高雄高等行政法院判決 九十一年度訴字第一０四九號
原 告 太子建設開發股份有限公司代 表 人 甲○○ 董事長訴訟代理人 林華生律師被 告 台南縣政府代 表 人 乙○○ 縣長訴訟代理人 丙○○
丁○○右當事人間因水污染防治法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國九十一年十月三十日環署訴字第０九一００四八六四三號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣原告負責管理維護台南縣「新市番子寮勞工住宅」（即○○○區○○○○○道系統之污水處理廠，為污水下水道系○○○區○○○○道）管理單位，該廠原代理廢（污）水專責人員張葉於民國（下同）九十年二月二十七日申請註銷代理該廢水處理廠專責人員職務，並經被告於九十年三月十四日以府環水字第三二八七二號函同意註銷在案。惟原告迄未設置專責人員或代理人，被告以違反行為時水污染防治法第二十一條規定，依同法第四十五條規定處新台幣（下同）三萬元罰鍰，並限期九十年六月二十九日前補正完成。詎期限屆滿原告仍未完成改善（即未設置廢水處理專責人員），被告自九十一年二月十六日起執行按日連續處罰，本件係九十一年五月一日起至同年六月十日止按日連續處罰，計四十一日，每日處罰三萬元，合計共處一百二十三萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，經訴願決定：「原處分關於九十一年五月二十四日至同年六月十日之按日連續處罰之部分撤銷，由原處分機關另為適法之處分，其餘訴願駁回。」原告就訴願機關所為不利其決定部分，提起本件行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：訴願決定關於駁回原告訴願部分及該部分之原處分均撤銷。
二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
參、兩造之爭點：
甲、原告主張之理由：
一、查，系爭污水處理廠屬於上開「○○○區○○○○○道系統之污水處理廠，依下水道法及公寓大廈管理條例等相關規定，應由該社區管理委員會負責管理維護，被告及訴願決定機關，亦均一致認為系爭污水處理廠雖已贈與被告所有，但其管理維護仍應由社區管理委員會負其責任。然而，系爭污水處理廠何以一開始即由原告負責管理，則係出於被告之委任，本來委任原告管理之期限為三年，於八十九年十月三十一日屆滿，在屆滿前再由陳唐山縣長商請原告延至八十九年十二月三十一日。原告受任負責管理系爭污水處理廠，既定有期限，則於期限屆滿時自應解除其責任。
二、次查，被告為水污染防治法所稱之主管機關（請參照水污染防治法第三條），故對系爭污水處理廠之管理，負有監督之責，而被告在八十九年十二月二十六日八九府勞福字第二０七九九三號函及「台南縣新市鄉永新社區行政區域調整、社區發展協會籌設、污水處理廠移交管理、商業區興建等事宜協調會議」中，既已明白指示，原告負責營運至八十九年十二月三十一日為止，九十年起交由永新社區發展協會自行管理，自應依此規定本於職權處理。詎原告於受任管理期限將屆滿前，連續發函被告及社區管理委員會，請其互相協調並派員擇期辦理系爭污水處理廠之營運和維護接管工作，且一再聲明將於九十年一月一日起，不再負管理之責，但被告竟未予處理。嗣原告又於九十年五月十六日，向被告之主管單位環境保護局，申請排放許可證管理單位及負責人名稱變更，因該社區發展協會強烈反對，被告或因懼於勞工住戶之抗爭，亦不予處理。足見原告自九十年起就系爭污水處理廠已不負管理之責，應為被告所明知，且原告並非未申請管理單位之變更，而係被告怠忽職責，未予處理，並諉責於原告，自九十一年二月十六日起，按日連續處罰，顯屬違法，亦悖情理！如今被告遲至九十一年九月二十六日，始以府工道0000000000號函，責令該社區管理委員會負起系爭污水處理廠管理維護之責，再於九十一年十一月十二日，以府環水字第０九一０一八一二四三號函准原告變更管理單位之申請。被告遲來之處理，益顯原處分之不當。
三、查，原告確於九十年五月十六日以太南字第００九五０九號函，向被告所屬之環境保護局申請變更排放許可證管理單位及負責人名稱，已為被告所自認，被告雖以九十年五月二十四日府環水處字第七二九五八號函復限於九十年六月十二日前補正，但其所謂應補正之事項，係須蓋接管單位即永新社區管理委員會戳章及負責人私章，而永新社區管理委員會一直抗拒不接管，為被告所明知，其抗拒理由如台南縣新市鄉永新社區發展協會函所示，故除被告以公權力解決外，原告殊不可能使其蓋章接管，是以被告限期補正之處分，無異課以原告不可能實現之任務，參諸行政程序法第一百十一條第三款規定，應屬無效。
四、抑有進者，被告八十九年十二月二十六日八九府勞福字第二０七九九三號函開宗明義，在其主旨稱：「○○○區○○○○道『污水處理廠』之管理營運相關作業，本府責由開發單位（太子建設開發股份有限公司）負責營運至八十九年十二月三十一日止，特函請貴社區參照八十九年九月四日協調會議紀錄討論提案第三條之決議辦理交接．．．」等語，足見原告之所以同意負責管理至八十九年十二月三十一日為止，係出於被告之「行政指導」（行政程序法第一百六十五條），並非出於永新社區管理委員會與原告間私法上之委任甚明，被告辯稱「原告與永新社區管理委員會對於系爭之管理維護單位移轉問題，則又屬原告與永新社區管理委員會兩造之民事糾紛」云云，顯屬推諉之詞，不足採信。按「行政機關為行政指導時，應注意有關法規規定之目的，不得濫用，相對人明確拒絕指導時，行政機關應即停止，並不得據此對相對人為不利之處置。」行政程序法第一百六十六條定有明文。本件原告於負責管理之期限將屆滿前，一再聲明自九十年一月一日起不再負管理之責，函請被告在案，亦即明確拒絕自九十年一月一日起負責管理，且依有關法令，系爭污水處理廠雖登記被告所有，但其管理維護仍由社區管理委員會負責，為被告所指明，被告竟對原告為處罰，亦違背上開行政程序法之規定。
五、另案鈞院九十年度簡字第三九三一號水污染防治法事件，固判決原告敗訴，並因原告承辦員不諳法令，認三萬元繳款了事，未上訴而告確定，被告雖因該案判決之影響，而對原告為按日連續處罰之處分，但該案之訴訟標的與本件不同，況訴訟法上之既判力，惟於判決主文所判斷之訴訟標的，始可發生，若訴訟標的以外之事項，縱令與為訴訟標的之法律關係有影響，因而於判決理由中對之有所判斷，尚不能因該判決已經確定而認此項判斷有既判力（請參照最高法院七十三年台上字第三二九二號判例）。又本件爭點雖在另案有所論斷，但原告在本件提出之上述新訴訟資料，已足以推翻另案之判斷，故本件仍應不受其拘束，本件被告對原告為違法不當之處分，自不能因另案確定判決而獲得維持。
乙、被告主張之理由：
一、按行為時水污染防治法第十四條規定：「事業排放廢（污）水於地面水體者，應向直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之機關申請，經審查登記，發給排放許可證或簡易排放許可文件後，始得排放廢（污）水。前項登記事項有變更時，非於中央主管機關所定期限內辦理變更登記，其排放廢（污）水，不得與原登記事項牴觸。」第二十一條規定：「事業或污水下水道系統設置廢水處理專責單位或人員；其辦法．．．。」第四十五條規定：「違反第二十條第一項或依第二十一條所定辦法者，處新台幣三萬元以上三十萬元以下罰鍰，並通知限期補正或改善，屆期仍未補正或完成改善者，按日連續處罰。」環境保護專責單位或人員設置及管理辦法第十一條第一項第二款規定：「事業或污水下水道系統，其廢（污）水產生量每日在一百立方公尺以上未滿二千立方公尺者，或每日未滿二百立方公尺且含第六條第三款所列物質之一超過放流水標準者。」第二十一條規定：「公私場所、事業、污水下水道系統．．．不得聘僱非在其處所執行其專責業務，或合格證書已撤銷之專責人員。」
二、查，原告於八十六年七月三日向被告申請「新市蕃子寮勞工住宅」（即永新社區）之水污染防治許可廢水排放許可，被告於八十八年十月十五日核發原告廢水排放許可證，故自核發日起原告負責管理、維○○○區○○○○道系統之污水處理廠。而該廠廢水處理專責人員張葉於九十年二月二十七日以張字第九００二０二七０一號函申請註銷代理該廠廢水處理專責人員一職，並經被告於九十年三月十四日以府環水字第三二八七二號函同意註銷在案。原告迄未設置廢水處理專責人員或代理人，違反行為時水污染防治法第二十一條，被告爰依同法第四十五條之規定處三萬元並限期於九十年六月二十九日改善完成。原告不服，乃於九十年四月十六日就該案提出訴願，業經行政院環境保護署決定訴願駁回，原告不服，提起行政訴訟，並經鈞院九十年十二月三十一日九十年度簡字第三九三一號判決原告之訴駁回在案。而原告未再提起上訴，因此該處分案判決確定。而原告未於前述處分之限期改善屆滿日（九十年六月二十九日）前完成改善（即未設置廢水處理專責人員），已違反行為時水污染防治法第四十五條，被告爰依該條之規定處以每日三萬元之按日連續處罰。其中自九十一年五月一日至五月二十三日止之按日連續處罰處分書，於同年五月二十一日至六月四日分別送達後，原告不服，提起訴願，業經行政院環境保護署決定訴願駁回。
三、次查，本件原告確於九十年五月十六日以太南字第００九五０九號函向被告所屬之環境保護局申請變更排放許可證管理單位及負責人名稱，被告於九十年五月二十四日以府環水處字第七二九五八號函要求補正（理由：資料不全，「須蓋管理單位戳章及負責人私章」），並限於九十年六月十二日前補正完成，惟原告並未補件致該變更申請遭被告予以駁回，絕非如原告所述之「或因怠忽職責不為處理，或畏於勞工之抗爭不敢處理，反諉責於原告」。
四、復查，本件污水下水道系統之污水處理廠「系爭之管理維護單位移轉問題」，原告雖於八十七年四月間「將系爭污水處理廠及其他公共設施全部，點交被告所屬之工務局，並登記歸被告所有」，永新社區管理委員會亦因此認為污水處理廠產權非其所有，而拒絕承接管理維護之責。惟依公寓大廈管理條例第四十一條：「多數各自獨立使用之建築物、公寓大廈，其共同設施之使用與管理具有整體不可分性之集居地區者，其管理及組織準用本條例之規定。」同條例施行細則第十三條：「本條例第四十一條所定其共同設施之使用與管理具有整體不可分性之集居地區，指下列情形之一：．．．三、其他經直轄市、縣（市）主管機關認定其共同設施之使用與管理具有整體不可分割之地區。」及非都市土地開發審議作業規範貳、專篇之第一篇住宅社區第十六條規定：「閭鄰公園、社區道路應同意贈與鄉（鎮、市），污水處理場應贈與直轄市、縣（市）。前項贈與應含土地及設施，但操作管理維護仍由社區管理委員會負責」之規定，系爭污水下水道系統之污水處理廠之管理維護，實應由永新社區管理委員會負責，核與「產權」無涉。是以，被告亦非規避自己之責任，然則，原告與永新社區管理委員會對於系爭之管理維護單位移轉問題，則又屬原告與永新社區管理委員會兩造之民事紛爭，不屬水污染防治法所規範之事項，亦即原告與永新社區間之協調會，係屬行政上之協調性質，而廢（污）水處理專責人員之設置、變更則屬水污染防治法暨環境保護專責單位或人員設置及管理辦法等相關法令規定，兩者核屬二事。依據行為時水污染防治法第十四條暨環境保護專責單位或人員設置及管理辦法第十三條第三項規定，本件原告既經申請登記為新市蕃子寮勞工住宅（○○○區○○○○○道系統之管理單位，依法即有設置廢（污）水處理專責人員之義務，是原告與永新社區間關於系爭之期限縱已屆滿，然在未依法向原核發許可機關即被告申請變更管理單位時，自不能以管理維護期限已滿為由，而得解免上揭之義務。是以，原告管理、維護之契約雖已屆滿，但其違反行為時水污染防治法第二十一條規定，未於被告通知限期內完成改善（即未設置廢水處理專責人員）而違反同法第四十五條規定之事實明確。從而，被告依據首揭規定所為之處分，並無不合，請予維持。
理 由
一、按「事業或污水下水道系統應設置廢水處理專責單位或人員；其辦法由中央主管機關定之。」、「違反第二十條第一項、第二十一條第一項或依第二十一條第二項所定辦法者，處新台幣三萬元以上三十萬元以下罰鍰，並通知限期補正或改善，屆期仍未補正或完成改善者，按日連續處罰。」行為時水污染防治法第二十一條及裁處時同法第四十八條第一項分別定有明文。次按環境保護專責單位或人員設置及管理辦法第十一條第一項第二款規定：「符合下列規定之一者，應分別設置乙級專責人員。一、．．．二、事業或污水下水道系統，其廢（污）水產生量每日在一百立方公尺以上未滿二千立方公尺者，．．．。」又第十三條第三項規定：「．．．污水下水道系統之專責人員因故未能執行業務時，負責人應即指定適當人員代理，代理期間不得超過三個月。但報經主管機關核准者，可延長至六個月。如代理期滿，應由同類別及同一級別以上之合格人員遞補之，指定代理人及遞補應經主管機關核定。」
二、本件原告前經台南縣新市鄉永新社區委其負責管理維護「新市番子寮勞工住宅」（即○○○區○○○○○道系統之污水處理廠，為污水下水道系○○○區○○○○道）之管理單位，營運期限三年，迄民國八十九年十月三十一日止，嗣經該社區管理委員會與原告達成協議，同意延至同年十二月三十一日止。迨至九十年二月二十七日該污水處理廠原擔任代理廢（污）水處理專責人員張葉因故未能執行業務，乃申請註銷代理該廢水處理廠專責人員乙職，並經被告於九十年三月十四日以府環水字第三二八七二號函同意註銷在案，而原告並未立即指定適當人員代理或於代理期間內遞補完成專責人員之設置事宜等情，此有被告八十九年十二月二十六日八九府勞福字第二０七九九三號函、台南縣新市鄉永新社區污水處理廠移交管理等事宜協調會議紀錄、原告八十九年十二月十二日太南字第八九一二０八號函及八十九年十二月二十九日太南字第八九一二一七號函等影本附卷可稽，洵堪認定。而原告提起本件訴訟主張：被告為水污染防治法所稱之主管機關，而系爭污水處理廠，係由被告委請原告負責管理至八十九年十二月三十一日為止，並已命永新社區管理委員會應自九十年起依法自行處理，且原告並非未就污水處理廠為管理單位變更之申請，被告或因怠忽職責不為處理，或畏於勞工之抗爭不敢處理，反諉責於原告，以原告未設置專責人員或代理人為由，而自九十一年二月十六日起按日連續處罰，自屬違法不當等語，資為爭執。
三、經查，原告前經台南縣新市鄉永新社區委其負責管理維護「新市番子寮勞工住宅」（即○○○區○○○○○道系統之污水處理廠，為污水下水道系統之管理單位，其每日廢（污）水產生量達一二六０立方公尺，服務戶數八六二戶，屬應設置乙級廢（污）水處理專責人員之污水下水道系統，此有被告提出之廢（污）水排放許可證及登記事項表等影本附原處分卷可稽。又該污水處理廠原擔任代理廢（污）水處理專責人員張葉因故未能執行業務，乃申請註銷代理該廢水處理廠專責人員乙職，並經被告於九十年三月十四日以府環水字第三二八七二號函同意註銷在案，亦為兩造所不爭執。惟原告於廢（污）水處理專責人員出缺時，並未立即遞補設置專責人員或代理人，被告乃依行為時水污染防治法第四十五條規定，以九十年四月六日九０府環水處字第一二五號處分書，予以裁罰三萬元，並限期應於九十年六月二十九日前補正完成，尚無不合。且原告因不服上開處分，循序提起訴願及行政訴訟，業經本院以九十年度簡字第三九三一號判決原告敗訴確定，亦有該判決影本附原處分卷可參。而本件之裁罰處分乃係延續上開限期補正所為之按日連續處罰之處分，就限期補正之期間自應以上開處分結果為準，是原告主張本件不受前案拘束云云，自不足採。
四、又原告主張其所負責系爭污水下水道系統之管理、維護，營運期限三年，本應於八十九年十月三十一日屆滿，嗣依「台南縣新市鄉永新社區行政區域調整、社區發展協會籌設污水處理廠移交管理、商業區興建等事宜協調會」第三案決議，經原告同意繼續管理營運至八十九年十二月三十一日止，從而原告自期滿後已無任何管理營運之義務，更無設置專責人員或代理人之責任云云。查，污水下水道系統排放廢（污）水，應向直轄巿、縣（巿）主管機關申請登記，並於取得主管機關發給排放許可證後，始得排放廢（污）水（水污染防治法第十九條、第十四條參照）。本件原告既經申請登記為○○○區○○○○道系統之管理單位，依法即有設置廢（污）水處理專責人員之義務，是原告與永新社區間關於系爭污水下水道系統管理、維護之期限縱已屆滿，然在未依法向原核發許可機關（即被告）申請變更登記管理單位時，自不能以管理維護期限屆滿為由，而得解免上揭之義務。又原告雖曾於九十年五月十六日以太南字第九００五０九號函，向被告申請辦理排放許可證之管理單位及負責人名稱變更，因基本資料不全、未蓋用管理單位戳章及負責人印章、未檢附負責人身分證影本，且逾期未補正，而經被告駁回申請在案，此有被告九十年五月二十四日（九０）府環水字第七二九五八號函及所附申請表審查結果表附原處分卷足稽。原告雖主張因永新社區管理委員會一直抗拒不接管系爭污水處理廠，為被告所明知，故被告要求其補正蓋用接管單位即永新社區管理委員會戳章及負責人印章，無異課以原告不可能實現之任務，參諸行政程序法第一百十一條第三款規定，應屬無效云云。然原告上開主張縱令屬實，亦屬原告與永新社區管理委員會間就接管系爭污水處理廠所生之民事糾紛，原告非不得依渠等協調結果，訴請該委員會履行，若因該委員會遲延接管系爭污水處理廠，致原告受有損害，亦得請求賠償，惟原告在未完成變更登記前，乃為該污水處理廠之管理單位，尚不得因無法補正申請事項，而主張免除管理維護系爭污水處理廠之責。
五、原告另主張其同意負責管理至八十九年十二月三十一日為止，係出於被告之「行政指導」，並非出於永新社區管理委員會與原告間私法上之委任，原告於負責管理之期限將屆滿前，一再聲明自九十年一月一日起不再負管理之責，被告竟對原告為處罰，亦違背行政程序法第一百六十六條規定云云。按「本法所稱行政指導，謂行政機關在其職權或所掌事務範圍內，為實現一定之行政目的，以輔導、協助、勸告、建議或其他不具法律上強制力之方法，促請特定人為一定作為或不作為之行為。」、「相對人明確拒絕指導時，行政機關應即停止，並不得據此對相對人為不利之處置。」行政程序法第一百六十五條、第一百六十六條第二項固有明文。查，被告雖曾於八十九年九月四日，召集原告與永新社區管理委員會就移交管理系爭污水處理廠等事宜進行協調，並決議：「建請原告繼續管理、營運永新社區『污水處理廠』至八十九年十二月三十一日止，自九十年起再交由永新社區發展協會自行管理、營運。」姑且不論上開決議是否屬行政指導，惟縱使原告曾與永新社區協調，擬將污水下水道系統之管理單位變更為該社區之管理委員會，然在未經變更登記完成前，仍不發生法律效力。申言之，系爭污水下水道系統之管理單位在未經主管機關完成變更登記前，原告仍應有依法設置乙級廢（污）水處理專責人員之責任，故倘值廢（污）水處理專責人員出缺，應依環境保護專責單位或人員設置及管理辦法第十三條第三項規定，立即指定適當人員代理或於代理期間內遞補完成專責人員之設置事宜。準此，原告原擔任代理廢（污）水處理專責人員張葉因故未能執行業務，乃申請註銷代理該廢水處理廠專責人員乙職，並經被告同意註銷，而原告並未立即指定適當人員代理或於代理期間內遞補完成專責人員之設置事宜，即屬違反其應盡義務。原告主張依行政程序法第一百六十六條第二項規定，因其已明確拒絕行政指導，被告不得為其不利之處置云云，亦不可採。
六、綜上所述，原告之主張既不足取，則原告既為系爭污水下水道系統之管理單位，在其未經主管機關完成變更登記前，原告仍有依法設置廢（污）水處理專責人員之責任，原告在廢（污）水處理專責人員出缺時，未依規定設置專責人員或代理人，經被告以違反行為時水污染防治法第二十一條規定，依同法第四十五條規定處三萬元罰鍰，並限期九十年六月二十九日前補正完成。詎期限屆滿原告仍未完成改善（即未設置廢水處理專責人員），被告自九十一年五月一日起至同年五月二十三日止執行按日連續處罰，計二十三日，每日處罰三萬元，合計共處六十九萬元罰鍰，揆諸首揭法律規定（水污染防治法第四十五條已於九十一年五月二十二日修正為同法第四十八條第一項），並無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴請求撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 四 月 十六 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 楊惠欽法 官 簡慧娟法 官 李協明右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十二 年 四 月 十六 日
法院書記官 蔡玫芳