高雄高等行政法院判決 九十一年度訴字第一一一四號
原 告 甲○○訴訟代理人 洪錫鵬 律師被 告 臺南縣政府代 表 人 乙○○ 縣長訴訟代理人 丙○○右當事人間因消防法事件，原告不服內政部中華民國九十一年十月二十四日台內訴字第○九一○○○五七一六號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔二分之一，餘由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣訴外人陳羅幼於台南縣○○鎮○○路○○○號獨資經營安泰行，從事液化煤氣買賣業務。嗣因安泰行之販賣及儲存煤氣場所應於「公共危險物品及可燃性高壓氣體設置標準暨安全管理辦法」施行後二年內完成改善使之符合上述辦法規定之設置標準，乃商得原告同意提供其所有坐落台南縣○○鎮○○○段○○○○號鄉村區乙種建築用地上興建液化石油氣容器儲存室供安泰行使用，經被告所屬消防局於民國（下同）九十年五月二十一日完成消防安全設備圖說審查，被告所屬工務局於同年六月二十二日核發建造執照。惟因礙於施工進度，致安泰行未能於法定期限即九十年十月十九日前完成改善，陳羅幼遂於九十年十月二十三日向被告申請延長改善期限，然被告卻以九十一年四月十日府消預字第○九一○○四○五八三號函復原告略以：「非都市土地容許使用執行要點」業於九十年五月二十八日修正鄉村區乙種建築用地不得為液化石油氣及其他可燃性高壓氣體容器儲存設施，故申請展延案因不符地目使用編定，礙難同意等語。原告不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：（一）訴願決定及原處分均撤銷。（二）被告應作成准予原告坐落台南縣○○鎮○○○段○○○○號之液化石油氣容器儲存室改善計畫展延之行政處分。
二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
丙、兩造主張之理由：
一、原告主張之理由：
（一）本件原告係於九十年三月二十二日申請於台南縣○○鎮○○○段○○○○號鄉村區乙種建築用地上，興建液化石油氣容器儲存設施，經被告所屬消防局於同年五月二十一日完成消防安全設備圖說審查，被告所屬工務局並於九十年六月二十二日核發建造執照，原告立即投注資金並於同年八月二十八日申報開工。
（二）又被告以內政部九十年五月二十八日修正之「非都市土地容許使用執行要點」第二點附件一「非都市土地各種使用地容許使用項目之許可使用細目及目的事業主管機關（單位）表」之規定，據以否准原告之申請展延案。惟申請核發建造執照、申請展延、申請核發使用執照等均為各自獨立之項目，故本件被告依法應依前開「液化石油氣容器儲存室限期改善處理原則」之規定獨立審查申請延展案，方符法規。
（三）原告係依據修正前「非都市土地容許使用執行要點第二點附件一」暨「內政部消防署八十九年六月十七日八十九消署預字第八九Ｅ○八八七號函頒液化石油氣容器儲存室證明書核發及管理作業須知第三點」規定之「乙種建築用地得為日用品零售及服務業許可使用細目液化石油氣販賣、儲存場所之使用地」，於九十年三月二十二日申請以台南縣○○鎮○○○段○○○○號興建液化石油氣容器儲存室，經通過消防安全設備相關圖說審核取得台南縣政府工務局建造執照，原告立即投注心力、資金興工改良地上物，期所為乃在取得使用執照辦理營業，此為一連續之行為。原告提出申請復取得建造執照，並依法興工改良地上物，所為仍以取得使用執照為目的，故符合中央法規標準法第十八條前段所稱「依其性質應適用行為時之法規」。況「非都市土地容許使用執行要點」並非「中央法規標準法」所稱之法律或命令，此觀該法第二條及第三條之規定自明。故被告依內政部九十年五月二十八日台（九十）內中地字第九○八二八一八號令所修訂之「非都市土地容許使用執行要點第二點附件一」之規定暨內政部九十一年三月十三日台內中地字第○九一○○八三七六七號函釋否准原告所請，自屬引用法令不當。
（四）本件液化石油氣容器儲存室興建聲請案，於被告所核可興建之範圍內，業已竣工完成多時，可否繼續使用攸關人民權益甚鉅，依據「信賴保護原則」，應屬中央法規標準法第十八條所稱之「依其性質應適用行為時之法規」之情形，自不宜適用新法，以免侵害人民之信賴利益。
（五）被告如認本件申請案仍應適用新修訂之「非都市土地容許使用執行要點」規定，則九十年六月二十二日核發建照之處理程序顯己違反「非都市土地容許使用執行要點」之規定。倘若原告基於對政府公權力之信賴，依據被告錯誤之建照核發程序所興建之液化石油氣儲存設施，日後將不得使用，必將嚴重損及原告之權益，依據國家賠償法第二條之規定，原告定依法請國家賠償，綜上所述，懇請原處分及訴願決定均予撤銷，由被告另為處分，以昭公允。
二、被告主張之理由：
（一）原告申請坐落於台南縣○○鎮○○○段○○○○號之液化石油氣容器儲存室改善展延案，因不符地目編定容許使用管制項目，其坐落於土地使用分區編定為鄉村區乙種建築用地，依「非都市土地容許使用執行要點第二點附件一」規定，鄉村區乙種建築用地不得為液化石油氣及其他可燃性高壓氣體容器儲存設施，據此原告違反規定屬實，被告不同意原告液化石油氣容器儲存室改善計畫展延案，自屬無誤。又「非都市土地容許使用執行要點」係土地管制使用主管機關，依「區域計畫法」第十五條第一項規定及「非都市土地使用管制規則」第六條第四項授權訂定之，屬中央法規標準法所稱「命令」，應屬明確。
（二）另原告主張申請興建設置液化石油氣容器儲存室設施案，係於九十年三月二十二日向被告工務局申請，且有關消防安全設備圖說亦經被告消防局依據內政部消防署八十九年六月十七日八十九消署預字第八九Ｅ○八八七號函頒「液化石油氣容器儲存室証明書核發及管理作業須知」暨修正前「非都市土地使用管制規則」第六條附表一「各種使用地容許使用項目表」二（九）規定，乙種建築用地容許作「公用事業設施」使用，於九十一年五月二十一日審查通過，其審查處理程序已終結，對審查處理程序終結後縱原適用法規有變更，仍應以審查時適用法規為依據乙節。經查內政部消防署八十九年六月十七日八十九消署預字第八九Ｅ○八八七號函頒「液化石油氣容器儲存室證明書核發及管理作業須知」附表四，液化石油氣容器儲存室申請程序為建造執照及消防安全設備圖說審查（平行審查）→申報開工→消防安全設備檢查→使用執照審查→檢據使用執照證明申請核發容器儲存證明書。原告現階段僅通過消防安全設備圖說審查及領具建造執照暨開工文件，至於後續使用執照審查及消防安全設備檢查暨容器儲存室證明書申領等均尚未通過審查或檢查，亦因此原告始具液化石油氣容器儲存室改善計畫展延申請書。是以原告申設液化石油氣容器儲存室設施全案審查程序，現僅完成前階段審查「處理程序」，並非如其所陳全案審查處理程序終結。故自應適用九十一年五月二十八日內政部台（九十）內中地字第九○八二八一八號令修正發布「非都市土地容許使用執行要點」暨內政部九十一年三月十三日台內中地字第○九一○○八三七六七號函釋，據此被告駁回原告液化石油氣容器儲存室改善計畫展延申請案，並無不妥。
（三）依修正前「公共危險物品及可燃性高壓氣體設置標準暨安全管理辦法第三十五條」暨修正後「公共危險物品及可燃性高壓氣體設置標準暨安全管理辦法第七十九條」規定，縱既存（設）之液化氣容器儲存室，倘有不符管理辦法之相關規定者，仍應辦理改善，無法改善或改善逾期者，其液化石油氣容器儲存室自不得繼續使用，是謂法令溯及既往；且地政主管機關內政部基於鄉村區乙種建築用地，因人口較稠密，不宜作為危險物品（液化石油氣）儲存場所，於九十年五月二十八日以台（九十）內中地字第九○八二八一八號令修正發布「非都市土地容許使用執行要點第二點附件一」規定予以限制，原告申請興建液化石油氣容器儲存室設施亦應依前開規定辦理，縱申請期程橫跨「非都市土地容許使用執行要點」修正前、後期，基於前開理由仍應以適用新修正「非都市土地容許使用執行要點」為原則。
（四）原告又主張既應適用新修正「非都市土地容許使用執行要點」規定，何以於九十年六月二十二日核發建造執照，顯處理程序有不妥處乙節。依被告主管建築單位答辯如述：「按中央法規標準法第十八條所稱『處理程序終結』，為考量建築行為具有連續之特性，申請建築許可，係指申請建造執照之日起至發給使用執照或依法註銷其申請案件以前而言。查本案建造執照於九十年三月二十二日申請掛號，經數次修正設計圖件，迄於九十年六月二十二日核發，係依據建築法令等規定辦理」。
（五）綜上所述，被告依內政部九十年五月二十八日台（九十）內中地字第九○八二八一八號令修正發布「非都市土地容許使用執行要點」及九十一年三月十三日台內中地字第○九一○○八三七六七號函釋暨修正前公共危險物品及可燃性高壓氣體設置標準暨安全管理辦法第三十五條規定意旨（法令溯及既往），駁回原告申請案，並無不當。
理 由
一、按「本辦法施行前，已設置之製造、分裝、販賣、儲存或處理公共危險物品及可燃性高壓氣體之場所，其設置標準及安全管理不符合本辦法之規定者，應於本辦法施行後二年內改善完畢，逾期不改善，或改善仍不符合本辦法之規定者，依本法第四十二條或其他有關法律之規定處分之。前項之改善期限，如因場所、工程及設施等特殊情形，無法於期限內完成者，得於期限屆滿前，檢具改善計畫書，向當地消防主管機關申請延長改善期限，經核准者，得延長一次。但延長期限以不超過二年為限。」為消防法第十五條第二項授權訂定之「公共危險物品及可燃性高壓氣體設置標準暨安全管理辦法」第三十五條所明定。準此，應依上述辦法完成場所改善者，厥為已設置之製造、分裝、販賣、儲存或處理公共危險物品及可燃性高壓氣體之場所者，始為本辦法所稱之改善義務人；又消防主管機關作成准否延長改善期限之行政處分，則須以改善義務人提出延長申請，始得為之，倘對於非申請人作出准否延長之行政處分，即屬違法之行政處分。此觀行政程序法第一百十四條第一款規定：「違反程序或方式規定之行政處分，除依第一百十一條規定而無效者外，因下列情形而補正：一、須經申請始得作成之行政處分，當事人已於事後提出者。．．．」自明。蓋行政處分之作成應踐行一定之手續者，屬於處分程序要件之範圍，其欠缺如屬無從補正者，自屬違法之行政處分，並構成行政處分撤銷之原因（吳庚先生著，行政法之理論與實用，增訂七版，頁三六
二、三六三、三八一參照）。
二、經查，訴外人陳羅幼於台南縣○○鎮○○路○○○號獨資經營安泰行，從事液化煤氣買賣業務。嗣因安泰行之販賣及儲存煤氣場所應於「公共危險物品及可燃性高壓氣體設置標準暨安全管理辦法」施行後二年內完成改善使之符合上述辦法規定之設置標準，乃商得原告同意提供其所有坐落台南縣○○鎮○○○段七二四地號鄉村區乙種建築用地上興建液化石油氣容器儲存室供安泰行使用，經被告所屬消防局於九十年五月二十一日完成消防安全設備圖說審查，被告所屬工務局於同年六月二十二日核發建造執照。惟因礙於施工進度，致安泰行未能於法定期限即九十年十月十九日前完成改善，陳羅幼遂於九十年十月二十三日向被告申請延長改善期限，然被告卻以九十一年四月十日府消預字第○九一○○四○五八三號函復原告略以：「非都市土地容許使用執行要點」業於九十年五月二十八日修正鄉村區乙種建築用地不得為液化石油氣及其他可燃性高壓氣體容器儲存設施，故申請展延案因不符地目使用編定，礙難同意等情，為兩造所自陳，並有液化石油氣容器儲存室改善計畫申請書、液化石油氣容器代為儲存同意書、土地所有權狀、營利事業登記證及被告九十一年四月十日府消預字第○九一○○四○五八三號函附原處分卷可稽，自堪認定。
三、惟按「有行政程序之當事人能力者如下：一、自然人。二、法人。三、非法人之團體設有代表人或管理人者。四、行政機關。五、其他依法律規定得為權利義務之主體者。」、「自然人、法人、中央及地方機關、非法人之團體，有當事人能力。」行政程序法第二十一條、行政訴訟法第二十二條分別定有明文。又獨資商號在行政訴訟裁判當事人欄應如何記載，依改制前行政法院即現最高行政法院六十八年八月份庭長評事聯席會議決議：「依行政訴訟法第三十三條規定，本法未規定者，準用民事訴訟法，裁判當事人欄之記載，涉及當事人能力問題，依民事訴訟法第四十條及四十一條之意旨，僅有自然人、法人、非法人團體有當事人能力，獨資商號不合上述法條之規定，應不認其有當事人能力，而應以該獨資商號主人為當事人，記載為『○○○（即○○商號）』。」足見獨資商號並無當事人能力，而應以商號負責人為當事人，商號負責人依法申請之案件，不能直接對商號作成准駁之行政處分，而應以商號負責人為處分之對象，始符合法律規定。經查，本件應依「公共危險物品及可燃性高壓氣體設置標準暨安全管理辦法」第三十五條規定完成場所改善之義務人為獨資商號安泰行之負責人陳羅幼，且本件向被告申請延長改善期限者亦為陳羅幼本人，至原告不過為提供場所供安泰行使用之第三人而已，其並非安泰行之場所改善義務人，亦非向被告申請延長期限之申請人，此觀上述設置標準暨安全管理辦法第三十五條規定自明，並有液化石油氣容器儲存室改善計畫申請書及液化石油氣容器代為儲存同意書附原處分卷可稽。又觀卷附被告上述否准書函，其受文者雖記載為「安泰行（甲○○）」，惟查，安泰行為訴外人陳羅幼所獨資經營，而獨資商號並無當事人能力，不能直接對商號作成准駁之處分，故被告上開處分顯係以甲○○為安泰行負責人所作成之處分，自堪認定，此觀卷附被告復於九十一年五月二十九日府消預字第○九一○○六五八○三號以受文者「甲○○」函復原告略以：「台端聲請再議『坐○○○鎮○○○段○○○○號之液化石油氣容器儲存室改善計畫延展案』，復如說明，．．．．說明二、本府依九十年五月二十八日內政部台（九十）內中地字第九○八二八一八號令修正發布『非都市土地容許使用執行要點第二點附件一』規定．．．業於九十一年四月十日以府消預字第○九一○○四○五八三號函復『鄉村區乙種建築用地不得為液化石油氣及其他可燃性高壓氣體容器儲存設施』在案。本府無適法不是處，台端聲請再議乙案理由不足予以駁回。．．．」即明。被告辯稱是誤植安泰行負責人姓名云云，並不可採。再者，本件被告之否准處分本應對安泰行之負責人陳羅幼為之，卻誤對原告為之，其處分對象之主體已非同一；且因原告並非改善義務人，亦無從令原告提出申請書以補正系爭行政處分所欠缺之程序；又因陳羅幼業於九十一年十二月二十九日過世，現已由繼承人陳泰安獨資經營安泰行，此為兩造所自陳，並有營利事業登記證附本院卷可稽。是被告除對正確之安泰行負責人陳泰安重作處分外，其以更正安泰行負責人姓名為「陳羅幼」之方式，並不發生更正之效力，要言之，不因此項更正發生被告已對安泰行之申請案作出處分之效力。綜上，本件申請人既非原告而係訴外人安泰行負責人陳羅幼，乃被告竟對非改善義務人亦非延長期限申請人之原告作出否准延展改善期限之行政處分，揆諸首揭說明，顯屬對於未經申請者作成行政處分，而其瑕疵又無從補正，被告之處分自屬違誤。
四、綜上所述，本件原告並非向被告申請延長改善期限之申請人，被告竟誤以原告為申請人對之作成九十一年四月十日府消預字第○九一○○四○五八三號函之否准處分，自有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未洽，原告提起本件訴訟求為撤銷，為有理由，爰由本院將訴願決定及原處分均撤銷，以資適法。又原告既非安泰行場所之改善義務人亦非本件延長期限案之申請人，自無就安泰行之場所改善向被告請求延長改善期限之請求權存在，從而原告此部分訴請被告應作成准予原告坐落台南縣○○鎮○○○段○○○○號之液化石油氣容器儲存室改善計畫展延之行政處分，自屬無據，應予駁回。
五、據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項前段、第二百條第二款、第一百零四條、民事訴訟法第七十九條但書，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 七 月 三十 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 陳光秀法 官 楊惠欽法 官 簡慧娟右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十二 年 七 月 三十 日
法院書記官 楊曜嘉