高雄高等行政法院簡易判決 九十一年度簡字第三四三號原 告 甲○○送達代收人 乙○○被 告 台南市東南地政事務所代 表 人 丙○○ ○○右當事人間因返還公法上不當得利事件，原告提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、緣原告於民國（下同）八十七年五月二十八日，與訴外人大漢莊建設股份有限公司買賣系爭坐落台南市○區○○段九一九之一地號之土地，檢件送請被告辦理土地所有權移轉登記，經被告受理（登記收件字第一四六八八號），並依當時土地公告現值每平方公尺新台幣（下同）二四、五００元計算登記規費計一七、五四三元，原告業已如數繳納且經完成登記在案。茲原告起訴主張：（一）經查土地法第七十六條第一項係規定：「聲請為土地權利變更登記，應由權利人按申報地價或權利價值千分之一繳納登記費。」行為時法有明文，是以，本件買賣土地所有權移轉登記案件，本應依據當時土地申報地價每平方公尺六、０００元，計算登記規費始足適法，詎被告竟誤引內政部八十六年五月二十九日台（八六）內地字第八六七五七六九號函頒修正之土地登記規費及其罰鍰計徵補充規定之行政規則為據，以土地公告現值為計算標準，顯與土地法母法規定有所牴觸，此迭經最高行政法院（即改制前行政法院）八十八年判字第六九號判例予以指摘錯誤，並鈞院九十年度簡字第三九二０、三九二一號亦著有相類判決可稽，據此，被告違法溢收本案之土地登記規費自應依據公法上不當得利之法理，返還予原告並按日加計遲延利息。因本案純係公法上原因發生財產上之給付，且非以原行政處分應否撤銷為據者，被告亦應依照法定標準照收登記費，行政上裁量權已減縮至零，爰依行政訴訟法第八條第一項規定，提起給付之訴，求為判決被告應返還原告一
三、二五一元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按週年利率百分之五計算之利息等語。被告答辯則以：（一）本件登記事件係於八十七年五月二十八日登記收件字第一四六八八號由土地登記代理人乙○○向被告申辦所有權移轉登記。（權利人即原告：甲○○，義務人：大漢莊建設股份有限公司；不動產標示：裕東段九一九之一地號，買賣價款總金額一七、五四二、四九０元）。被告依據內政部八十一年五月二十一日台內地字第八一七三九四三號函規定，以當年上開不動產標的公告現值每平方公尺二四、五００元課徵土地登記規費計一七、五四三元，經完成繳納並審查辦理登記完畢。本項登記規費迄至八十九年六月十三日由訂定機關－內政部以台八九內中地字第八九七九五九七號函修正所有權移轉登記以「申報地價」核計，又經內政部於八十九年九月二十五日台八九內中地字第八九一四九二一號函釋：「關於修正『土地登記規費及其罰鍰計徵補充規定』第三點後，自規定發文日起（八十九年六月十三日）實施，至地政事務所實際收文日期執行之期間，所逾課之登記規費，同意由地政機關主動通知權利人於三個月內辨理退費。」，準此，原告早於八十七年五月二十八日向被告申辦所有權移轉登記，有關登記規費以公告現值計徵係符合修正前之法令規定。原告於登記完成後數年再提起本行政訴訟，請求退還因新舊標準不同所溢繳登記費一三、二五一元，以返還公法上不當得利。（二）依法律不溯既往原則，除了法律行為於新舊法交替當時，當事人可選擇其較有利於自己之舊法或新法，本案原告既非於新舊法交替當時（八十九年六月十三日前後），故不存在新舊標準上之適用爭議，自無所謂溢繳情形之法令依據。（三）又行政訴訟法第八條所規定因公法上原因發生財產上之給付而提起一般給付之訴，其請求金錢給付者，須先由行政機關核定或確定其請求金額方得為之。土地登記規費係屬人民對國家所負之公法上金錢給付義務，若人民有因行政機關適用法令錯誤致有溢繳之情形，自應先向地政機關請求核定並作成返還登記費之行政處分後，方得提起之，本件原告從未向被告請求核定返還溢收之土地登記規費，即遽行提起本件行政訴訟，於法自有違誤。（四）又內政部所訂頒「土地登記規費及其罰鍰計徵補充規定」，其位階雖僅行政命令之性質，惟仍是法律之授權訂定，應有約束下級行政機關之執行力。雖本案計徵標準為原告所爭議，惟未經內政部修正或變更前，下級行政機關依行政倫理，只能依法行政，否則即涉入圖利他人之觸法行為。（五）再按「聲請為土地權利變更登記，應由權利人按申報地價或權利價值千分之一繳納登記費」固為土地法第七十六條第一項所明定，惟此項申報地價並非原告所指平均地權條例第十六條規定之申報地價，依行政院秘書處台四十六內字第三九八四號函規定，此項申報地價或權利價值應以聲請登記時，權利人依法申報者為準。亦即聲請登記時，權利人及義務人依平均地權條例第四十七條等規定「申報」之地價或權利價值。而此項「申報」之地價依平均地權條例第四十七條之一規定均係以公告土地現值為準，因此土地法第七十六條第一項所稱申報地價應係指權利人及義務人按訂約時之公告土地現值共同申報之移轉現值，而非平均地權條例第十六條規定之申報地價，原告似有誤解。（六）次按平均地權條例第十六條規定之申報地價係為課徵地價稅之依據，與土地法第七十六條規定係作為核算登記規費之依據於內涵及本質上均不相同。申言之，土地法第七十六條係將申報地價與權利價值並列，亦即該申報地價之內涵及本質應與權利價值相類似，而平均地權條例第十六條規定之申報地價通常僅及權利價值之四分之一或更低，就系爭裕東段九一九之一地號土地而言，平均地權條例第十六條規定之申報地價每平方公尺僅為六、０００元，而權利價值則為每平方公尺二四、五００元，顯然兩者差異太懸殊，因此土地法第七十六條所規定之申報地價，應如上述行政院秘書處函所指係以聲請登記時權利人依平均地權條例第四十七條規定申報之地價為準，亦即每平方公尺二四、五００元而非六、０００元，如此解釋方不違背立法之原旨。（七）另查自實施登記制度以來，登記機關均依前揭行政院秘書處台四十六內字第三九八四號函釋課計登記費，迄至八十九年已逾數十載，若將土地法第七十六條第一項規定之申報地價解釋為平均地權條例第十六條規定之申報地價而准許申請人向登記機關申請返還登記費，則這數十年間全國申辦之土地權利變更登記案件，合計超過數千萬件，每件均向行政法院提起返還公法上不當得利之訴，非但有礙法律關係之安定性，行政法院之工作亦不勝負荷，更何況現今各級政府預算拮据，恐將面臨破產危機。（八）退步言之，土地法第七十六條指的是平均地權條例第十六條規定之申報地價，然該條法律明文規定：「聲請土地權利變更登記，應由權利人按申報地價或權利價值繳納登記費千分之一」，亦即課計登記費之標準按申報地價或權利價值均可，本案系爭土地依權利人向被告申請登記時卷附買賣契約書所載買賣權利價值為一七、五四二、四九０，被告按該權利價值千分之一課計登記費一七、五四三元，於法並無違誤，而原告並無異議如數繳納，且經登記在案，如今經過數年始生爭議顯非適法等語，求為判決駁回原告之訴。
二、按「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」行政訴訟法第一百零七條第三項定有明文，準此，原告提起行政訴訟，誤用訴訟類型，致無法達成權利保護之目的者，應認為欠缺權利保護要件，而應以判決駁回之。又「行政法院並未具有上級行政機關之功能，不得取代行政機關而自行決定。故行政訴訟法第八條所規定因公法上原因發生財產上給付，而提起一般給付之訴，其請求金錢給付者，必須以該訴訟可直接行使給付請求權時為限。如依實體法之規定，尚須先由行政機關核定或確定其給付請求權者，則於提起一般給付之訴之前，應先提起課予義務之訴，請求作成該核定之行政處分。準此，得提起一般給付之訴者，應限於請求金額已獲許可或以保證確定之金錢支付或返還。」（參見最高行政法院九十年度判字第二三六九號判決；另參閱陳清秀著「行政訴訟法」，八十八年六月初版，第一三一頁）。是公法上不當得利之返還，其給付請求權之成立，如須先請求行政機關核定並作成授益處分者，基於尊重行政權並避免司法資源遭濫用，原告應先請求行政機關作成行政處分，始得依行政訴訟法第八條第一項前段之規定，向高等行政法院提起一般給付之訴。若行政機關拒絕作成處分，原告亦應依訴願法第一條第一項規定，就該拒絕之行政處分提起訴願，再依行政訴訟法第五條規定提起課予義務訴訟，請求作成該核定之行政處分。職是之故，原告若捨此合法救濟途徑而不由，逕行提起一般給付之訴者，原告之請求自欠缺權利保護之必要，其起訴為法律上顯無理由，應依行政訴訟法第一百零七條第三項規定，以判決駁回其訴，合先敘明。
三、再按，「聲請為土地權利變更登記，應由權利人按申報地價或權利價值千分之一繳納登記費。」為行為時土地法第七十六條第一項所明定。而納稅義務人主張已確定之課稅處分有適用法令錯誤致溢繳稅款之情形，須待稅捐稽徵機關作成拒絕退稅之申請，而提起拒絕處分之課予義務訴訟，不得逕行提起一般給付訴訟（參見九十年度高等行政法院法律座談會第四則研討結論）。茲土地登記規費與稅捐債權均屬於人民對國家所負之公法上金錢給付義務，若人民有因地政機關適用法令錯誤致有溢繳之情形者，自應為相同之處理，亦即須待地政機關為拒絕退費之申請，而循序提起拒絕處分之課予義務訴訟，不得逕行提起一般給付訴訟。從而，地政機關依據前揭土地法第七十六條第一項暨土地登記規費及其罰鍰計徵補充規定，向權利變更登記申請人計徵土地登記規費，如申請人已如數繳納完畢，嗣後始主張因地政機關適用法令錯誤致溢徵登記費，即應先向地政機關請求核定並作成返還登記費之行政處分，以該行政處分作為請求被告返還溢徵規費之法律上原因，並據此受領地政機關返還之溢收金額，方屬正辦。
四、經查，本件原告起訴請求被告返還溢收土地登記費一三、二五一元，無非以被告依據土地登記規費及其罰鍰計徵補充規定第三點，以「公告現值」為計算登記費之標準，向原告收取土地登記費，與母法即土地法第七十六第一項規定有所牴觸，顯屬適用法令錯誤，而起訴請求被告返還不當得利。並援用最高行政法院八十八年判字第六九號判例，主張該判例業已明確指摘地政機關適用上述補充規定計徵登記規費乃屬錯誤，及本院九十年度簡字第三九二０號、第三九二一號等判決亦同認斯旨云云，資為爭執。然查，原告之請求縱有實體上之依據，然基於對行政權之尊重及避免司法資源遭濫用，其救濟途徑仍以原告先向被告請求核定並返還溢收土地登記費為必要，否則如由本院逕行判決被告返還系爭土地登記費，而不予被告自行經由行政程序糾正其違法疏失之機會，顯有越俎代庖之虞，亦與行政爭訟程序之制度設計不符。從而，綜觀本件起訴程序，原告起訴前既未先向被告請求核定返還溢收土地登記費，其給付請求權存在與否即未確定，即於被告未作成核定返還溢徵登記費之授益處分前，原告仍無提起一般給付訴訟而為訴訟上請求之餘地。本件原告既未先行請求被告核定並返還溢收之土地登記費，即逕行依行政訴訟法第八條第一項前段規定提起本件行政訴訟，自有未合，揆諸前揭法律規定暨說明，原告之訴並無權利保護之必要。
五、綜上所述，本件原告之訴因欠缺權利保護必要，而屬無從補正，其起訴在法律上為無理由，應予駁回，並不經言詞辯論為之。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第二百三十六條、第二百三十三條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 十一 月 二十九 日
高雄高等行政法院第二庭
法 官 蘇秋津右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造當事人人數附繕本）。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十一 年 十一 月 二十九 日
法院書記官 陳嬿如附註：
行政訴訟法第二百三十五條（第一項、第二項）：
對於適用簡易程序之裁判提起上訴或抗告，須經最高行政法院之許可。
前項許可，以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限。