高雄高等行政法院簡易判決 九十一年度簡字第三三五號
原 告 交通部高速鐵路工程局代 表 人 甲○○局長訴訟代理人 梁開天律師複代理人 黃雍晶律師被 告 高雄市政府環境保護局代 表 人 乙○○局長訴訟代理人 丙○○右當事人間因廢棄物清理法事件，原告不服高雄市政府中華民國九十一年六月十一日高市府訴一字第０九一００二七一一八號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、緣被告稽查人員於民國（下同）九十一年二月二十二日上午十時二十分許執勤巡查時，在原告所管理之高雄市○○區○○路（機九用地）地段，發現該地段有大量廢棄物，乃當場拍照存證，並依廢棄物清理法第十一條規定開立告發單。原告於九十一年三月八日向被告陳情，被告以原告未善盡維護管理之責，致空地上堆置廢棄物，有礙環境衛生之事實，以九十一年三月十二日市府環六字第一０二七三號函復原告；被告乃於九十一年四月二十六日依廢棄物清理法第五十條規定科處原告罰鍰新台幣（下同）二、四００元。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，原告猶不服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張：（一）原處分之違反地點不明確，違反行政處分明確性原則，按廢棄物清理法第十一條、行政程序法第五條、第九十六條規定：「一般廢棄物，除應依左列規定清除外，其餘在指定清除地區以內者，由執行機關清除之：一、土地或建築物與公共衛生有關者，由所有人、管理人或使用人清除。‧‧‧」「行政行為之內容應明確」「行政處分以書面為之者，應記載下列事項：‧‧‧二、主旨、『事實』、理由及其法令依據。‧‧‧」，足見行政處分應將違反事實之人、事、時、地、行為登載明確。惟查原處分所憑之告發單載明：「違反地點」略以：「高雄市○○區○○路（機九用地）地段」，然「機九用地」此一名稱係高雄市左營區九十年以前都市計畫分區簡稱，自八十九年十一月十三日新都市計畫公布實施後，已不再援用，即原處分所載之違反地點名稱已不存在。且所謂『機九用地』包括之土地計有數十筆之多，管理機關除原告外，尚有交通部台灣鐵路管理局、高雄市政府等各機關，僅從存證照片顯無法判別是否屬原告管有之公有土地，被告未究明上開違反地點之正確位置，遽為原處分，已與前開法條規定有違，按行政機關製作文義不明之處分書，應屬程序上有重大明顯之瑕疵而無效，毋庸再為實體上之審查，亦有改制前行政法院即現在之最高行政法院七十八年判字第二五五四號判決可資參照。（二）按「事業廢棄物之清理，除再利用方式外，應以下列方式為之：．．．三、委託清除、處理：．．．（二）經執行機關同意，委託其清除、處理。．．．第一項第三款第二目執行機關受託清除處理一般事業廢棄物，應依直轄市、縣（市）主管機關所定事業廢棄物代清除處理收費標準收費，並配合該事業依第三十一條第一項第二款規定辦理申報。」廢棄物清理法第二十八條第一項第三款、第六項定有明文。再「行政機關為發揮共同一體之行政機能，應於其權限範圍內互相協助。行政機關執行職務時，有下列情形之一者，得向無隸屬關係之其他機關請求協助︰．．．二、因人員、設備不足等事實上之原因，不能獨自執行職務者。．．．五、由被請求機關協助執行，顯較經濟者。‧‧‧」行政程序法第十九條亦有明文。查高鐵左營車站暨基地工程（高雄市轄）公有土地因與高雄市Ｒ１６捷運車站工程密切相關，且參酌原告之人員編制確實無法有效處理該地面上之廢棄物，由高雄市政府工務局就該地廢棄物處理較為經濟便利，是原告為清理所謂『機九用地』上所堆置之廢棄物，曾於九十年十一月十六日和高雄市政府工務局研商，獲致會議結論：「本案決定先行拆除建築物後再執行拆除後之廢棄物清運，請違建隊依採購法之規定辦理。四、本案所需之強制拆除經費請高鐵局儘速撥付以利本案之進行」俟高雄市政府工務局再於九十年十一月二十八日召開會議研商，結論以：「拆除後之廢棄物清理事宜，請主辦單位函請環保局依相關法令協助辦理」，並於同年月二十七日撥付相關清運費用予高雄市政府工務局，高雄市政府工務局亦據此提出廢棄物清運之執行計畫。不料被告、高雄市政府工務局違章建築處理隊分別於九十年十二月十七日、九十一年二月一日，未說明具體原因，撤回協助清運廢棄物之承諾，使原告措手不及。如相關單位及被告依其承諾協助系爭廢棄物清運事宜，系爭廢棄物早已清運完畢，原告必不致遭罰，相關單位及被告因不明原因撤回協助，原告至斯時起始另行著手委託其他相關單位辦理清運事宜，除需依廢棄物清理法委託符合資格之公民營處理機構，尚須尋找合法之廢棄物清運地點，清理時程已大受影響，且原告為公務機關，有關勞務採購依政府採購法之規定尚須相當期限，原告亦已儘速進行相關採購，並獲高雄縣政府協助於九十一年六月間辦理公告招標，並於九十一年七月五日完成招標作業，近期應可清理完畢，足證原告已盡公有土地管理人之善良管理人責任，且為免影響高鐵計畫之進行，實無任何推諉、及故拖延不清運之狀況。且被告為廢棄物裡法第五條所定之執行機關，專責一般廢棄物之回收、清除處理，因其不明原因撤回協助於先，至延宕原告尋其他機關協助之時程，被告未考量上述原因，遽行連續處罰於後，其處罰行為顯已違反行政程序法第八條之誠信原則及信賴保護原則，被告之行為仍有不當云云。求為判決撤銷訴願決定及原處分。被告則以：（一）經查本件緣被告稽查人員於前述事實欄所述時、地執勤巡查時，發現原告所管有之空地上有大量廢棄物未清理，乃當場拍照存證，並依法開立告發單在案，並給予原告陳述意見之機會，原告於接獲告發單後，於九十一年三月八日以高鐵五字第０九一０００三八八一０號函陳述：「‧‧‧本局為興辦『高鐵左營車站暨基地』工程需要，依法向交通部台灣鐵路管理局撥用旨揭土地，並自九十年十一月二十九日起正式接管上開用地‧‧‧」，足證該地確為原告所管有。另原告雖稱自八十九年十一月十三日新都市計畫公布實施後，已不再援用，即原處分所載之違反地點名稱已不存在。惟經查本案系爭違反地點「高速鐵路左營車站暨基地工程用地」一般均以「機九用地」稱之，原告及高雄市政府各相關機關向來均沿用此一名稱，並無混淆或不明之虞，此觀之原告機關九十一年六月十八日「中文公開招標公告資料」之標的名稱亦以「高速鐵路機九用地違章建築拆遷及廢棄物垃圾清除案」稱之自明，故本案違反地點明確，尚無違誤。（二）另查「高雄市政府辦理強制拆除清運高速鐵路左營車站暨基地工程（高雄市轄機九）用地內牴觸戶建築農作物暨廢棄物執行計劃」，其執行拆除及清運之標的乃上揭用地內牴觸戶之建築物及農舍與地上農作物及其附屬設備，不包含本案原告所屬用地既有之廢棄物，而高雄市政府工務局違章建築處理隊亦以九十一年二月五日高市工違隊二字第０九一００００三五八號函函復本局：「本案之高速鐵路左營車站暨基地工程（高雄市轄）機九用地內經公告牴觸戶之建築及拆除後之建築廢棄物，業已於九十年十二月二十七日執行及責由牴觸戶自行清運完畢。至於現場所遺留之廢棄物（土），係本府接受高鐵局委辦本業務時之前就已存在多年，故上述之廢棄物清除作業，非屬本隊權責，為此仍請貴局逕洽土地管有機關辦理，以維環境衛生。」另該隊亦以九十一年二月五日高市工違隊二字第０九一００００三五九號函復原告：「‧‧‧二、本案之高速鐵路左營車站暨基地工程機九用地內牴觸戶之建築物業已於九十年十二月二十七日執行完畢。三、至於廢棄物清運事宜，因本隊並未接獲貴局九十年十二月十七日九十高鐵局五字第二一九一八號函，故無法據以辦理，其所撥付之工程款，業已於九十一年元月十五日檢還貴局辦理核銷在案。‧‧‧」。綜上所述，原告指稱高雄市政府工務局違章建築處理隊未說明具體原因，撤回協助清運廢棄物之承諾乙節，顯非事實。（三）另被告雖為廢棄物清理法第五條所訂執行機關，專責辦理一般廢棄物之回收、清除、處理及稽查工作，但本案違反地點之土地既屬原告所管有，按土地與公共衛生有關者，其一般廢棄物由土地所有人、管理人或使用人清除，廢棄物清理法第十一條第一款定有明文。即對於與公共衛生有關土地之一般廢棄物，法律責由土地所有人、管理人或使用人負責清除，渠等亦應善盡維護管理之責，以免土地遭他人傾倒棄置廢棄物，造成環境污染。土地所有人、管理人或使用人對於土地之一般廢棄物未予清除者，執行機關即得依廢棄物清理法規定予以處罰。查本案系爭土地於九十年十一月二十九日由原告正式接管，是原告自該日起即負有管理維護及清除之責，然依高雄市政府工務局違章建築處理隊九十一年二月五日高市工違隊二字第０九一００００三五八號函復被告：「本案之高速鐵路左營車站暨基地工程（高雄市轄）機九用地內經公告牴觸戶之建築及拆除後之建築廢棄物業已於九十年十二月二十七日執行及責由牴觸戶自行清運完畢。至於現場所遺留之廢棄物（土），係本府接受高鐵局委辦本業務時之前就已存在多年，故上述之廢棄物清除作業，非屬本隊權責，為此仍請貴局逕洽土地管有機關辦理，以維環境衛生。」觀之，原告接管系爭土地時即堆置有廢棄物存在，依前揭廢棄物清理法之規定，原告應負有清除該廢棄物之責，被告於九十年十二月十日稽查發現上述情形遂開立告發單，並於九十一年一月四日函請原告限於九十一年一月十五日前清理改善在案，惟被告於九十一年一月二十八日自行撤銷原告發單。嗣被告於九十一年二月二十二日稽查時發現，系爭土地上仍堆置大量廢棄物未清理，經拍照存證，開立告發單並以九十一年四月二十六日高市環局廢處字第００八六０一號處分書處原告二、四００元罰鍰，經核並無違誤，原告以其屬公務機關，勞務採購需時相當期限為由置辯，無足可採。（四）綜上論述，被告依據廢棄物清理法第十一條第一款予以告發，並依同法第五十條第一款規定處二、四００元罰鍰，於法並無不合，訴願決定亦無不當等語，資為抗辯。並請求判決駁回原告之訴。
三、按「一般廢棄物，除應依下列規定清除外，其餘在指定清除地區以內者，由執行機關清除之：一、土地或建築物與公共衛生有關者，由所有人、管理人或使用人清除。‧‧‧」「有下列情形之一者，處新臺幣一千二百元以上六千元以下罰鍰。經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰：一、不依第十一條第一款至第七款規定清除一般廢棄物。‧‧‧」為廢棄物清理法第十一條、第五十條所明定。經查，本件被告稽查人員於九十一年二月二十二日上午十時二十分執勤巡查時，在高雄市○○區○○路（機九用地）地段，發現該地段有大量廢棄物未清理，乃當場拍照存證，開立告發單將告發單郵寄送達，並於九十一年四月二十六日依廢棄物清理法第五十條處以二、四００元罰鍰之事實，有高雄市政府環境保護局高市環局廢處字第００八六０一號處分書及九十一年二月二十二日編號Ｅ一四五一三五號告發單乙紙及違章照片附於原處分卷內可稽，原告違章事證明確，被告乃依廢棄物清理法第五十條科處罰鍰二、四００元，揆諸首揭法令及說明，洵無不合。
四、至原告主張原處分之違章地點不明確云云。然查，系爭高雄市○○區○○路（機九用地）地段為原告所管領之土地，有地政連結查詢系統表在卷可憑，而系爭土地，因遭亂丟大量廢棄物，被告曾於九十年十二月十日前往稽查並開立告發單，原告於九十年十二月三十一日以高鐵局五字第二二八一二號函略以「．．．本局遵照．．．並自九十年十一月二十九日正式接管機九用地後，已善盡管理責任．．．」陳述意見，被告於九十一年一月四日以高市環局六字第九一００００三０號予以說明，嗣被告雖於九十一年一月二十八日自行撤銷前開告發，惟自原告與被告間往返陳述公文以觀，被告開單處分之違章地點應無不明。且觀之原告九十一年六月十八日「中文公開招標公告資料」之標的名稱亦以「高速鐵路機九用地違章建築拆遷及廢棄物垃圾清除案」稱之，故本案被告處分書所載違反地點應屬明確。再本院於九十一年十月四日勘驗現場，勘驗結果兩造對於系爭地點為高雄市○○區○○路三小段七七０之三三、三四、三五地號且該地為原告所管理之事實不爭執，有勘驗筆錄及土地謄本影本附卷可稽，益證被告所為之處分無訛，是原告此部分主張為無理由。
五、又原告另主張曾與高雄市政府工務局做成該地上之廢棄物由高雄市政府工務局清運之約定，並於九十年十一月二十七日以（九十）高鐵局五字第二０五七九號檢附相關費用與高雄市政府工務局，惟高雄市政府工務局於九十一年一月十五日在無預警、無理由下拒絕清運該用地上之廢棄物，並將原告撥付以清運之金額返還，其行為違反信賴保護原則云云。經查，依據原告與高雄市政府工務局作成「高雄市政府辦理強制拆除清運高速鐵路左營車站暨基地工程用地內牴觸戶建築農作物暨廢棄物執行計畫」內容「柒、執行步驟：‧‧‧五、拆除後現場遺留廢棄物之清運、請環保局派員協助承包商運至南星掩埋場放置及送至焚化爐處理‧‧‧」觀之，其執行拆除及清運之標的，乃上揭用地內牴觸戶之建築物及農舍與地上農作物及其附屬設備，非屬其他廢棄物，且被告亦僅係派員協助承包廠商運至南星掩埋場放置及送至焚化爐處理，而非負責協助清運；再依被告採證照片所示，系爭土地放置之廢棄物，乃為一般垃圾而非屬建築物拆除後所遺留者。按土地與公共衛生有關者，其一般廢棄物由土地所有人、管理人或使用人清除，此為廢棄物清理法第十一條所定，此即為對於公共衛生有關土地之一般廢棄物，法律規定土地所有人、管理人或使用人對之有清除、管理、維護之責，以免土地遭他人傾倒廢棄物，造成環境污染。本件系爭土地於九十年十一月二十九日由原告正式接管，則原告對系爭土地自該日起即負有管理維護及清除之責，是被告稽查人員於九十一年二月二十二日上午十時二十分執勤巡查時，在系爭地段發現有大量廢棄物未清理，乃當場拍照存證，並開立告發單，並依廢棄物清理法處以二、四００元罰鍰之行為，並無違誤。原告主張因高雄市工務局之解約，致其無法清運該廢棄物，顯係推諉之詞，無足可採。又「誠實信用」及「信賴保護」原則，為行政行為所應遵循，而所謂「信賴保護」，須有信賴基礎、信賴表現及信賴值得保護之要件，本件原告既未能舉證與被告間有何信賴基礎之契約或被告於作成行政處分時有何違反誠信情事，遽予主張被告所為違反誠信原則及受有信賴原則保護，即非可採。
六、再以「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。」司法院釋字第二七五號解釋在案。本系爭土地上放置有大量廢棄物，原告為土地之管理人，依法即負有清除之義務，而原告於接管系爭土地後，即積極執行拆除高速鐵路左營車站暨基地工程（高雄市轄）機九公有用地牴觸戶之建築物，並將拆除建物之廢棄物清除完畢，而緊臨之系爭土地上置有廢棄物，亦經被告於九十年十二月十日即曾前往稽查並開立告發單（嗣撤銷），原告遲至九十一年二月二日猶未辦理清除，縱無故意，亦難謂無過失，是被告予以開單處罰，並無不合。
七、綜上所述，原告為高雄市○○區○○路三小段七七０之三三、三四、三五地號之管理人，未依規定清除其土地內之一般廢棄物，被告乃依法予以告發及科罰，認事用法，洵無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴請求撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回，爰不經言詞辯論為之。又兩造事證已明確，兩造其餘之攻擊防禦方法並不足以影響本件判決之結果，自無庸逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百三十三條第一項、第二百三十六條、第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 十 月 三十一 日
高雄高等行政法院第三庭
法 官 戴見草右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造當事人人數附繕本）。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十一 年 十 月 三十一 日
法院書記官 嚴寶明附註：
行政訴訟法第二百三十五條（第一項、第二項）：
對於適用簡易程序之裁判提起上訴或抗告，須經最高行政法院之許可。
前項許可，以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限。