政處分存在。所謂行政處分「係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權利措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為」（參照訴願法第三條第一項）。因此凡行政機關之行為，未對外發生法律效果者，均應排除於行政處分之外，即行政機關之行為未具備法效性，而僅具觀念通知之性質，並未對相對人之請求有所准駁在法律上無任何效果因之發生，則積極或消極之行政處分，均不存在，相對人自不得對該項行政措施提起爭訟。查原告提起本件訴訟所根據之原處分，即被告八十九年七月十三日高市教一字第八九○○○○四四四二號函，依其主旨記載：「請 貴會儘速召開第十四屆第十二次董事會議，改選第十五屆董事，以維持會務及校務正常運作，請查照。」，因此該函之性質，乃被告基於職權行使，定期催告國際商工董事會儘速召開第十四屆第十二次董事會議，並未對國際商工之請求為具體准駁或損害其權利或利益，且縱未遵守系爭函文所示期日改選，其法律上效果尚待主管機關依法作成處分，即尚有後續之處分存在，足見系爭函文並不具備法效性而非行政處分，原告提起本訴，顯與法不合。
（四）按私立學校董事長任期中有利用職務上之機會犯罪之嫌疑經被提起公訴者，應停止其職務，此為私立學校法第二十五條第二項所明文規定，且此停止職務期間，應係自提起公訴起至該判決確定時止，始能確保私立學校董事長行使職權之純正性。查訴外人陳豪因利用職務上之機會，違反銀行法，經高雄地檢署八十八年二月六日提起公訴，直至八十九年六月七日高雄高分院判決無罪，檢察官未提起上訴始確定。自八十八年二月六日起即應停止其董事長職務，雖被告以八十八年十月十五日高市教一字第三五一六六號函同意其恢復行使董事長職權，惟依前開私立學校法第二十五條第二項，係規定應停止董事長職務，被告並無裁量權，被告作成同意其恢復董事長職權之處分，顯有違法，況事後被告亦以高市教一字第○一二四二號函撤銷該違法之處分。而陳豪以國際商工董事長名義於八十八年十月十七日所召開之第十四屆第十一次董事會，雖有含陳豪在內之六位董事出席，惟因陳豪尚在停止職務期間，不得再以董事長之資格出席董事會，故該次會議僅有五位董事出席，而私立國際商工只設置九位董事，該次會議所為改選董事之決議，因不符合私立學校法第二十九條第二項第一款規定之出席人數，故該次決議顯欠缺決議之成立要件，故其改選十五屆董事之決議應不生效力，並無待於法院宣告，況且經法院裁定宣告無效確定在案，退步言之，縱認法院裁定宣告無效有不合法之處，惟依上開說明，亦足以認定該第十四屆第十一次董事會議並不生合法改選之效力。
（五）次按「行政處分之作成，必須以適法的、適當的客體為對象，凡對於不能作為行政客體的對象，而為行政處分，即為行政客體的不適格，而因其對象不具備適當的要件，故不能有效成立。且即使在形式上成立，亦將因其內容具有瑕疵，而無從實現。」因此被告對該未有效成立之第十五屆董事會所作成之核備公文，依上開最高行政法院判決係對不適格之客體為處分，無從發生行政處分之效力。況被告亦以八十九年九月十三日高市教一字第八九○○○一三四七五號函確認原核備公文失其效力，而該處分並無人提出爭訟，亦未經撤銷或廢止，依行政程序法第一百十條第三項規定，上開處分之效力繼續存在，故私立國際商工並無有效成立之第十五屆董事會，被告對該第十五屆董事會所作成之核備處分，無從發生行政處分之效力，根本無庸原處分機關或訴願決定機關予以撤銷。
（六）再按行政處分固不拘泥於公文書所使用之文字，而應探求行政機關之真意。質言之，應本客觀主義之精神予以分辨，不受行政機關主觀意思之拘束。查私立國際商工改選第十五屆董事之行為，已如首揭說明不生效力，則其當然不會因為被告任何函文或處分而使其變為有效，因此本諸客觀上觀察系爭函文內容，僅係被告鑒於該第十四屆董事任期屆滿無法順利改選，本於主管機關監督私立學校立場，定期催告其召開董事會改選董事，乃屬作成行政處分前之準備行為，並未對私立國際商工或第十四屆董事造成任何權利或利益受損，即系爭函文並不具法效性，應非屬行政處分，退步言之，如認系爭函文為行政處分，惟既為被告所為，依訴願管轄之層級，高雄市政府自屬原處分之訴願管轄機關，則原告提起訴願後高雄市政府未為移送教育部，而由程序上審查原告不具利害關係，逕為不受理決定，自與法有據，並不生無受理權而無效之問題，此最高行政法院九十年度裁字第五一○號裁定亦同此意旨，足認原告其逕行提起本件撤銷訴訟，顯然於法不合。
（七）按撤銷訴訟係以被告機關之違法行政處分損害原告之權利或法律上利益為其訴訟標的，則審查訟爭行政處分之適法性，自應以被告機關作成該行政處分之事實狀態及有效法令為基準。次按系爭函文非屬行政處分已如前述，退步言之，如認係行政處分，然查，如前所述，被告在作成系爭函文當時，私立國際商工根本無合法第十五屆董事會存在，因此被告基於職權行使，通知國際商工董事會定期召開第十四屆第十二次董事會議，依當時之事實狀態審查，系爭函文尚無違誤。再按原告董事會於接獲系爭函文後，已定期於所定期間內八十九年七月十三日召開第十四屆第十二次董事會議，至於該次會議因未如期合法召開，逾期後所召開之會議，會議記錄未經主管機關准予核備，係屬主管機關另外之行政行為，與系爭函文通知並無因果關係，故原告提起本件訴訟，顯無法律上利益。
理 由
一、按「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」訴願法第三條第一項定有明文。又按「董事會因發生糾紛，致無法召開會議或有違反教育法令情事者，主管教育行政機關得限期命其整頓改善；逾期不為整頓改善或整頓改善無效果時，得解除全體董事之職務。但其情節重大且情勢急迫時，主管教育行政機關得經私立學校諮詢委員會決議解除全體董事之職務或停止其職務二個月至六個月，必要時得延長之。」為私立學校法第三十二條第一項所明定。經查，本件原處分即被告八十九年七月十三日高市教一字第八九○○○○四四四二號函，而該函係通知國際商工董事會，其內容記載：「主旨：請 貴會儘速召開第十四屆第十二次董事會議，改選第十五屆董事，以維持會務及校務正常運作，請查照。說明：
一、依據高雄市政府八十九年七月十二日高市府訴三字第二三二七七號函辦理。
二、貴會董事會議屢次因未達法定三分之二以上董事出席，以致經常流會，嚴重影響會務之發展，請於八十九年八月十五日前召開第十四屆第十二次董事會議，完成第十五屆董事，否則依私校法第三十二條規定辦理。」等語，雖非對於國際商工董事會有所處罰，惟該函之通知，係依據私立學校法第三十二條之規定，基於公權力所為之單方行為，該國際商工董事會苟不如期改選第十五屆董事，足以發生遭解除全體董事職務之法律效果，具有拘束該董事會之效力，揆其性質，應屬行政處分（參照最高行政法院八十五年判字第二六七三號判決），合先說明。
二、次按行政法上所謂「權益」應包含「權利」與「利益」，權利係指人民之主觀公權利而言。利益在我國現行的法制上包括「法律上利益」與「事實上利益」，而訴願法第一條規定：「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願」中之「權利或利益」，行政訴訟法第四條第一項規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上利益，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起撤銷訴訟」中，即明文規定「權利或法律上利益」。換言之，如果不是「權利」或「法律上利益」受到行政處分之侵害，即不得提起行政爭訟。本件癥結之所在，即在於被告系爭通知國際商工董事會召開第十四屆第十二次董事會議，改選第十五屆董事之處分，原告是否因此「權利」或「法律上利益」受到該行政處分之侵害，如其權利或法律上利益受有損害，自得提起本件訴訟，否則，原告請求撤銷系爭處分之請求權即不存在，其訴即無理由。
三、經查，原告係於八十八年十月十七日國際商工董事會召開第十四屆第十一次董事會議，獲選為第十五屆董事之一，該次會議紀錄及第十五屆董事名冊並經被告於同年十二月十七日同意備查在案，嗣被告雖因訴外人陳韜及李亞頻之陳情，於八十八年十二月三十日又將同意備查函予以撤銷，惟經訴外人陳豪及國際商工董事會提起訴願，經高雄市政府於八十九年三月十五日訴願決定：「原處分撤銷，由原處分機關另為適法之處分。」之後被告即以八十九年五月十一日高市教一字第一四七四○號函附撤銷案件處理表，該表內容載明：「．．．本局已同意私立國際商工董事會於八十九年二月十三日召開第十五屆第一次董事會議推選新任董事長，並於八十九年二月十七日高市教一字第○四三九號函同意備查在案，請私立國際商工董事會儘速依私立學校法辦理財團法人變更登記，以利會務健全發展。
」，即僅對國際商工董事會第十五屆第一次董事會議推選新任董事長之會議紀錄同意備查。又高雄市政府八十九年七月十二日高市府訴三字第二三二七七號訴願決定：「原處分撤銷，由原處分機關另為適法之處分」，而該決定係就訴外人陳韜及李亞頻不服被告八十九年二月十七日高市教一字第○四三九八號函所為國際商工第十五屆第一次董事會議紀錄准予備查函處分所為，上開訴願決定主文所撤銷原處分範圍，不包括被告八十八年十二月十七日高市教一字第四一九四五號函所為同意備查國際商工第十四屆第十一次董事會議紀錄及第十五次董事會名冊之處分等情，固有國際商工董事會第十四屆第十一次董事會議紀錄、被告八十八年十二月十七日高市教一字第四一九四五號函、八十八年十二月三十日高市教一字第四三一九二號函、高雄市政府八十九年三月十五日八九高市府訴一字第八二七二號訴願決定書、被告八十九年五月十一日高市教一字第一四七四○號函、高雄市政府八十九年七月十二日高市府訴三字第二三二七七號訴願決定書、高雄市政府訴願審議委員會八十九年十一月十四日八九高市訴審三字第二六○七號函等影本在卷可稽。惟查，國際商工董事會第十四屆董事陳豪、蔡琦、胡華錦、李伯璋、李金輝、陳靖隆等人於八十八年十月十七日出席該校第十四屆第十一次董事會議，所為改選第十五屆董事之行為，業經台灣高雄地方法院於八十九年六月十二日以八十九年度聲字第四九七號民事裁定宣告無效，嗣於同年七月八日確定，此有該裁定及確定證明書影本附卷可按。原告雖主張：上開民事裁定，係依據民法第六十四條規定所為，惟民法第六十四條規定之立法理由，宣告董事行為無效應提起撤銷訴訟，以判決為之，而非以裁定為之，該裁定明顯違法。且依私立學校法第二十二條第一款之規定，國際商工第十四屆董事參加第十四屆第十一次董事會議改選第十五屆董事，係屬「董事會」之行為，而非「董事」之行為，不論該次會議是否違反捐助章程，案外人陳韜、施佑章不得依民法第六十四條規定，聲請法院宣告此會議無效，且陳豪復職案，既經高雄市政府訴願決定所認定，被告應受其拘束，不得主張其為違法，是該次會議改選第十五屆董事，應屬有效成立，原告仍具有國際商工董事會第十五屆董事身分，自得以利害關係人之資格，提起本件訴訟云云；然按「法律行為違反強制或禁止之規定者，無效。」民法第七十一條前段定有明文。又董事違反章程之行為，如係違背強行規定時，當然無效，無待於法院為無效之宣告（施啟揚先生著民法總則增訂第九版第一四三頁）。
姑不論被告同意國際商工第十四屆董事會董事長陳豪之復職案，是否合法；及上述台灣高雄地方法院以八十九年度聲字第四九七號民事裁定宣告國際商工第十四屆董事，所為改選第十五屆董事之行為無效，未以判決為之，是否有當。經查，國際商工之捐助章程第五條規定：本財團法人董事之任期、選聘、改選、補選及董事會議等事項，悉依照私立學校法及其他施行細則有關之規定。而私立學校法第二十三條規定：「董事每屆任期為三年，連選得連任。創辦人為當然董事，不經選舉而連任。．．．」。然國際商工董事會第十四屆第十一次董事會議，竟未將該校第十四屆董事兼創辦人陳韜及李亞頻二人，列為第十五屆當然董事，而逕由出席董事改選第十五屆董事之行為，不但有違該校捐助章程之規定，亦已違反私立學校法第二十三條第二項之強行規定，依上開民法第七十一條之規定，應屬無效之行為。又私立學校法第二十二條第一款雖規定，董事之選聘，為董事會之職權。惟董事會係由董事所組成，董事會決議改選董事，依私立學校法第二十九條第二項第一款之規定，係由現任董事行之，即屬董事之行為。上開國際商工董事會第十四屆董事於第十一次董事會議，所為改選第十五屆董事會董事之行為，既屬無效，則該次董事會改選第十五屆董事之決議，即不生法定效力，故原告並未因該次改選而具備國際商工董事會第十五屆董事之資格。是原告既非國際商工董事會第十四屆董事，亦非第十五屆董事，即無因此而權利或法律上利益遭受侵害之可言，尚不得以被告系爭通知國際商工董事會限期召開第十四屆第十二次董事會議，改選第十五屆董事之處分，侵害其權益為由，提起本件訴訟，是原告上開主張，殊無可採。
四、綜上所述，本件被告系爭通知國際商工董事會限期召開第十四屆第十二次董事會議之處分，並未對原告之權利或法律上之利益造成侵害。訴願決定以原告已不具備第十五屆董事身分，並非權益直接受損害之法律上利害關係人，而予以不受理，並無不合。原告起訴意旨請求撤銷訴願決定及原處分，非有理由，應予駁回。
五、又本件原告之訴既因其請求撤銷原處分之請求權不存在而無理由，故兩造關於原處分是否合法之主張及陳述，本院即無再予論述之必要，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 一 月 十六 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 陳光秀法 官 楊惠欽法 官 呂佳徵右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十一 年 一 月 十六 日
法院書記官 謝文輝