高雄高等行政法院簡易判決 九十一年度簡字第二○八號
原 告 甲○○訴訟代理人 丙○○被 告 高雄市政府代 表 人 乙○○ 市長訴訟代理人 丁○○右當事人間因工程受益費事件，原告不服內政部中華民國九十一年三月十四日台內訴字第○九一○○○二三九五號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、緣原告所有高雄市○○區○○段一小段七○八之九地號土地，因高雄市○○路開闢工程應徵收工程受益費新台幣（下同）五七、二四四元，該工程於民國（下同）七十七年十一月十九日完工，被告所屬稅捐稽徵處未依工程受益費徵收條例（以下簡稱徵收條例）第六條規定，於該工程完工後一年內開徵，而於八十年九月一日（第一期）至八十三年八月三十一日（第六期）始開徵該道路工程受益費。嗣於八十九年十一月二十八日復發單催繳上開工程受益費，原告於收受催繳通知後，以該工程受益費已逾徵收時效為由，提出陳情；經被告以本案實際開單徵收之繳納期限開始之日為八十三年二月三十日（應為二月二十八日之誤），係行政程序法施行前已發生之工程受益費，故時效尚未消滅，原告仍應繳納該筆工程受益費函復原告。原告不服，申請復查，未獲變更，提起訴願，亦遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張略以：⑴依徵收條例第六條第二項規定，工程受益費應於工程完工後一年內開徵，故若逾期未開徵，依法無效，惟被告認僅屬行政作業違失，不影響徵收效力，則該條文豈非形同虛設？⑵又依行政執行法第七條意旨，本件若未經爭訟而告確定，其徵收之時效至多五年，故縱被告有在法定期間開徵，亦早已逾五年時效，依法即不得再徵收。⑶又財政部解釋工程受益費屬規費性質，亦為課稅處分，不應忽略其公法之性質而適用性質不同之民法為其法源，故應依稅捐稽徵法第二十三條規定，稅捐之徵收期間為五年，應徵之稅捐未於徵收期間徵收者，不得再行徵收。⑷另依徵收條例第六條第一項規定，就徵收受益費，應於工程施工公告後三個月內，將所需負擔工程受益費額及其計算方式以書面通知各受益人，惟被告工務局新建工程處雖指稱有委託郵局以大宗郵件寄發，然原告當年確無收到該通知，依行政程序法第一百十條第一項之規定，書面之行政處分自送達相對人及已知之利害關係人起始生效力，是對原告而言，該徵收處分因未送達原告而屬無效。⑸若依內政部台九十內營字第九○八四一四六號釋示意旨，行政程序法施行後發生之工程受益請求權，應依行政程序法第一百三十一條規定辦理，而該法實施前已發生者，須類推適用民法第一百二十五條規定之十五年時效。將發生同一事件，卻受不同處理之不公平現象。⑺又原告自購買系爭土地以來，純供住宅使用，此次工程僅在整修鋪路，除因施工造成原告進出不便外，未曾自該工程受有任何利益，故係未蒙其利反受其害，且工程受益費有偏高之不合理情形，足見被告之處分於法有違，而聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以：㈠查原告所有坐落高雄市○○區○○段一小段七○八之九地號土地，因高雄市○○路開闢工程，該工程於七十七年十一月十九日完工，被告稅捐稽徵處未依徵收條例第六條規定，於該工程完工後一年內開徵，而於八十年九月一日（第一期）始開徵該道路工程受益費。又依徵收條例施行細則第十九條第一項規定，原告所有土地受益線四公尺，負擔「受益線」工程受益費二○、三五五‧六元，又其屬「受益面第一區」負擔工程受益費三六、八八八‧六元，合計本件系爭土地應負擔工程受益費五七、二四四元。又工程受益費之徵收計畫書及該工程經費收支預算等相關事項之審定，係依徵收條例第五條規定辦理。依內政部函釋意旨，徵收條例第六條第二項規定：「就土地及其改良物徵收之工程受益費，於各該工程開工之日起，至完工後一年內開徵。」係指工程受益費之徵收時機。本件七十七年華泰路工程受益費之徵收，已依上開條例第五條規定審定，其徵收效力即已確立；而徵收條例第六條第一項、第二項則係工程受益費「徵收相關作業」之規定，縱未依上開條例第六條規定作業時程開徵，依內政部函釋見解，係屬行政作業違失之問題，應不影響工程受益費徵收效力。又依法務部函釋認為，行政程序法施行前已發生公法上請求權之消滅時效期間，不適用行政程序法第一百三十一條第一項規定，應依行政程序法施行前有關法規之規定，無相關法令規定者，得類推適用「民法」消滅時效之規定，倘法律關於時效有特別規定者，則依特別規定。內政部另以函釋表示，徵收條例第六條並非行政程序法第一百三十一條第一項所稱之特別規定，故行政程序法施行後始發生之工程受益費請求權，應依行政程序法第一百三十一條之規定辦理；其五年請求權時效之起算時點，以實際開單徵收之繳納期限開始之日為起算點。至該法施行前已發生之工程受益費請求權，得類推適用民法第一百二十五條規定因十五年間不行使而消滅，其請求權時效之起算點，以各道路工程受益費實際開單徵收之繳納期限開始之日為起算點，適用上並無矛盾之處。工程受益費之徵收係依據徵收條例為之，其與稅捐之徵收法源不同，並不適用相關稅捐法令規定。又按行政執行法修正施行及行政程序法施行前，除法規特別規定外，尚無一般性公法請求權消滅時效及行政執行期間之規定。另如係基於行政處分、法院裁定或其他依法令負有義務經通知限期履行，依行政執行法相關規定係屬執行期間問題者，自當適用執行期間之規定，而與本件消滅時效問題無涉。㈡另查本件系爭工程受益費，其徵收範圍地籍圖已張貼於高雄市鼓山區公所及該區裕豐里辦公室等公告欄公告三十日，並於公告後三個月內在高雄市郵局第六十四支局以大宗郵件一、二○五件，交寄通知受益範圍內公私有土地各受益人有案，業已符合徵收條例第六條、第八條之規定，故本件已依徵收條例第五條規定完成相關程序，並經前述公告而徵收確定。又按本件工程受益費之徵收，係屬「一般處分」，自應依行政程序法第一百十條第二項規定自「公告日」起發生效力，並非以「將受益土地之面積、負擔之單價暨該筆土地負擔工程受益費額，連同該項工程受益費簡要說明，依第八條第二項規定以書面通知各受益人之送達」為發生徵收效力之要件，此由徵收條例施行細則第六十五條規定觀之自明云云置辯，併求為判決駁回原告之訴。
四、按以非財政收入為主要或次要目的之強制性公法金錢給付義務為公課，其中以量能原則為基準，對繳納者無對待給付，又於憲法明定為人民基本義務者，是為租稅；租稅以外之公課，為非稅公課；而非稅公課之管轄機關非財稅機關，乃以其提供對待給付之事務性質，定其管轄機關。（葛克昌著論公法上金錢給付義務之法律性質一文參照）。次按「各級政府於該管區域內，因推行都市建設，提高土地使用，便利交通或防止天然災害，而建築或改善道路、橋樑、溝渠、港口、碼頭、水庫、堤防、疏濬水道及其他水陸等工程，應就直接受益之公私有土地及其改良物，徵收工程受益費；其無直接受益之土地者，就使用該項工程設施之車輛、船舶徵收之。」「前項工程受益費之徵收數額，最高不得超過該項工程實際所需費用百分之八十。．．．」為徵收條例第二條第一項、第二項前段所明定，足見工程受益費之課徵，係為推行都市建設，提高土地使用，便利交通或防止天然災害，而建築或改善道路等工程之特定用途，以該管區域內公私有土地及其改良物有直接受益之可能，而本於對等報償原則，為滿足財政需求，對於有特定關係之人民所課徵之公法上負擔，其性質係屬前開之非稅公課，而非稅捐固無疑義。
五、惟查時效者，乃一定事實狀態繼續存在於一定期間之法律事實。由權利之不行使而造成無權利狀態，繼續存在於一定期間而發生權利消滅之效果者，為消滅時效。時效制度之目的，在於尊重既存之事實狀態，及維持法律秩序之安定，且與公益有關，故全屬強制規定，時效期間不得以法律行為加長或減短。又民法第一百二十五條規定：「請求權，因十五年間不行使而消滅。但法律所定期間較短者，依其規定。」此為民法一般消滅時效期間之規定，其立法理由稱：「‧‧‧蓋以請求權永久存在，足以礙社會經濟之發展。」公法上之請求權，我國於行政程序法施行（九十年一月一日）前，雖無如民法第一百二十五條一般消滅時效期間之規定，然時效制度既在尊重既存之事實狀態，及維持法律秩序之安定，政府與人民間之權利義務關係，更不宜經久不能確定。是人民對政府負給付義務之稅捐稽徵法第二十一條至第二十三條有稅捐核課期間、起算及追徵時效之規定。公務人員退休法第九條、公務人員撫卹法第十二條分別有請領退休金權利、請卹及請領各期撫卹金權利時效之規定。司法院釋字第四七四號解釋更指出「公務人員參加公務人員保險，於保險事故發生時，有依法請求保險金之權利，該請求權之消滅時效，應以法律定之，屬於憲法上法律保留事項。‧‧‧在法律未明定前，應類推適用公務人員退休法、公務人員撫卹法等關於退休金或撫卹金請求權消滅時效期間之規定。至於時效中斷及不完成，於相關法律未有規定前，亦應類推適用民法之規定。」蓋以公法上請求權繼續存在於一定期間不行使，而發生權利之消滅，乃基於法理所生之一般法律原則之故。八十八年二月三日公布，九十年一月一日施行之行政程序法第一百三十一條第一項規定：「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因五年間不行使而消滅。」九十一年十二月十一日公布施行之規費法第十七條第一項規定：「訂有繳納期限之規費，於繳納期限屆滿之次日起五年內，未經徵收者，不再徵收；其於五年期間屆滿前，已依法移送強制執行，或已依強制執行程序聲明參與分配，或已依破產法規定申報債權者，仍得繼續徵收。但自五年期間屆滿之日起已屆五年尚未執行終結或依破產程序列入分配者，不得再徵收。」八十七年十一月十一日修正公布（修正條文於九十年一月一日施行）之行政執行法第七條第一項規定：「行政執行，自處分、裁定確定之日或其他依法令負有義務經通知限期履行之文書所定期間屆滿之日起，五年內未經執行者，不再執行，其於五年期間屆滿前已開始執行者，仍得繼續執行。但自五年期間屆滿之日起已逾五年尚未執行終結者，不得再執行。」前揭各條文之規定，均在使基於法理所生之行政法上消滅時效之一般法律原則，予以明文化。惟並非須有該等規定，始有如上條文規定之適用。此由行政程序法第四條至第十條，將行政法上一般法律原則：「依法行政原則」「明確原則」「平等原則」「比例原則」「誠實信用原則」「注意當事人有利及不利原則」「行使裁量權原則」均予明文化甚明。又按工程受益費如前所述，雖屬規費性質之非稅公課，然與稅捐之稽徵，均為人民公法上金錢給付義務，同屬「公課」範疇，自亦應有消滅時效之適用。
六、另所謂「類推適用」係指法律未規定之事項，比附援引與其性質相類似之規定以為適用。行政程序法施行前關於工程受益費之課徵，法律既無關於其時效之規定，而工程受益費依徵收條例第十三條前段規定以稅捐稽徵機關為經徵機關，性質上又為非稅公課之一種，參酌前揭司法院釋字第四七四號解釋意旨，關於其時效自應類推適用性質相近同屬公課之稅捐稽徵法第二十一條關於五年核課期間之相關規定。雖內政部曾以九十年六月二十一日台九十內營字第九○八四一四六號函釋略謂：「工程受益徵收條例第六條並非行政程序法第一百三十一條第一項所稱之特別規定，是行政程序法施行後始發生之工程受益費請求權，應依行政程序法第一百三十一條之規定辦理；其五年請求權時效之起算時點，以實際開單徵收之繳納期限開始之日為起算點。至該法施行前已發生之工程受益費請求權，得類推適用民法第一百二十五條規定因十五年間不行使而消滅，．．．」，惟就工程受益費何以係依民法第一百二十五條規定之十五年時效，不僅未見其理由之說明，且類推適用係比附援引與其性質相類似之規定，工程受益費既有與之性質相近之同屬公課之稅捐稽徵法所定時效規定可類推適用（詳如上述），自無類推適用性質較遠之民法十五年一般時效規定之理，內政部此函既有法理上之瑕疵，本院自得不予援用。是被告引述內政部上開函釋，主張本件工程受益費之時效應類推適用民法時效規定，不得適用稅捐稽徵法之消滅時效規定，並無可採。至消滅時效之起算點，因公法上其他法律並無相關規定，故仍應適用一般原則，自請求權可行使時起算，即其起算，自徵收條例第六條第二項所定開徵期間屆滿時起算。
七、次按「稅捐之核課期間，依左列規定：一、依法應由納稅義務人申報繳納之稅捐，已在規定期間內申報，且無故意以詐欺或其他不正當方法逃漏稅捐者，其核課期間為五年。二、依法應由納稅義務人實貼之印花稅，及應由稅捐稽徵機關依稅籍底冊或查得資料核定課徵之稅捐，其核課期間為五年。三、未於規定期間內申報，或故意以詐欺或其他不正當方法逃漏稅捐者，其核課期間為七年。在前項核課期間內，經另發現應徵之稅捐者，仍應依法補徵或並予處罰，在核課期間內未經發現者，以後不得再補稅處罰。」「前條第一項核課期間之起算，依左列規定：‧‧‧四、由稅捐稽徵機關按稅籍底冊或查得資料核定徵收之稅捐，自該稅捐所屬徵期屆滿之翌日起算。」「稅捐之徵收期間為五年，自繳納期間屆滿之翌日起算；應徵之稅捐未於徵收期間徵起者，不得再行徵收。」稅捐稽徵法第二十一條、第二十二條第四款、第二十三條第一項前段定有明文。又「請領退休金之權利，自退休之次月起，經過五年不行使而消滅。但因不可抗力之事由，致不能行使者，自該請求權可行使時起算。」「請卹及請領各期撫卹金權利之時效，自請卹或請領事由發生之次月起，經過五年不行使而消滅。但因不可抗力之事由，致不能行使者，其時效中斷；時效中斷者，自中斷之事由終止時，重行起算。」公務人員退休法第九條、公務人員撫卹法第十二條亦分別定有明文。時效制度，既在於尊重既存之事實狀態，及維持法律秩序之安定，公法上之權利義務關係，更宜因時效之完成，而使之絕對確定。如公法之消滅時效，採抗辯權發生主義，則產生公法上之自然債務，有違公法明確性之原則；若採權利消滅主義，即公法上之請求權，於時效完成時，本權利及請求權皆歸於消滅，對所有負公法上之給付義務人，皆發生相同之結果，亦符合明確、平等原則。參以上述稅捐稽徵法第二十一條第二項規定「在核課期間內未經發現者，以後不得再補稅處罰。」及第二十三第一項前段規定「應徵之稅捐未於徵收期間徵起者，不得再行徵收。」暨行政程序法第一百三十一條第二項並規定：「公法上請求權，因時效完成而當然消滅。」意旨，足認我國公法上消滅時效，係採原權利因時效完成而完全消滅之規定，甚為顯然。
八、第按「就土地及其改良物徵收受益費之工程，主辦工程機關應於開工前三十日內，將工程名稱、施工範圍、經費預算、工程受益費徵收標準及數額暨受益範圍內之土地地段、地號繪圖公告三十日，並於公告後三個月內，將受益土地之面積、負擔之單價暨該筆土地負擔工程受益費數額，連同該項工程受益費簡要說明，依第八條第二項規定以書面通知各受益人。就車輛、船舶徵收受益費之工程，應於開徵前三十日將工程名稱、施工範圍、經費預算、工程受益費徵收標準及數額公告之。」「就土地及其改良物徵收之工程受益費，於各該工程開工之日起，至完工後一年內開徵。」「工程受益費之徵收，以土地及其改良物為徵收標的者，以稅捐稽徵機關為經徵機關‧‧‧。」「受益人對應納之工程受益費有異議時，應於收到繳納通知後，按照通知單所列數額及規定期限，先行繳納二分之一款項，申請復查；對復查之核定仍有不服，得依法提起訴願及行政訴訟。經訴願、再訴願、行政訴訟程序確定應繳納之工程受益費數額高於已繳數額時，應予補足；低於已繳數額時，其溢繳部分應予退還，並均按銀行定期存款利率加計利息。」分別為徵收條例第六條第一項及第二項、第十三條前段、第十六條所明定。
九、經查，原告所有坐落高雄市○○區○○段一小段七○八之九地號土地，因高雄市○○路開闢工程應徵收工程受益費五七、二四四元，該工程於七十七年十一月十九日完工，被告之稅捐稽徵處未依徵收條例第六條規定，於該工程完工後一年內開徵，而於八十年九月一日（第一期）始開徵該道路工程受益費，嗣於八十九年十一月二十八日復發單催繳上開工程受益費，原告以該工程受益費已逾徵收時效為由，提出陳情，被告函復以本件實際開單徵收之繳納期限開始之日為八十三年二月三十日（應為二月二十八日之誤），係行政程序法施行前已發生之工程受益費，故時效尚未消滅，原告仍應繳納該筆工程受益費之事實，有被告前揭函釋、稅額繳款書、工程受益費徵收底冊附原處分卷可憑。
十、被告固主張其已於八十年九月一日就第一期工程受益費辦理開徵，繳款書（即徵收工程受益費行政處分）係以平信送達於原告，而八十九年十一月二十八日所發系爭繳款書，並非行政處分，僅屬催繳通知，原告不得以之為撤銷訴訟標的云云。惟此經原告予以否認，並主張被告所為八十年九月一日起至八十三年八月三十一日止前後六期之徵收工程受益費繳款書，原告從未受送達。則按「文書內容對人民權利義務有重大影響者，應為掛號。」「書面之行政處分自送達相對人及已知之利害關係人起發生效力。」行政程序法第六十八條第三項但書及第一百十條第一項前段分別定有明文，惟於行政程序法施行前（九十年一月一日），依法律不溯及既往原則，有關行政機關所開具之罰鍰處分書未以掛號送達當事人，僅以一般郵遞方式送達，如能證明已合法送達相對人，該行政處分雖可認已生效力，然仍以有合法送達相對人之證明者，始有生效可言。又依舉證責任分配原則，原告既否認當年有收受繳款書，被告若主張確有寄發，自應舉證以實其說。本件被告雖以當年因經費不足，繳款書係以平信送達於原告為辯，然亦自承無法提出相關送達資料，即應受不利之認定。是本件被告既無法提出確有合法送達八十年九月一日起至八十三年八月三十一日止前後六期核課工程受益費處分書之相關資料，其主張已於八十年九月一日開徵，嗣後再寄發之通知書應均屬催繳通知書部分，即不足採，自應認原告收受被告八十九年十一月二十八日所為催繳通知書時，系爭工程受益費核課行政處分書始生效力。又被告另以本件工程受益費之徵收，係屬「一般處分」，依行政程序法第一百十條第二項規定，於公告日起即發生效力，並非須以書面通知各受益人後始生徵收效力云云置辯；惟按工程受益費之「公告」，依徵收條例第六條第一項之規定，公告係於開工前三十日內為之，故公告當時各受益人對其應負擔之數額尚未確定，無從爭執之，須待經徵機關於完工後以書面各別通知各受益人，始得確定其各自應繳納之數額，受益人此時若對受益費之數額不服，才得據以提出爭執，且一般處分限於向「不特定人或得特定人」所為之決定或措施，若相對人係「特定人」，則應屬典型之行政處分，而不能認其為一般處分，故仍應以經徵機關實際開單徵收時起始生開徵之效力，被告此項主張，乃對法律見解有所誤解，並不足採。
十一、再查，本件工程受益費之徵收時效，依前揭說明應為五年而非十五年，而徵收時效之起算點，依徵收條例第六條第二項規定，以工程完工後一年之開徵期限屆至開始起算，本件即應自七十八年十一月十九日之翌日起算（即七十八年十一月二十日）徵收時效，至八十三年十一月十九日即已滿五年。是被告於八十九年間始補發（催繳）本件工程受益費催繳書，顯已逾五年之時效期間。依上所述，被告開徵工程受益費之公法上請求權已因時效完成而當然消滅，其於時效完成已無請求權情形下，再對原告發單課徵，所為處分即有違誤；且經原告申請復查（雖以陳情方式，然其內容係不服系爭工程受益費之徵收處分，應認屬復查之申請）後，仍以九十年十一月二十六日高市府財稅字第四七○四七號函復原告，仍應依法繳納之處分亦有不當。訴願決定未予糾正，予以維持，亦有未合。原告起訴意旨執此指摘，為有理由，爰由本院將訴願決定及原處分均予撤銷，以昭折服。又本件事證已明，兩造其餘訴辯事由，尚與裁判基礎無涉，自無庸逐一審酌；另本件為簡易訴訟事件，爰不經言詞辯論為之，併予敘明。
十二、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第二百三十三條第一項、第二百三十六條、第一百九十五條第一項前段、第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十二 年 一 月 三十 日
高雄高等行政法院第三庭
法 官 江 幸 垠右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造當事人人數附繕本）。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十二 年 一 月 三十 日
法院書記官 李 建 霆附註：
行政訴訟法第二百三十五條（第一項、第二項）：
對於適用簡易程序之裁判提起上訴或抗告，須經最高行政法院之許可。
前項許可，以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限。