高雄高等行政法院判決 九十一年度訴字第一一四六號
原 告 甲○○訴訟代理人 吳豐賓律師被 告 高雄市政府代 表 人 乙○○○○訴訟代理人 丁○○
丙○○右當事人間因平均地權條例事件，原告不服內政部中華民國九十一年十月二十四日台內訴字第０九一０００六九二一號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣原告於民國（下同）五十九年間以其原有坐落高雄市○○區○○○段四八０、
四九六、四九七、四九三之四、四九三之五、五００地號等六筆土地參與高雄縣政府辦理之農地重劃，獲配高雄市○○區○○○段一五三二之十地號土地，七十四年間經重測改編為高雄市○○區○○段三小段四七四地號土地，並於七十七年間輾轉出售予訴外人林百貴。茲被告為開發高雄大學鄰近地區，以八十五年五月二十四日高市地政五字第七０六六號公告區段徵收高雄市○○區○○段一小段四地號等二千一百二十七筆土地，因該區段徵收案部分土地於五十九年間曾參與農地重劃，當時臺灣省高雄農田水利會將其無償取得之水路用地面積半數，交由被告視實際需要統籌運用。嗣被告決定將上開水路用地返還原土地所有權人，乃以九十一年三月十四日高市府地發字第一一二０七號公告，公告期間自九十一年三月十五日起至同年三月二十九日止。原告於九十一年三月二十六日提出異議，請求被告將上開公○○○區○○段○○段○○○○號之水路用地返還對象改列為原告，經被告以九十一年四月九日高市府地發字第一四二一五號函復否准其請，原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）被告應作成將九十一年三月十四日高市府地發字第一一二０七號公告「高雄大學鄰近地區區段徵收台灣省高雄農田水利會返還水路土地對象清冊」關於高雄市○○區○○段三小段四七四地號土地之受領人更正為原告之行政處分。
（三）被告應給付原告新台幣（下同）八十九萬四千六百十六元。
（四）訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
（一）原告之訴駁回。
（二）訴訟費用由原告負擔。
參、兩造主張之理由：
甲、原告起訴意旨略謂：
一、原告於五十九年以原告所有之○○○區○○段四八０（面積一．一九三五公頃）、四九六（面積０．三六五公頃）、四九七（０．三九一八公頃）、四九三之四（一．一五九０公頃）、四九三之五（０．六八一九公頃）、五００（０．一七一七公頃）地號六筆土地（計三．九六六０公頃，原告持分八千二百零七分之八百，面積０．三八六六公頃）參與高雄縣政府辦理之農地重劃。高雄縣政府於六十一年二月二日重劃土地後，將原告依前開原有土地得受分配之重劃土地，以「百分之十五」的比例，提供作水路用地以作為重劃區內給水、排水設施。該水路用地為方便管理維護，遂以高雄農田水利會名義為登記。因前開水路用地乃全體參與農地重劃之原土地所有權人依其所得受分配之重劃土地「百分之十五」的比例提供，故在事實上，該水路用地之所有權人仍為原參與重劃之原土地所有權人，僅是為方便管理維護，始「信託登記」在高雄農田水利會名下，合先述明。
二、承前所述，原告另「百分之八十五」得受分配之重劃土地，當時高雄縣政府則以原下鹽田段一五三二之十地號土地應有部份全部，分配予原告。該筆土地嗣於七十四年因地籍圖重測，改編○○○區○○○○段○○○○號，當時仍為原告所有，原告於七十七年三月十六日將該筆土地出售予陳許碧西，陳許碧西復於同年八月二十二日出售予林百貴，該筆土地再於八十六年間為被告向林百貴徵收。
三、於九十一年間，高雄農田水利會因被告籌辦高雄大學，即將前開「信託管理」之水路用地交予被告。被告即編列清冊，準備將土地返還予六十一年間原參與農地重劃之原土地所有人，並於九十一年三月十四日以高市府地發字第一一二０七號公告「高雄大學鄰近地區區段徵收台灣省高雄農田水利會返還水路土地對象清冊」。惟被告因誤解歷史緣由，誤將「藍田三小段四七四地號」應受分配部份之受領人記載為「林百貴」而非原告「林水樹」，原告查閱發現錯誤後，遂向被告提出陳情與異議，經駁回後，於九十一年八月五日向內政部提起訴願，經內政部以0000000000號訴願決定駁回，原告乃提起本件行政訴訟。
四、平均地權條例第五十五條之二規定：「抵價地發交『原』土地所有權人領回．．．」係對一般正常之被區段徵收土地所有權人而言，此與本件高雄農田水利會委由被告將「信託登記」在其名下之水路用地，返還提供該地之原所有權人的情形完全不同，詳如前述。再者，該條例所謂之『抵價地』究何所指？查該條款所謂『抵價地』係指辦理區段徵收範圍內之抵價地，與系爭水利會返還之水路土地無涉。蓋系爭土地乃原告等人參與農地重劃當時所提供，並非本次區段徵收之抵價地，更與前揭條款無關。被告及內政部就此一緣由未曾詳查，即「移花接木」地引用而均駁回原告訴願，致原告受有損失，並使徵收前最後取得土地之林百貴不當得利，如此草率之行政作為，實難令原告信服。
五、據被告九十二年二月八日之答辯狀中所載：「水利會交由本府地政處視區段徵收範圍內需要統籌運用之部分，本府考量原土地所有權人要求返還之強烈意願，參酌行政院八十六年一月四日台八十六內字第００三五三號函知各級主管機關於預計抵價地比例時，『得就已辦過農地重劃或以其他土地開發方式辦理之地區，予以考量。』及八十九年二月二日公布施行之土地徵收條例第三十九條第二項﹕『．．．曾經經農地重劃者，該重劃地區部分不得少於百分之四十五。』之規定，乃決定返還水路土地之對象為本區段徵收範圍內曾參與農地重劃之土地．．．」亦可明白看出有權受領返還水路土地者為『曾參與農地重劃之土地』，受領權人即應為原參與農地重劃當時之土地所有權人。又現被告持以返還與人民之土地，係原參與農地重劃當時之土地所有權人所提供，是返還利益自應由當初之犧牲者受領。被告認應將土地發還予區段徵收當時之土地所有權人而拒絕原告之申請，顯然違誤。
六、被告原處分違反行政程序法第八條之規定：「行政行為，應以誠實信用之方法為之」。誠信原則主要內容建立在主觀善意與客觀衡平，本件土地徵收當時之所有權人林百貴向其前手價購土地時，以相當之代價支付價金，純為私法上買賣，並未因政府公權力之行使而有任何犧牲，今竟因政府偶然之徵收程序，而得受領系爭土地，有何客觀之衡平可言？又原告於參與農地重劃當初提供系爭土地，乃實際上之犧牲者，今卻無法受領系爭土地，又有何客觀衡平可言？被告之作為違反前揭條文甚明。
七、按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟」「．．．行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為」行政訴訟法第五條第二項、訴願法第三條第一項定有明文。本件原告異議及訴願之事實如起訴狀所載，仍未獲得救濟，自得依行政訴訟法第五條第二項提起本件訴訟。準此，被告所為原處分既為違法，原告自得訴請撤銷；又據被告所製作之系爭土地權利價值表，原告得請求之權利價值約為八十九萬四千六百十六元（計算式：三、三０六÷一、六五四、九０八×四四七、八二四、六四九），乃合併訴請被告為財產上之給付等語。
乙、被告答辯意旨則謂：
一、按平均地權條例第五十五條之二規定：「區段徵收範圍內之土地，經規劃整理後，其處理方式如左：一、抵價地發交原土地所有權人領回。．．．」。
二、原告陳稱原下鹽田段四八０、四九六、四九七、四九三之四、四九三之五、五００地號六筆土地於五十九年因參與高雄縣政府辦理之農地重劃，獲分配下鹽田段一五三二之十號土地，於六十一年二月二日登記完畢，復於七十四年經重測改編為藍田段三小段四七四地號；惟原告於七十七年三月十六日將該地號土地出售予訴外人陳許碧西，同年八月二十二日陳許碧西又將該筆土地出售予另一訴外人林百貴，林百貴繼受取得該土地所有權，承接該土地一切權利義務，繼續○○○區段徵收辦理之時，故為區段徵收公告當時之原土地所有權人無誤。故原告以其為農地重劃當時之土地所有權人，要求被告將其列入水利會返還水路對象，顯非適格，蓋以原告既於七十七年三月十六日出售該筆土地，對於該筆土地之權利義務即已終止，且依首揭規定，以區段徵收當時之原土地所有權人林百貴為公告發還對象，並無違誤，原告主張顯於法無據。
三、次查，土地權利信託登記制度係於九十年十一月一日開始施行，於六十一年並無如原告所述之「信託登記」制度，本件原告之土地純係因參與農地重劃，而其部份土地依重劃內容提供作農水路地爾（尚與土地權利依信託法辦理之信託登記有間）。又原告原有系爭土地參與農地重劃後出售，已享有農地重劃後之土地增值利益，此項增值係由農地重劃興建農路、水路所致，簡言之，農水路產生之利益已反映在其出售土地之價格內。準此，由此事實觀之，原告主張應將渠列入水路返還對象，除與事實不符外，更將產生重覆受益之現象。綜上所述，原告所訴為無理由，請予駁回等語。
理 由
一、按「區段徵收範圍內之土地，經規劃整理後，其處理方式如左：一、抵價地發交原土地所有權人領回。．．．。」平均地權條例第五十五條之二第一項第一款所明定。
二、經查，原告於五十九年間以其原有坐落下鹽田段四八０、四九六、四九七、四九三之四、四九三之五、五００地號等六筆土地參與高雄縣政府辦理之農地重劃，獲配高雄市○○區○○○段一五三二之十地號土地，並依原持有土地百分之十五比例提供水路用地作為重劃區排水措施，該水路用地則登記為臺灣省高雄農田水利會所有，俾便管理維護。原告獲配之上開土地於七十四年間因重測而改編為高雄市○○區○○段三小段四七四地號土地（下稱系爭土地），原告於七十七年三月十六日將該土地出售予訴外人陳許碧西，同年八月二十二日陳許碧西復將該土地出售予訴外人林百貴。茲被告為開發高雄大學鄰近地區，以八十五年五月二十四日高市地政五字第七０六六號公告區段徵收高雄市○○區○○段一小段四地號等二千一百二十七筆土地，惟該區段徵收案內部分土地於五十九年間曾參與農地重劃，當時臺灣省高雄農田水利會將其無償取得之水路用地面積半數，交由被告視實際需要統籌運用。被告考量原土地所有權人要求返還之強烈意願，乃決定上開水路用地之返還對象為該區段徵收範圍內曾參與農地重劃之土地，並以徵收公告當時土地登記簿所載之土地所有權人為受領人，於九十一年三月十四日以高市府地發字第一一二０七號公告，公告期間自九十一年三月十五日起至同年三月二十九日止。上揭事實，業經兩造分別陳明在卷，並有被告八十五年五月二十四日高市地政五字第七０六六號公告、九十一年三月十四日高市府地發字第一一二０七號公告及土地登記謄本等件附卷可憑，是原告於七十七年三月十六日將系爭土地所有權移轉於訴外人陳許碧西後，對於該筆土地之一切權利義務已告終竣，應堪認定。從而，被告因辦理區段徵收案，而依平均地權條例第五十五條之二第一項第一款規定將系爭土地前因參與農地重劃所提供之水路用地，返還於區段徵收公告當時土地登記簿所載之系爭土地所有權人即訴外人林百貴，依法洵無不合。
三、原告提起本件行政訴訟，無非主張：本件應予返還之水路用地，乃參與農地重劃之原土地所有權人依所受分配土地比例提供作為重劃區排水措施之用，而「信託登記」予台灣省高雄農田水利會，事實上該水路用地所有權人仍為「原參與農地重劃之土地所有權人」。況平均地權條例第五十五條之二所謂「抵價地」係指辦理區段徵收範圍內之抵價地，與系爭應予返還之水路用地無涉。又原告既於參與農地重劃時將系爭水路用地提供公用，乃實際上之犧牲者，現今卻無法受領系爭水路用地，殊違誠信云云，而予爭執。
四、惟查，原告於五十九年間以其所有六筆土地參與高雄縣政府辦理之農地重劃，除獲配下鹽田段一五三二之十地號土地外，並須按所受分配土地百分之十五之比例提供水路用地作為重劃區排水設施之用，而關於系爭水路用地所有權歸屬之登記及維護管理，依據台灣省五十一年八月十八日（五一）八、一八府民地戊字第一０九一八號令第一點第六款之規定：「．．．⑵橫線農路登記為鄉鎮公所及原公有機關所有，田間排水以外之排水路與田間給水以外之給水設施登記為水利會及原公有機關所有。⑶重劃後農路由鄉鎮公所管理，水路由當地農田水利會管理。」及農地重劃條例第三十七條第三項規定：「重劃區內農田水利會管理之水路及有關水利設施，其用地登記為農田水利會所有，並由農田水利會管理、維護之。」均明定水路用地應登記為農田水利會所有。準此，系爭水路用地既於重劃後登記為「台灣省高雄農田水利會」所有，依土地法第四十三條規定：「依本法所為之登記，有絕對效力」，高雄農田水利會業已根據此項登記而取得系爭水路用地之所有權，縱令此項登記係出於便利管理維護之目的，然與九十年十一月一日修正公布之土地登記規則「土地權利信託登記」乙章，係為規範委託人與受託人依信託法相關規定辦理信託而為之變更登記，二者性質迥然不同。此參諸最高行政法院八十一年度判字第二二四二號判決意旨謂：「．．次按農地重劃區農路及非農田水利會管理之水路，其用地登記為該管直轄市或縣（市）所有，並由該直轄市或縣（市）政府自行或指定機關、團體管理、維護，重劃區內農田水利會管理之水路及有關水利設施用地登記為農田水利會所有，為農地重劃條例第三十七條所明定，依此，農地重劃區內之土地所有權人不得主○○○區○○○○路用地登記為其所有，從而，重劃區內土地所有權人就主管機關對於有關水利設施之認定縱有爭執，但非直接受損害之人，除得提請主管機關查明改進外，不得依循行政爭訟程序，請求救濟。．．」即認重劃區內土地所有權人○○○區○○○○路用地無直接利害關係。易言之，系爭水路用地之權屬登記並非以原告為系爭水路用地之實質權利人，高雄農田水利會為登記名義人而已。是原告主張系爭水路用地僅係為方便管理維護，始「信託登記」於高雄農田水利會名下，返還系爭水路用地時自應以「原參與農地重劃之土地所有權人」即原告為受領人云云，洵難採據。次查，原告因參與農地重劃，獲配下鹽田段一五三二之十地號土地（改編為藍田段三小段四七四地號），並於七十七年間將該土地出售予訴外人陳許碧西，原告在出售土地時，已享有農地重劃後之土地增值利益，若依原告主張而將其列入水路土地返還對象，亦有致原告重覆受益之不合理現象。況原告將該土地出售他人並辦妥移轉登記後，其買受人即須承受該土地上之一切權利義務，則該土地前因參與農地重劃而按一定比率提供水路用地之公法上負擔，自應隨同移轉；其後被告因辦理區段徵收，而決定將系爭水路用地返還於原土地所有權人時，亦應以區段徵收公告當時之土地所有權人為返還對象，方屬公平。職故，被告以訴外人林百貴為土地所有權人為返還之對象，而否准原告之請求，尚無違誤。
五、次按內政部八十一年四月十四日（八一）台內地字第八一七五九二六號函釋規定：「農田水利會所有原屬農地重劃土地所有權人提供之水路用地，既係依農地重劃條例第三十七條規定，登記農田水利會為土地所有權人，農田水利會當然享有法律對土地所有權人之權益保障；該等水路用地實施區段徵收時，依平均地權條例第五十四條及其施行細則第七十四條規定，農田水利會得申請發給抵價地。」已明揭農田水利會既為原屬農地重劃土地所有權人所提供水路用地之合法所有權人，則於主管機關依法實施區段徵收時，亦與其他土地所有權人相同，得依平均地權條例第五十四條及其施行細則第七十四條規定申請發給抵價地。是就本件情形而言，被告因辦理區段徵收，經規劃整理後，而決定依平均地權條例第五十五條之二第一項第一款規定將抵價地發交原土地所有權人領回時，原則上應以系爭水路用地之所有權人即高雄農田水利會為受領對象，原告尚非受返還之對象。是縱被告考量原參與農地重劃土地所有權人要求返還之強烈意願，而決定將上開水路用地返還，原告仍無請求受返還之權利。原告猶訴稱平均地權條例第五十五條之二所謂「抵價地」係指辦理區段徵收範圍內之抵價地，與高雄農田水利會所返還之水路用地無涉云云，顯係曲解法令，不足採據。
六、綜上所述，原告主張各節俱無可採，被告以訴外人林百貴為原土地所有權人為返還之對象，而否准原告之請求，尚無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告起訴求為撤銷，並訴請被告應作成將九十一年三月十四日高市府地發字第一一二０七號公告「高雄大學鄰近地區區段徵收台灣省高雄農田水利會返還水路土地對象清冊」關於高雄市○○區○○段三小段四七四地號土地之受領人更正為原告之行政處分，為無理由。至原告合併請求被告依抵價地權利價值給付八十九萬四千六百十六元部分，揆諸前揭說明，亦乏所據，自應併予駁回。此外，兩造其餘之訴辯理由，核與本件判決結果無涉，爰不一一贅述。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第二百條第二款、第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 八 月 五 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 呂佳徵法 官 林勇奮法 官 蘇秋津右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十二 年 八 月 五 日
法院書記官 陳嬿如