高雄高等行政法院判決 九十年度訴字第八二一號原 告 甲○○
乙○○共 同訴訟代理人 郭憲彰 律師被 告 屏東縣潮州鎮公所代 表 人 丙○○鎮長訴訟代理人 戊○○右當事人間因有關土地事務事件，原告提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：
二、兩造聲明：
甲、原告聲明求為判決：
（一）先位聲明：
１、被告應將原告甲○○所有坐○○○鎮○○○段二三之二二號、面積一四二平方公尺土地之地上物拆除，將土地返還予原告甲○○。
２、被告應給付原告甲○○新台幣（下同）一百八十四萬四千一百十元，及自起訴狀繕本送達被告之翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。
３、被告應將原告乙○○所有坐○○○鎮○○○段二三之二六號、面積三０七平方公尺土地之地上物拆除，將土地返還予原告乙○○。
４、被告應給付原告乙○○一百四十三萬九千八百三十元，及自起訴狀繕本送達被告之翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。
５、訴訟費用由被告負擔。
（二）備位聲明：
１、被告應給付原告甲○○五百十五萬四千六百元，及自八十二年十一月十九日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。
２、被告應給付原告乙○○四百十一萬三千八百元，及自八十二年十一月十九日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。
３、訴訟費用由被告負擔。
乙、被告聲明求為判決：
１、駁回原告之訴。
２、訴訟費用由原告負擔。
三、兩造主張之理由：
甲、原告起訴意旨略謂：
（一）緣原告等分係坐○○○鎮○○○段二三之二二號及二三之二六號兩筆土地之所有人。八十二年間，被告為開○○○鎮○○路，需用系爭兩筆土地，與原告等於十一月十六日就系爭土地提供使用等事項進行協調，嗣後因尚未能依公告徵收之方式辦理徵收，而依行政契約之方式，於八十二年十一月十九日雙方共同簽訂土地提供使用協調同意書，就系爭土地之地上物補償事宜，達成共識。此有該協調同意書可稽。
（二）依該同意書所載內容，有關地上物補償部份，業已依被告查估結果依約發放，並由原告等受領完畢。至於土地補償部份，因事涉徵收補償法令規定偏低，尚須協商如何發放，故於該同意書上記載，由鎮公所與地主（即原告）另簽立切結書，以解決此一爭議。由此亦可證明系爭土地之補償費爭議尚未達成任何結論，否則何來再行共同簽立切結書之問題。是本件兩造訂立之行政契約，其意思表示尚未合致，該契約仍未成立，因此被告主張依兩造於八十二年十一月十六日協調會之結論，由其片面出具切結書等，並未有詐害人民權益之行為云云，即與事實不符。前述事實，從證人丁○○於鈞院證稱，被告曾經允諾再開第二次協調會，就徵用事宜再行確認，更可證明為真。因此，被告徵用原告之土地（值九百二十六萬多元）及地上物（一百一十萬六千多元）之意思表示，絕不可能因對地上物徵收補償之合意，而置土地補償於不顧。故被告在未就補償金額之多寡，發放方式、發放時間等協商並切結之前，雙方之徵用契約即未成立。
（三）詎被告於上開同意書簽訂後即未再與原告等履行協商有關土地補償事宜，竟片面出具一紙形同拒絕補償之切結書，委由參與協調的前永春里里長丁○○轉交原告。由該切結書之內容觀之，須俟被告全面徵收八米道路時，依照當時政府規定之徵收公共設施保留地補償條例辦理，給予優先補償。此一形同拒絕補償之片面切結，將補償條件委由被告自行決定，完全不考慮人民之權益，其違反誠信原則至為灼然；對原告而言，在給付系爭二筆土地供被告開闢道路之後，迄今近七年半的時間，不曾給付原告分文之土地補償。這種宛如行政詐欺，侵害人民權益的行為，對於政府及公務人員之形象，已造成重大之傷害。
（四）按「行政院機關與人民締結行政契約，互負給付義務者，應符合下列各款之規定：㈠契約中應約定人民給付之特定用途。㈡人民之給付有助於行政機關執行其職務。㈢人民之給付與行政機關之給付應相當，並具有正當合理之關聯。」，又「代替行政處分之行政契約，有下列各款情形之一者，無效：㈠．．㈣締結之雙務契約，未符合第一百三十七條之規定者。」再者，「行政契約，本法未規定者，準用民法相關之規定。」行政程序法第一百三十七條第一項、第一百四十二條第一項第四款、第一百四十九條分別定有明文。而民法第七十一條規定：法律行為，違反強制或禁止之規定者，無效。第一百十三條規定：無效法律行為之當事人，於行為當時，知其無效或可得而知者，應負回復原狀或損害賠償之責任。第二百十五條規定：不能回復原狀或回復顯有重大困難者，應以金錢賠償其損害。
（五）退而言之，倘鈞院認兩造之徵用契約成立，則應檢視該契約有無行政程序法第一百三十七條第一項第三款規定給付相當之情形。蓋行政契約若未符合上開規定者，依同法第一百四十二條第一項第四款規定，即屬無效。又國家因公用或其公益目的之必要，雖得依法徵收人民之財產，但應給予合理之補償。此項補償乃因財產之徵收，對被徵收財產之所有人而言，係為公共利益所受之特別犧牲，國家自應予以補償，以填補其財產權被剝奪或其權能受限制之損失。故補償不僅需相當，更應儘速發給，方符憲法第十五條規定，人民財產權應予保障之意旨，司法院釋字第五一六號解釋明確闡明之。
（六）本件被告在丁○○時任永春里里長，為求地方繁榮，而向伊請求對原告等之系爭土地及地上物徵收，以開闢永昌路，供民眾通行，迄今已屆八年。原告為此特別犧牲了系爭土地，分毫未得補償，法的公平何在？倘依被告片面出具之切結條件，則原告遭徵用之土地補償，豈不遙遙無期。行政程序法第一百三十七條第一項第三款規定：人民之給付與行政機關之給付應相當，並具有正當合理之關聯。上開規定之意旨乃在積極檢視干預行政契約之公平性，防止行政機關藉締結行政契約之手段，不當侵害人民之權益。因此，在原告業已提供系爭土地闢建永昌路供民眾通行已達八年，而被告對於補償之金額仍未確定；補償期間不知何時屆至的行政契約，其給付之相當性根本不存在。對於如此偏頗的行政契約，依行政程序法之規定，應屬無效。
（七）本件兩造存在之行政契約，既有行政程序法第一百四十二條第一項第四款無效之情形，依行政程序法第一百四十九條準用民法第一百十三條規定，被告應負回復原狀之責。另被告徵用期間原告甲○○所受損害，以土地徵收最基本的依公告現值計算為五百十五萬四千六百元；原告乙○○為四百一十一萬三千八百元，乘以法定利率百分之五為其損害，則被告在回復原狀之餘，應賠償原告甲○○一百八十萬四千一百一十元，賠償原告乙○○一百四十三萬九千八百三十元之損害。鈞院倘認為回復原狀顯有重大困難時，被告即應以金錢賠償原告之損害。按原告甲○○所有坐落八老爺段二三之二二號土地，面積一四二平方公尺，目前之公告現值每平方公尺為三萬六千三百元，換算之損害為五百十五萬四千六百元；原告乙○○所有坐落八老爺段二三之二六號土地，面積三○七平方公尺，目前公告現值每平方公尺為一萬三千四百元，換算之損害為四百一十一萬三千八百元。以上二筆土地價值之損失，被告均應自八十二年十一月十九日徵用起負給付本金及利息之損失。為此，原告等爰依行政程序法第一百四十二條第一項第四款、第一百三十七條第一項、第一百四十九條及民法一百十三條、第二百十五條之規定，求為判決如訴之聲明。
乙、被告答辯意旨略謂：
（一）依政府頒布「加速都市計劃公共設施保留地取得及財務計劃方案」中規定本次徵收範圍係以十公尺以上道路辦理全面徵收，原告座○○○鎮○○○段二三之二二及二三之二六號二筆土地為八公尺道路，不列本計劃徵收範圍。
（二）原告於八十二年十一月間曾透過永春里余前里長為促進地方繁榮，希望本所儘速開闢永昌路，公所因財源拮据及八公尺道路尚未列入徵收範圍無法達成請求，最後雙方透過協調會達成協議。１、土地部份因公所無此項財源，俟全面八公尺道路徵收時優先補償。２、地上物及遷移費由公所派員查估優先發放補償，被告已於八十九年十一月二十九日發放補償地上物。３、原告恐公所空口無憑並希望公所立下契結書，被告即依原告要求由林前鎮長立下契結書。４、原告並於協調紀錄簽名並確認之協調紀錄。以上事實原告均全程參與並簽名為證，原告於協調會已認知須八米道路徵收時上述二筆土地才辦理徵收，被告何有行政詐欺侵害人民權益之行為。
（三）限於政府尚未辦理徵收八米道路及目前被告財源拮据，為解決上述紛爭，擬由被告視財源編列預算發放土地補償費，以解決紛爭。
理 由
一、按人民之財產權應予保障，固為憲法第十五條所揭櫫之原則，人民若因公用或其他公益目的之必要，致財產遭受損失，如逾其社會責任所應忍受之範圍，國家自應予以合理補償。惟公法上損失補償之原因，可大別分為土地徵收及特別犧牲二類，前者係指國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂；後者則指人民因公益而特別犧牲其財產上之利益。然不論土地徵收或特別犧牲，二者均有共同之前提要件，即「補償義務須有法規之依據始得請求」。蓋徵收係剝奪人民財產，不僅徵收之要件應由法律明確規定，如土地法第二百零九條規定，財產權人應獲得之合理補償亦需同時訂定，始得據以請求，學理上稱此為徵收補償結合條款（參看司法院釋字第四００號及第四二五號解釋）；至於造成特別犧牲之公權力行為，同須有法規之依據始得請求補償，此觀司法院釋字第三三六號解釋，關於都市計畫法有關公共設施保留地長期保留未徵收又未設補償之規定，認定國家對此有補償之義務，然對如何檢討修正有關法律俾能滿足利害關係人之補償請求，解釋文仍委諸「立法問題」可資參照。申言之，各級政府因興辦公共事業或實施國家經濟政策需要，對於徵收取得之土地以及因公權力行為而遭受特別犧牲之人民，固應給予補償，惟亦須在「依法律規定辦理徵收」之前提下，斟酌其財源狀況而給予財產權人相當之補償，若無法律之依據作為請求權基礎，尚難僅憑憲法保障人民財產權之意旨，即認為其符合損失補償之成立要件，而得據以起訴請求，合先敘明。
二、本件原告主張略以：原告等所有坐落屏東縣○○鎮○○○段二三之二二號及二三之二六號二筆土地，為配合開○○○鎮○○路，被告乃以行政契約之方式與原告於八十二年十一月十九日簽訂土地提供使用同意協調書及切結書，惟其內容僅就系爭土地之地上補償物事宜達成協議，並未針對被告使用系爭土地之補償費達成協議，且系爭土地闢建永昌路供民眾通行已達八年，被告卻不曾給付原告分文土地補償，是原告之給付與被告之給付並不相當，依行政程序法第一百四十二條第四款規定，該行政契約無效，爰請求被告依行政程序法第一百四十九條準用民法第一百十三條規定回復原狀，或賠償原告徵用期間所受之損害云云。而被告則以：依政府頒佈「加速都市計畫公共設施保留地取得及財物計畫方案」規定，係以十公尺以上道路為對象辦理全面徵收，原告所有之系爭土地為八公尺道路本不在計劃徵收範圍，且因目前被告財源拮据，實無財力可資單獨辦理徵收云云，資為抗辯。
三、經查，依被告庭呈之「永昌路新闢道路協調會」記錄，兩造係於八十二年十一月十六日上午九時於被告資料室召開協調會，此有該「永昌路新闢道路協調會」紀錄可憑，該會議紀錄上載有原告二人與里長丁○○之簽名，原告二人簽署字體，核與原告庭呈之「土地提供使用協調同意書」一致，上開會議記錄足堪認為真實。參以證人丁○○證稱其僅參與一次之協調會，職故，關於系爭土地之協調會，應指八十二年十二月十六日所召開之該次會議，迨無疑義。由該會議決議內容觀之，雙方協議「一、土地部分有公所立切結書○○○鎮○○道路全面徵收時優先補償。二、地上物補償費與遷搬費四十萬等明日（八十二年十一月十七日）上午九時半實地查估後核算補償費再開第二次協調會」，業已達○○○鎮○○道路全面徵收時優先補償之條件，原告爭執土地部分之補償費未達成協議，已然不實。雖原告另提出八十二年十一月十九日由原告二人出具之「土地提供使用協調同意書」及被告鎮長出具之「切結書」，主張依「土地提供使用協調同意書」記載，兩造當年就土地補償價金部分，尚未合致，須另簽立切結書解決價金爭議，茲被告僅片面出具切結書，記載俟被告全面徵收八米道路時，依政府規定徵收公共設施保留地補償條例辦理，給予優先補償，自行決定補償條件，違反誠信原則，顯見兩造之行政契約應屬無效云云。然按原告所執之「土地提供使用協調同意書」及「切結書」日期均在八十二年十一月十九日，即前次協調會以後，且均僅一造簽署，其中「土地提供使用協調同意書」，係載「茲有坐落於○○鎮○○○段二三之二二及二三之二六土地兩筆，地主願意提供○○○鎮○○○○○路八米道路工程用地，土地補償費由鎮公所與地主另簽立切結書．．。」，而「切結書」記載「為配○○○鎮○○○○路八米道路業主，甲○○、乙○○願意將坐於○○鎮○○○段二三之二二、二三之二六地號二筆土地○○○鎮○○○○○道路用地使用，俟以後公所全面徵收八米道路時，依照當時政府規定之徵收公共設施保留地補償條例辦理，給予優先補償，恐口無憑，特書立契（切）結書以為憑」，由二件書面內容觀之，核與前次協調會內容並無二致，且均重申前次協調會雙方各應盡之給付義務，堪認前揭「土地提供使用協調同意書」及被告鎮長出具之「切結書」均僅為確保原協議之履行，而由各方出具以為憑據，尚不因此否定原協議內容。原告爭執本件行政契約意思表示尚未合致及有違誠信原則，自屬無據。
四、觀諸該行政契約所締結之內容，原告負有將系爭土地提供作為道路用地之義務，而被告於日後辦理全面徵收時，須對原告所受損失給予優先補償，為一雙方互負給付義務之雙務契約，淮此，原告顯有容認系爭土地由被告使用之義務，原告先位聲明請求被告拆除地上物返還土地。即屬無據。
五、次查，現系爭土地業已開闢成道路，然中央主管機關即內政部迄今未作成徵收補償之決定，則系爭土地既尚未辦理徵收補償，契約所定給付土地補償費之條件仍未成就，是原告備位聲明，請求被告給付補償費，亦因條件尚未成就，不應准許。再者，司法院釋字第五一六號解釋文雖明示：財產之徵收對被徵收財產之所有人而言，係為公共利益所受之特別犧牲，國家應予以儘速補償，以填補其所財產權被剝奪或其權能受限制之損失。且系爭土地於依法徵收前雖已開闢成道路供公眾通行，妨害原告對其權利之行使，致生損失，形成其個人之特別犧牲，亦屬實在，惟依首揭「徵收補償結合條款」之說明，亦必須係「依法律規定辦理徵收」，且斟酌被告（即需用地機關）之財源狀況，而給予原告相當之補償。尚非因其為公共利益而受特別犧牲者，均得援引該司法院之解釋直接訴請補償。
六、又關於土地應依序辦理徵收乙節，業據行政院秘書長八十五年十二月十四日台八十五內字第四五七四五號函附會商結論略以：「一、第一階段：... 爰以政府曾辦理拓寬或打通知道路，於該道路登記為『道』地目之私有土地，而未予徵收補償者，列為第一階段政府辦理取得之私有既成道路。二、第二階段：第一階段以外，由政府開闢而為辦理徵收補償之私有既成道路，列入第二階段辦理，並依其道路寬度排定下列優先順序：１. 第一優先：道路寬度超過十五公尺者。２. 第二優先：道路寬度為八公尺至十五公尺者。３. 第三優先：道路寬度未達八公尺者。」業對各地方政府之土地徵收排定先後順序。本件土地補償既經兩造約定，俟辦理全面徵收八米道路時，將依照徵收公共設施保留地補償條例給予優先補償，自應在政府依序辦理徵收後發給之。從而，原告訴請被告現應無條件給付原告甲○○五百十五萬四千六百元，及自八十二年十一月十九日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息；應給付原告乙○○四百十一萬三千八百元，及自八十二年十一月十九日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息，亦屬無據，應予駁回。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十 年 十一 月 六 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 林茂權法 官 邱政強法 官 蘇秋津右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十 年 十一 月 六 日
法院書記官 朱景臨