高雄高等行政法院判決 九十一年度訴字第一一三六號
原 告 甲○訴訟代理人 賴玉山 律師被 告 台灣糖業股份有限公司代 表 人 乙○○ 董事長訴訟代理人 黃裕中 律師右當事人間因確認公法上法律關係成立（不成立）事件，原告提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告主張被告所有坐落雲林縣○○鄉○○段○○○○號土地上（下稱系爭土地）如附圖所示編號Ａ面積０．０九六六公頃及編號Ｂ面積０．一七七０公頃柏油路面、編號甲面積０．０一五０公頃及編號乙面積０．０三四二公頃排水溝部分是既成道路（下稱系爭道路），而原告因居住雲林縣古坑鄉崁腳村十六鄰八十九號，平日聯外通行經常利用雲林縣古坑鄉下崁腳至中洲沿紅仁土溝側之產業道路，故對系爭道路之土地自有公用通行之地役權存在，然被告卻否認系爭道路之土地為存在或成立公用地役關係之既成道路，故提起本件訴訟。
二、兩造聲明：
（一）原告聲明求為判決：確認被告所有位於雲林縣○○鄉○○段○○○○號土地上如附圖一所示編號Ａ面積０．０九六六公頃及編號Ｂ面積０．一七七０公頃柏油路面、編號甲面積０．０一五０公頃及編號乙面積０．０三四二公頃排水溝之部分有公用地役關係成立。
（二）被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
三、兩造之主張：
甲、原告爭執之理由：
（一）系爭道路客觀上與一般不特定人隨時可以通行之既成農用道路無殊，再對照民國（下同）六十五年油車店航照圖（台灣地區像片基本圖）、底稿縮影與局部放大顯示圖，顯示當時紅仁土溝邊緣已有小路，及紅仁土溝橋已存在數十年等事實以觀，足堪認定本件紅仁土溝邊緣之便道確屬存在已有十數年以上之既成道路。系爭道路既已成為供公眾通行之既成道路而有公用地役關係存在，則被告行使其所有權時自不能違反供公眾通行之目的，而任意廢止道路，回復供農牧生產使用，至為灼明。
（二）復查，系爭道路依被告所指稱原係於八十五年間施設蛇籠運送材料之便道，為特定用途所開闢，然自八十五年十月間系爭道路由被告舖設成為土石路面，迄八十七年十月間為止，已歷經二年之久，而蛇籠工程早已竣工，便道功能已了，但路面仍存，顯見系爭道路確有供人通行之道路外觀，被告並未設籬障、門禁或立告示限制或驅逐排除外人使用通行，客觀上已置於不特定人隨時可以通行之狀態，現實上附近亦確有其他居民不定時通行之必要。足見被告確已容許該道路提供不特定人通行之用，已堪認定係供公眾通行使用之道路，是以上開系爭土地確有存在或成立公用地役關係。因此不得僅因被告指稱系爭道路原係用來運輸自己所耕作之甘蔗云云，而否認系爭道路已屬一般既成道路，供不特定人通行使用之事實，職是，原告主張系爭道路確已成立公用通行地役權關係，應有理由。
乙、被告爭執之理由：
（一）按公用地役關係應係存在行政機關與供役地所有權人間之法律關係。經查，本件系爭土地係因雲林縣政府擅自闢建，是以原告充其量僅為通行便利之反射利益，系爭道路能否通行並未侵害原告利益，其利益既未受有損害，自無需透過任何訴訟程序加以排除之必要，原告顯乏受確認判決之法律上利益，故本件訴訟程序上應不合法。
（二）次查，被告前已對雲林縣政府提起民事訴訟請求返還系爭土地，該案經台灣高等法院台南分院九十年度上字第四號民事判決認定雲林縣政府應將系爭土地柏油路面清除、排水溝剷除填平，將土地交還被告；又本件系爭土地並無公用地役權存在之理由，分述如後：
⒈系爭土地因被告虎尾總廠原料課灌溉股於八十五年十月間在紅仁土溝中段施工
設置蛇籠，為便於工程施工，乃沿崁腳農場之紅仁土溝邊緣設臨時寬二公尺、長二百公尺運送材料之便道，後有訴外人林隆裕於八十六年十月間從其土地（崁腳段二六一之十八及二六一之二八地號）沿紅仁土溝及三十九耕區邊緣設臨時寬四公尺、長十九公尺土石路，銜接上述便道，之後雲林縣政府再開闢六至九公尺面寬（包括排水溝）之柏油路，系爭土地原非供公眾通行之既成道路，縱為既成道路，惟訴外人林隆裕及雲林縣政府嗣後所開設之土石路、柏油路及排水溝，顯有變更位置及擴張範圍，自不能主張被告之行使所有權應受限制。⒉依前案民事履勘現場，並比對八十一年及八十八年中華民國台灣地區像片基本
圖顯示：八十一年時紅仁土溝兩側均未標示紅色圖例之道路，而下崁腳居民亦可經由雲二○六號縣道往北經紅仁土溝至斗六，而現今優加綠垃圾場設置地點，在該圖上只能由仙后宮旁小路前往，至八十八年時紅仁土溝兩側已標示有三公尺以下之小路，且依各該圖說該圖除經航空攝影外，分別於八十年三月、八十七年九月均經野外調查，可信度甚高，此與被告前開主張原道路僅二公尺寬等語相符，足見系爭道路並非早已存在之既有道路，而僅係為供蛇籠用之施工便道，且於八十七年始由雲林縣政府請承包商施工改為現有之柏油道路，應可採憑。
⒊雲林縣政府雖以其開闢系爭道路肇因於下崁腳村村民陳情而來，而下崁腳村村
民出入至中洲及農產運輸，已有直通之柏油道路（縣道一九四線），應無另行繞道再連接系爭道路而增加兩倍距離之理；又依陳情書之記載，其係陳情拓寬鋪設古坑鄉下崁腳至中洲沿紅仁土溝溝側之道路，以利通行等語，惟本件系爭道路非但未自下崁腳開始鋪設，且無法通行中洲，是以下崁腳村村民欲經由雲一八八縣道及雲一九四縣道往中洲時，根本無法經由系爭道路連接，參以雲一八八縣道亦應經由紅仁土溝北側道路始能前往中洲，而非紅仁土溝南側道路，雲林縣政府所施作之系爭道路難謂與陳情書相符。另查，被告於發現並確認雲林縣政府在被告所有土地上施作系爭道路及排水溝後，即向雲林縣政府聲明異議，雖該通知因實地測量、行政函呈遲緩致在上開工程完成後始送達雲林縣政府，但亦不得遽認被告有默示同意雲林縣政府使用其所有系爭土地並施作系爭道路及排水溝之意思，且雲林縣政府嗣後曾來函表示，其未經被告同意即行施作，確有疏失之處，特此致歉及其辦理各項道路改善工程，均依地方民眾反應施作，惟施工前未查明工程用地屬被告經管等情，足見雲林縣政府未取得被告同意及查明陳情書內容即行施工，被告知悉其權利遭侵害時，已積極主張其權利，並未怠於行使權利，其權利之行使並無濫用之情。
⒋又按當時書具陳情書向雲林縣政府請求修築道路（並非系爭道路）之訴外人沈
陳店、王明太於前案民事審理時之證述亦表示，其等過去很少使用紅仁土溝旁之柏油路，因很少人在附近種植農作物，認為系爭道路於八十六年時確只曾有二至四公尺之供被告本身施工用之便道，且有可能經常使用系爭道路之人僅為被告及訴外人林隆裕，故尚難認定系爭道路已成為公眾通行之既成道路云云。至原告以六十五年油車店航照圖（台灣地區像片基本圖）顯示紅仁土溝邊緣已有小路，而主張系爭道路早已存在云云，顯與前開民事判決所認定事實相左，自無足採。
（三）另依司法院釋字第四○○號解釋理由書揭諸既成道路成立公用地役關係，首須為供不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時；其次，於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事；其三，須經歷之年代久遠而未曾中斷，所謂年代久遠雖不必限定其期間，但仍應以時日長久，一般人無復記憶其確實之起始，僅能知其梗概（例如始於日據時期、八七水災等）為必要等三項要件，揆諸本件系爭道路僅因雲林縣政府擅自闢築後，使原告得以通行便利或省時，尚非公眾通行之必要；又雲林縣政府開闢道路之初，被告即表示異議，雲林縣政府亦承認疏失，向被告表示歉意，足見被告已盡阻止之能事；參以系爭道路自雲林縣政府闢築迄今僅約三、四年而已，亦非時日久遠，一般人無復記憶之情形，益證系爭道路與公用地役關係之要件無一相符，原告空言主張，顯無可採。
理 由
一、按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。」行政訴訟法第六條第一項前段定有明文。故行政訴訟上確認訴訟之訴訟類型固包括確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，但確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，須由爭執公法上法律關係之成立或不成立之人提起，且有即受判決之法律上利益，其原告之當事人始為適格。換言之，在確認之訴之當事人適格，係依所謂確認之利益（即受判決之法律上利益）為權利保護之利益，並據此以為決定其是否適格。而所謂確認利益，則係指法律上之利益（陳計男著行政訴訟法釋論第五十頁、第一八七頁參照），至所謂法律上利益，通說則採保護規範理論（司法院釋字第四六九號解釋參照），至反射利益係法律規範反射效果，即法規目的在於保障公共利益而非個人私益，但因法規有此規定個人利益亦生一種附隨之利益（吳庚著行政爭訟法修訂版第一百零二頁參照）。故反射利益尚非所謂法律上之利益；是原告依行政訴訟法第六條第一項前段提起確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，然原告就其所爭執之公法上法律關係僅有反射利益而無所謂法律上利益時，即應認原告因無提起此確認訴訟之確認利益，故其原告之當事人適格即有欠缺。又確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，若係由所確認之公法上法律關係之一方提起者，應以他方為被告當事人始有適格，若由對公法上法律關係有即受確認判決法律上利益之第三人提起者，應以形成或確認公法上法律關係之行政機關為被告，當事人方為適格（陳計男著行政訴訟法釋論第五十二頁參照）。而所謂公法上法律關係，係指特定生活事實之存在，因法規之規範效果，在兩個以上之權利主體間所產生之公法上權利義務關係，或產生人對權利客體間之公法上利用關係（吳庚著行政法之理論與實用增訂七版第六○○頁參照）。
二、本件原告主張因被告所有系爭土地如附圖所示編號Ａ面積０．０九六六公頃及編號Ｂ面積０．一七七０公頃柏油路面、編號甲面積０．０一五０公頃及編號乙面積０．０三四二公頃排水溝部分為既成道路，而原告則因居住雲林縣古坑鄉崁腳村十六鄰八十九號，平日聯外通行經常利用系爭既成道路，故對系爭道路之土地有公用通行之地役權存在，然被告卻否認系爭既成道路所坐落之土地存在或成立公用地役關係，故有提起本件確認訴訟之必要云云，然為被告所否認。爰分述如下：
（一）按司法院釋字第四○○號解釋之解釋理由書明白闡示：「公用地役關係乃私有土地而具有公共用物性質之法律關係，與民法上地役權之概念有間，久為我國法制所承認。既成道路成立公用地役關係，首須為不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時；其次，於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事；其三，須經歷之年代久遠而未曾中斷，所謂年代久遠雖不必限定其期間，但仍應以時日長久，一般人無復記憶其確實之起始，僅能知其梗概（例如始於日據時期、八七水災等）為必要。．．．．．．。」故公用地役關係僅為行政法上行政主體基於行政目的，依法對私人財產賦予限制之關係，一般不特定民眾利用具公用地役關係之巷道通行，僅係反射利益之結果，非本於其權利或合法利益所發生，不得主張對該土地有任何權利或法律上利益（最高行政法院九十一年度裁字第四六八號裁定參照）。經查，系爭道路因訴外人雲林縣政府認屬既成道路，而在其上鋪設柏油及開築水溝，惟因被告對系爭其所有土地是否屬既成道路有爭執，業已對雲林縣政府提起民事訴訟請求返還土地，並經台灣高等法院台南分院九十年度上字第四號民事判決，判決雲林縣政府應將系爭道路柏油路面清除、排水溝剷除填平，將土地交還被告；現該案並已上訴最高法院審理中等情，已經被告陳述在卷，並有台灣高等法院台南分院九十年度上字第四號民事判決附卷可稽；而本件原告所以認其就系爭道路有確認公用地役關係成立之利益，無非以其居住於雲林縣古坑鄉崁腳村十六鄰八十九號，平日聯外通行經常利用系爭既成道路為其論據；換言之，原告並非系爭土地所有權人，亦非系爭公物（既成道路）之主管機關，只是公物之利用人，而公物利用，利用人只是在不相妨害之情況下得平等自由使用公物以增進其生活便利，並未賦予利用人權利，使其得對抗公物主管機關或第三人，亦即就系爭道路之土地是否成立公用地役關係，原告只享有反射利益，並無法律上之利益，則依前開所述，其即無提起本件確認訴訟之確認利益，故其提起本件確認公法上法律關係成立之訴訟，其原告之當事人適格即有欠缺。
（二）退一步言，縱認公物的一般利用並非一概而論可視為「權利」或「法律上利益」，而是應在一定的構成要件下始予承認其具有權利之性質。換言之，應視公物於居民日常生活的重要程度予以個案救濟，例如對某道路的使用，其鄰近居民之訴訟利益或權利必大於其他偶爾自由使用之居民，故關於公物之一般利用，究屬權利或法律上利益或僅屬反射利益，應以利用者對該公物利用之依賴程度而定（翁岳生編行政法二○○○年版第四一七頁參照）。惟查本件原告所以認其就系爭道路有確認公用地役關係成立之利益，係以其居住雲林縣古坑鄉崁腳村十六鄰八十九號，平日聯外通行需利用系爭既成道路為其論據，已如上述；然依原告提出之位置圖，崁腳村即有縣道通過，則原告自無另行繞道再連接系爭道路以對外聯絡，有該位置圖附卷可按；是縱認系爭道路為已成立公用地役關係之既成道路，原告對此道路亦屬無依賴關係之自由使用，自難認原告就系爭道路是否形成之公用地役關係享有法律上利益，而應認系爭道路縱成立公用地役關係，原告亦僅享有反射利益，是依上揭所述，原告提起本件確認公法上法律關係成立之訴訟，其並非適格之原告。
（三）再按公用地役關係既為行政法上行政主體基於行政目的，依法對私人財產賦予限制之關係，足見公用地役關係是存在行政機關（公物主管機關）與供役地所有權人間之法律關係。本件原告既非供役地所有權人，被告更非行政機關（公物主管機關），則兩造間自不成立或存在公用地役關係，亦即原告並非系爭公用地役關係之一方，至於被告則為系爭土地之所有權人，更非形成或確認此公用地役關係之行政機關，故原告以之為被告提起本件確認公法上法律關係成立之訴訟，依首揭所述，其被告之當事人適格亦有欠缺。
三、綜上所述，縱認系爭道路已有公用地役關係存在，然原告就此公用地役關係之成立，亦僅屬一種反射利益，而無確認之法律上利益，且原告亦非此公用地役關係之一方，而被告則為系爭道路之土地所有權人，並非形成或確認此公用地役關係之行政機關，故原告提起本件確認公法上法律關係成立之訴訟，其原告及被告之當事人適格俱有欠缺。故而，原告以系爭土地所有權人為被告，訴請確認被告所有位於雲林縣○○鄉○○段○○○○號土地上如附圖一所示編號Ａ面積０．０九六六公頃及編號Ｂ面積０．一七七０公頃柏油路面、編號甲面積０．０一五０公頃及編號乙面積０．０三四二公頃排水溝之部分有公用地役關係成立，為無理由，應予駁回。
四、又原告提起之本件訴訟既因當事人不適格而被駁回，故兩造關於本件訴訟之實體上爭執，即與判決結果無影響，本院自無再予論述之必要，併此敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 四 月 二十三 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 陳光秀法 官 李協明法 官 楊惠欽右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十二 年 四 月 二十三 日
法院書記官 藍亮仁