高雄高等行政法院判決 九十一年度訴字第一０五六號
原 告 嘉義縣大埔鄉農會代 表 人 甲○○ 理事訴訟代理人 戊○○
丁○○○輔佐人兼送達代收人 乙○○被 告 嘉義縣大埔鄉公所代 表 人 丙○○ 鄉長訴訟代理人 己○○
黃曜春 律師右當事人間因徵收補償事件，原告提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣原告所有坐落嘉義縣○○鄉○○段○○○○號土地（下稱系爭土地），前經被告闢建道路，供不特定人繼續使用多年，而原告於民國（下同）九十一年三月五日向被告提出申請書，請求被告補辦系爭土地公告徵收手續，並以現金發放補償金及加計利息，經被告以九十一年四月二十四日嘉大鄉財字第０九一０００一五二三號函復否准其請，原告不服，提起訴願，經嘉義縣政府將原處分撤銷，命被告於二個月內另為處分，因被告未於期間內另為處分，原告遂向本院提起給付訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）被告應於即日起完成嘉義縣○○鄉○○段○○○○號土地之徵收手續並補發原告土地補償金及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。
（二）訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
（一）原告之訴駁回。
（二）訴訟費用由原告負擔。
丙、兩造主張之理由：
一、原告起訴意旨略謂：
（一）查七十四年當時政府欲闢建道路，由於土地多為農民所有，而農民意見紛雜，難以整合，因此原告為配合地方建設需要，由原告出面，以原告名義向農民們收購欲徵收之土地，爾後再以原收購價賣給被告，以闢建道路。由於已確定日後將闢建為道路，當初收購土地之際，便與各農民協調將地上物作廢，不再另做補償，故原告未收購地上物，只收購土地所有權。原告於七十四年三月四日針對系爭土地所簽署之使用同意書，因該同意書上並未有理事長蓋章，可見該同意書並未具有正式法律效力，純係屬備忘錄性質，旨在同意被告無償使用土地物，而非轉讓系爭土地所有權給被告，當年也有其他土地被徵收者簽署該同意書，日後也獲得其應拿的補償費。
（二）原告並非請求被告徵收系爭土地，而是請求被告補辦其徵收手續，這是被告當初漏辦的手續，如今有不可推卸之義務補辦之，且依照土地徵收條例第一條、第十九條、第二十一條、第三十條等規定，原告所有之土地已為既成道路，被告就應負起責任補辦徵收手續並發給補償費，亦經司法院釋字第四００號、四０九號、四二五號、五一六號解釋在案。依行政程序法第十七條之規定，當原告向被告申請補辦系爭土地徵收手續時，若被告認為其對本案無管轄權，非受理機關，就應即將原告之申請書移送有管轄權之機關，並通知原告，本案爭點並非被告是否有經費辦理系爭土地徵收、發放補償金，而是被告在法律上是否有責任、義務補辦系爭土地徵收，據「依法行政原則」，被告應負起補辦系爭土地徵收，並擬定發放補償金辦法，而非以經費不足逃避責任，依土地徵收條例第十八條第一項規定，土地徵收程序除應公告外，也應書面通知土地所有權人，但原告並未收到任何書面通知，也就無從得知已公告，且系爭土地是闢為十二米寬之道路，應不會有遺漏公告之情形發生。另系爭土地並非被告答辯所稱嘉義縣政府七十七年七月二十二日府地權字第五八０二九號公告中所徵收之土地，原告自無從於該公告異議期間提出異議。
二、被告答辯意旨略謂：
（一）嘉義縣○○鄉○○段○○○○號原係嘉義縣○○鄉○○段二四六之十五地號之一部，於七十五年二月間，因都市計畫通盤檢討，逕為分割○○○鄉○○段二四六之二六地號，八十一年間又因地籍圖重測，經重編地段、地號而來，而原告曾於七十四年三月四日出具同意書，內載「本人所○○○鄉○○段二四六之十五號土地願無償提供貴所開闢十二公尺寬道路（往國民旅社用地），此致大埔鄉公所」被告依約自得無償使用系爭土地。另按土地徵收條例第二條、第十四條及第十五條規定，土地徵收之准否，唯內政部有核准之權，被告並無徵收之權限，而原告於法亦無得請求徵收其土地之規定，原告訴請補辦徵收系爭土地並補發土地補償金，顯無理由。
（二）被告於七十七年六月三十日闢建都市○○道路用地徵收土地計畫時，於徵收十二—Ｍ—Ⅲ—五號道路徵收清冊中，並未將系爭土地列入，經層轉臺灣省政府於七十七年七月十二日府地四字第一五二九三二號函，准予照案徵收，並經嘉義縣政府同年月二十二日以七七府地權字第五八０二九號依法公告三十日，復於公告事項第五項「凡得提出異議之人，對於公告事項如有異議，應於徵收公告期間內檢附證件，以書面向本府提出異議，逾期不予受理。」因原告所有大埔段二四０地號土地列於本案十—Ｍ—Ⅳ—八道路用地徵收範圍，故而有收受嘉義縣政府七十七年七月二十二日府地權字第五八０二九號函通知，上開函件僅記載對二四０地號土地徵收之情形，若原告認系爭土地遭遺漏，理應於法定公告期間提出異議，惟原告迄未提出異議，顯係亦自承有無償提供系爭土地予被告使用之事實，自不得再為徵收手續之要求。
（三）原告嗣後因多次行文要求被告補辦徵收系爭土地及發放補償金，當時承辦人及鄉長礙於情面，亦多次報請嘉義縣政府函轉內政部辦理徵收及補償經費，冀能多少給予補貼，然皆未蒙允准，反要被告自籌經費辦理，被告遂於九十一年四月二十四日以嘉大鄉財字第０九一０００一五二三號函原告，表明「本所因財源拮据自籌既成道路土地補償費確有困難，請緩俟前敘補助款核撥到所後，本所當儘速辦理發放作業。」之旨。此乃參酌行政院七十年一月八日台七十內字第０一八四號函補充規定「今後地方政府如財政寬裕或所興築之道路，曾獲得上級專案補助經費或依法徵收工程受益、車輛通行費者，則對該道路內之私有既成道路土地應一律依法徵收補償」，而系爭土地徵收補償費高達新台幣三、四百萬元，被告位居窮鄉僻壤，財政年年拮据，此為原告所明知，且於未獲上級專案補助之情況下，基於實情，函復原告如前所述，應無不當。綜上所述，本件原告之訴為無理由，請判決駁回原告之訴。
理 由
一、按「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。其他法律有關徵收程序、徵收補償標準與本條例牴觸者，優先適用本條例。」、「本條例所稱主管機關；在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」、「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通、水利、公共衛生或環境保護事業，因公共安全急需使用土地未及與土地所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收。」、「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。」、「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」、「中央主管機關於核准徵收土地或土地改良物後，應將原案通知該管直轄市或縣（市）主管機關。」「直轄市或縣（市）主管機關於接到中央主管機關通知核准徵收案時，應即公告，並以書面通知土地或土地改良物所有權人及他項權利人。前項公告之期間為三十日。」「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該管直轄市或縣（市）主管機關轉發之。」「被徵收土地或土地改良物之所有權人，對於其土地或土地改良物之權利義務，於應受之補償費發給完竣時終止。前項補償費未發給完竣前，得繼續為從來之使用。但合於第二十七條但書規定者，不在此限。」「被徵收之土地，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價。前項徵收補償地價，必要時得加成補償；其加成補償成數，由直轄市或縣（市）主管機關比照一般正常交易價格，提交地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時評定之。」分別為土地徵收條例第一條第二項、三項、第二條、第十一條、第十三條、第十四條、第十七條、第十八條、第十九條、第二十一條、第三十條所明定。
二、經查，原告所有系爭土地，原係嘉義縣○○鄉○○段二四六之十五地號土地之一部，於七十五年二月間，因都市計畫通盤檢討，逕為分割○○○鄉○○段二四六之二六地號，八十一年間因土地重測後調整為現○○○鄉○○段○○○○號，而系爭土地係位在嘉義縣大埔鄉大埔都市計畫公共設施保留地編號十二Ｍ—Ⅲ—五號道路用地，被告於七十七年六月三十日闢建都市○○道路用地徵收土地計畫，於辦理徵收編號十二Ｍ—Ⅲ—五號道路用地時，因原告於七十四年三月四日出具同意書，同意無償提供系爭土地供被告開闢道路之用，乃漏未將系爭土地列入徵收清冊中，嗣該道路用地經嘉義縣政府以七十七年七月二十二日七七府地權字第五八０二九號公告徵收等情，有系爭土地登記謄本、被告所製闢建都市○○道路徵收土地計畫書、原告出具之前揭同意書及嘉義縣政府公告影本各一份附於本院卷可稽。嗣原告於九十一年三月五日向被告提出申請書，請求被告補辦系爭土地公告徵收手續，並以現金發放補償金及加計利息，經被告以九十一年四月二十四日嘉大鄉財字第０九一０００一五二三號函復原告略謂：「‧‧‧二、有關本鄉區土地補償費業經嘉義縣政府九十年八月九日九十府工都字第０一００九八三號（詳附件）請內政部補助在案。三、本所因財源拮据自籌既成道路土地補償費確有困難，請緩俟前敘補助款核撥到所後，本所當儘速辦理發放作業。」等語，否准原告所請，原告不服，提起訴願，經嘉義縣政府二次函請被告提出訴願答辯，而被告逾期未答辯，嘉義縣政府遂將原處分撤銷，命被告於二個月內另為處分。因被告未於期間內另為處分，原告遂提起本件給付訴訟等情，為雙方所不爭，復有上開原告提出之申請書、被告嘉大鄉財字第０九一０００一五二三號函及嘉義縣政府九十一年九月十日九一府秘訴字第一一０三四三號訴願決定書附於本院卷及訴願卷足憑，洵堪認定。
三、原告雖訴稱：原告於七十四年三月四日針對系爭土地所簽署之使用同意書，因該同意書上並未有理事長蓋章，可見該同意書並未具有正式法律效力，純係屬備忘錄性質，旨在同意被告無償使用土地物，而非轉讓系爭土地所有權給被告，原告並非請求被告徵收其土地，而是請求被告補辦其徵收手續，這是被告當初漏辦的手續，且依照土地徵收條例第一條、第十九條、第二十一條、第三十條等規定，原告所有之土地已為既成道路，被告就應負起責任補辦徵收手續並發給補償費，並經司法院釋字第四００號、四０九號、四二五號、五一六號解釋在案云云。惟按「關於人民權利義務之事項應以法律定之」中央法規標準法第五條第二款定有明文，此即法律保留原則。又土地徵收條例於八十九年二月二日經總統公布實施後，本件有關系爭土地應如何徵收及應如何補償，自應優先適用該條例規定之內容為之。而關於土地之徵收及補償之事項，依土地徵收條例規定，應由需用土地人先與土地所有權人以協議價購或其他方式取得，如無法取得時，再提出徵收土地之申請，經中央主管機關內政部核准後，通知執行機關即該管直轄市或縣（市）主管機關，主管機關應即公告三十日，需用土地人則將補償地價繳交主管機關轉發之，此觀該條例第十一、十三、十四、十七、十八、十九等條之規定自明。至於人民得否請求國家徵收土地乙節，綜觀土地徵收條例之內容，除第八條第一項有規定因徵收土地之殘餘部分面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用者，或徵收建築改良物之殘餘部分不能為相當之使用者，所有權人得於徵收公告之日起一年內向該管直轄市或縣（市）主管機關申請一併徵收之外，尚無其他關於人民得逕行請求國家徵收土地之規定，是原告請求被告辦理系爭土地之徵收補償手續，於法尚嫌無據。又關於土地徵收補償費之發放，應以需用土地人已經申請徵收，並經中央主管機關核准為前提，亦即必須已經徵收土地，方有補償可言，本件被告既未申請徵收系爭土地，並經中央主管機關內政部核准，則系爭土地並無徵收處分存在，兩造間並無發生財產上給付請求權之公法上原因甚明，是原告繼而請求被告依照土地徵收條例第十九條、第二十一條及第三十條規定，補發土地補償費及其法定遲延利息，亦屬無理。至司法院釋字第四○○號解釋雖指既成道路成立公用地役關係者，其所有權人因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償及若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違等語，惟該解釋內亦明言「國家應依法律之規定辦理徵收給予補償」，亦即應依實定法之規定辦理徵收給予補償，而非謂「國家應依本解釋辦理補償」；此由該號解釋亦敘明：「．．．．．．各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。．．．。」等語，足證該解釋僅係為國家立法及施政之指針，並非可作為向國家請求徵收補償之請求權依據甚明。另司法院釋字第四０九號解釋係認並非合於土地法第二百零八條第九款及都市計畫法第四十八條之目的及用途之土地，國家即可任意實施徵收，仍應受土地法相關規定及土地法施行法第四十九條比例原則之限制；釋字第四二五號係認土地法第二百三十三條明定補償費應於公告期滿後十五日內發給之規定應嚴格遵守；釋字第五一六號解釋則除重申徵收土地補償之地價及其他補償費應依土地法第二百三十三條之規定於公告期滿後十五日內發給外，倘若應增加補償之數額過於龐大，應動支預備金或有其他特殊情事，致未能於十五日內發給者，仍應於評定或評議結果確定之日起相當之期限內儘速發給之，否則徵收土地核准案，即應失其效力。上開解釋亦均非可作為本件原告向被告請求辦理徵收手續及給付土地補償費之請求權依據甚明。從而，原告主張依照土地徵收條例第一條、第十九條、第二十一條、第三十條等規定，及司法院釋字第四００號、四０九號、四二五號、五一六號等解釋意旨，請求被告應辦理系爭土地徵收手續並補發補償金云云，均無足採。
四、末查，行政院秘書長八十五年十二月十四日台八十五內字第四五七四五號函附會商結論略以：「一、第一階段‧‧‧爰以政府曾辦理拓寬或打通之道路，於該道路範圍內登記為『道』地目之私有土地，而未予徵收補償者，列為第一階段政府辦理取得之私有既成道路。二、第二階段：第一階段以外，由政府開闢而未辦理徵收補償之私有既成道路，列入第二階段辦理，並依其道路寬度排定下列優先順序：⒈第一優先：道路寬度超過十五公尺者。⒉第二優先：道路寬度為八公尺至十五公尺者。⒊第三優先：道路寬度未達八公尺者。」業對各地方政府之土地徵收排定先後順序，用以實踐司法院釋字第四００號解釋之精神及貫徹憲法保障人民財產權之意旨，足見中央政府對相關問題亦已著手陸續解決，併此敘明。
五、綜上所述，本件原告請求被告辦理系爭土地之徵收手續並補發土地補償金及其法定遲延利息，尚非有據，應予駁回。至於兩造其餘主張，經核與判決結果不生影響，爰不再一一論述，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 六 月 三 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 呂佳徵法 官 蘇秋津法 官 林勇奮右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十二 年 六 月 三 日
法院書記官 黃玉幸