高雄高等行政法院判決 九十一年度訴字第一四二號
原 告 甲○○○○○○訴訟代理人 侯清治律師被 告 臺南縣政府代 表 人 乙○○縣長訴訟代理人 陳世仁
丙○○丁○○右當事人間因損失補償事件，原告提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣原告前就坐落台南縣○○鄉○○段一０六四之三、一０六四之四、一０六四之十九地號等三筆，面積計四．八五八一公頃私有土地，依土石採取規則向被告申請土石開採許可證，業經被告審核符合土石採取規則有關規定，而以民國（下同）八十七年九月二十一日八七府農保字第一六九八四０號函核發，原告並於八十八年二月二十五日向被告繳納水土保持保證金新台幣（下同）一百零八萬元後，提出開工報告，申請准許開工。惟被告未為准許與否之決定，原告遂於八十九年十月三十日函促請准許開工，被告乃以八十九年十二月五日府工採字第一九七二三三號函通知原所核發土石採取許可證應予註銷（即廢止）。原告乃依行政程序法第一百二十六條之規定，向被告請求予以合理補償，被告於九十年八月三日以九０府工採字第一０四四三二號函請原告詳述具體理由，檢據及提供計算依據以供憑辦，原告未補正逕依訴願法第二條之規定向經濟部提起訴願，遭決定駁回。原告乃於九十一年一月九日提出計算表再向被告請求損害補償三千九百十七萬二千三百八十三元。被告以九十一年一月二十五日府工採字第０九一０００六五三八號函拒絕補償。原告乃依行政程序法第一百二十六條、第一百二十條第二項規定，提起本件給付訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）被告應補償原告三千九百十七萬二千三百八十三元。
（二）訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
（一）原告之訴駁回。
（二）訴訟費用由原告負擔。
丙、兩造主張之理由：
壹、原告起訴意旨略謂：
一、原告就坐落台南縣○○鄉○○段一０六四之三、一０六四之四、一０六四之十九等三筆私有土地，面積計四．八五八一公頃，依土石採取規則向被告申請土石開採許可證，業經被告審核符合土石採取規則有關規定，而以八十七年九月二十一日八七府農保字第一六九八四０號函核准在案。至八十八年二月九日被告突片面宣告全面停工，惟原告仍遵被告八十七年九月二十一日八七府農保字第一六九八四０號內容於八十八年二月二十五日繳納水土保持保證金一百零八萬元，被告亦如數收取，乃提出開工報告，申請准許開工。惟被告卻未按水土保持法施行細則第十六條第二項規定於收到水土保持保證金七日內核發水土保持施行許可證，亦遲不准駁原告開工採土申請，原告見久無下文，遂於八十九年十月三十日函促請准許開工，詎竟獲被告八十九年十二月五日府工採字第一九七二三三號函通知原所核發土石採取許可證應予註銷。經原告向行政院經濟部提出訴願，遭駁回。惟訴願決定書內詳載「核發許可證之處分為合法授益之行政處分」，而被告認若准許原告依其計畫開採土石，將影響系爭土石區內外三座為南電北送樞紐之高壓鐵塔之安全，乃為註銷原告土石採取許可證處分。依行政程序法第一百二十三條規定，非有下列各款規定事由不得任意廢止，復依同法第一百二十六條之規定，原處分機關依第一百二十三條第四款、第五款規定廢止授予利益之合法行政處分者，對受益人因信賴該處分致遭受財產上之損失，應給予合理之補償。原告依此向被告請求補償，竟無獲任何回應，乃依據訴願法第二條之規定提出訴願，仍遭駁回，惟載明應逕向原處分機關提出補償計算依據，原告向被告提出計算依據，被告仍拒絕補償。
二、原告申請土石採取證一定要申請書及計畫書，而計畫書中須載明土方運輸路線及回車路線與維修花費，並著手取得該路線道路通過土地之使用同意書及開始築路，迨被告審核後發給土石採取證，原告再依土石採取規則作好借土區之水土保持申請開採，並繳交水土保持保證金後，即應由被告通知開採，惟被告竟遲未通知原告開採已有未合，卻又註銷原告之土石採取許可證。然註銷之原因，為系爭借土區內外三座為南電北送樞紐之高壓電塔之安全問題，非原告未完成被告之要求，則被告須補償原告耗費之資力及所失利益洵屬有據。按合法之行政處分，不僅產生一定之法律狀態，且使受益人對之產生信賴，縱令依法應予廢止，基於法安定性與信賴保護之考量，合法之授益行政處分於一定法定條件下，固得予以廢止。惟對被告踐行法定程序，核發原告土石採取許可證，使原告即受益人因信賴該處分之存在，所受之財產上損失，自應由被告給予補償。此觀行政程序法第一百二十六條第一項規定：「原處分機關依第一百二十三條第四款、第五款規定廢止授予利益之合法行政處分者，對受益人因信賴該處分致遭受財產上之損失，應給予合理之補償。」又所謂合理補償之額度不得超過受益人因該處分存續可得之利益，行政程序法第一百二十六條準用同法第一百二十條第二項，應包括所失利益。被告認依據行政程序法第一百二十六條規定所謂「合理之補償」僅指「所受損害」不包括「所失利益」，顯然有所曲解。
三、況且原告取得系爭土石採取許可證後，台灣電力公司嘉南供電區營運處曾以函通知原告，於土石採取期間隨時注意塔基邊坡安全，如果地質條件，不適宜於破壞邊坡開採土石時，請於開挖前預先做好水土保持措施，以確保公眾及供電安全等語，並未言及土石開採會影響到土石區內外三座高壓鐵塔之安全。詎被告竟無中生有，以八九府工採字第一九七二三三號函通知原告因影響高壓鐵塔之安全而註銷土石採取許可證，悉為被告擅斷。又原告已與交通部台灣區國道新建工程局簽立借土計畫書，對於第七借土區中之土方用於第二高速公路後續計畫白河新化段第C362標新市段○○○段收費站工程，並已使用部分土方，其單價為八十元，惟因被告註銷土石採取許可證，以致原告無法續採土方，致生損害。再以原告測得第七借土區一０八三之四地號土地位置與系爭土地之間距離約二千公尺，本件系爭採取土方之載運道路並無與第七借土區共同使用之情形。被告○○○區○○道路與第○○○區○○○道路，而將第○○○區○設道路部分費用之支出列為本件請求云云，顯有誤解。
四、補償金額計算方式：
（一）所受損害部分即花費成本共計一千四百一十七萬二千三百八十三元。
（二）所失利益共計二千五百萬元，茲分述如下：１、被告土石採取許可證准許數量範圍六五０、０００立方（四公頃八十五公畝八十一公釐）。２、山上實際土方為 650,000×1.33（倍數）（通常倍數換算為1.33）＝864,500 立方。３、已開採土石市價每立方50元。４、土石購買成本14.5元。５、挖土方怪手及管理成本每立方費用6 元。６、每立方實際利潤為50元-14.5元-6元=29.5元。７、所失利益為864,500（立方）×29.5元 （實際利潤）＝25,502,750元（尾數折讓，取其整數為二千五百萬元）。
貳、被告答辯意旨略謂：
一、緣原告於台南縣○○鄉○○段一０六四之三、一０六四之四、一０六四之一九地號等三筆土地申請採取土石，雖於八十七年九月二十一日領有被告八七府農保字第一六九八四０號之土石採取許可證。並於八十八年二月二十五日申報開工，惟因尚未依土石採取規則第二十四條規定完成採取場界椿、土石採取場設施及聯外道路，故被告未核發土石採取場登記證及水土保持施工許可證。原告又於八十九年十月三十日以（八九）連玟字第０００二號向被告函查何以不准開工，經被告於八十九年十一月十五日會同有關單位再度勘查認定，如依所送土石採取計畫開採土石，將影響土石區內外三座高壓鐵塔之安全，故以八十九年十二月五日八九府工採字第一九七二三三號函註銷原所核發之土石採取許可證。原告不服被告之處分，向經濟部提起訴願，經該部以九十年六月五日經（九０）訴字第０九００六三一二一二０號訴願決定駁回原告之訴願。原告認為被告註銷其土石採取許可，有利益之損失，故於九十年七月十七日向被告申請賠償二千五百萬元，被告以九十年八月三日九０府工採字第一０四四三二號函請原告詳述具體理由並請於九十年八月十五日前檢據及提供計算依據供被告參辦，原告未函復，即逕依訴願法第二條第一項規定，向經濟部提出訴願，因其訴願之情事與事實不符，經該部以九十年十二月二十七日經（九０）訴字第０九００六四０五三六０號訴願決定予以駁回在案。嗣後原告續以九十一年一月九日陳述意見書提供計算依據，向被告申請補償，經被告以九十一年一月二十五日府工採字第０九一０００六五三八號函復以其所提之補償金額係「所失之利益」非「所受之損害」駁回申請，應無不合。
二、被告核發之土石採取許可證必須依土石採取規則第十三條規定，向經濟部礦務局（原台灣省礦務局）申請備查；又依同規則第二十四條第一項、第二項規定：「土石採取人應於取得土石採取證後六個月內，遴選土石採取場負責人，向縣市政府申報開工。縣市政府查明其土石採取場設施與所提計畫符合後，發給土石採取場登記證，並報中央主管機關備查。」依上揭法令規定，土石採取人申報開工後，被告查核其設施（包括界樁、告示牌等）與相關計畫符合法令其他相關規定後，再核給土石採取場登記證，並依同規則第二十四條規定報經濟部礦務局備查後，始可動工採取土石。故本案原告雖取得土石採取許可證，但未經經濟部礦務局備查，依規定尚不能動工採取土石。原告自承未施作沉澱池、洗車台及施作聯外道路並經檢查核可，更不可能進一步取得土石採取場登記證，亦即縱有被告核發之土石採取許可證，依規定原告根本不得有土石採取開發行為。再查原告雖於八十六年一月六日（府農保第二二六九號函）取得另一土石採取場（同一地段一０八三之四地號）許可證，並依規定於八十七年九月三十日（府農保第一七五二三七號函）取得該場土石採取場登記證，其時間均比本案為早，故原告應了解土石採取申請之相關規定，於取得土石採取登記證前，依規定不得開採土石。
三、按廢止授予利益之合法行政處分，對受益人因信賴該處分致遭受財產上之損失，應給予合理之補償。其補償額度不得超過受益人因該行政處分存續可得之利益（行政程序法第一百二十六條）。是合理補償範圍僅限受益人因信賴該處分所遭致之直接財產上損害，至於所失利益（亦即抽象利益）非補償之範圍。依行政程序法第一百二十六條第一項規定文義解釋，損失補償範圍限於填補受益人財產上之損害，至於其財產上損害填補範圍，依行政程序法第一百二十六條第二項準用同法第一百二十條第二項規定，不得超過因該行政處分存續可得之利益（所失利益）。是從該法條文義反面解釋，合法授益行政處分廢止後，受益人所得請求僅限「所受損害」而不包括「所失利益」。原告所主張二千五百萬元之所失利益，係屬抽象利益，並非因信賴該行政處分所遭致之直接財產上損害，自不得請求補償。縱原告有信賴被告所核發之土石採取許可證因被廢止所遭致之財產上直接損害，亦僅規定限於申請土石採取許可證所需之行政支出，原告不可能因被告發給土石採取許可證而有任何土石採取利益可得，即無任何所失利益可言。至原告主張係因投資造路及管理等各項支出一千四百一十七萬二千三百八十三元，始可獲利二千五百萬元，依其所附之計算明細及其附件，共分三部分如下：①該土石採取申請許可前之必要支出，即不論准駁，原告均需付出之費用，非屬因信賴該處分致遭受財產上之損失。②土石採取場預定設施尚未施設及使用不明之估價單，難以證明已有支出。③緊鄰原告另一區已開○○○區○○○段一０八三之四地號）所支出之費用。係將另一土石採取場採取土石期間之支出，充當本案投資提出損失補償。
四、原告主張因信賴被告八十七年九月二十一日所發之土石採取許可證而造成前述損失云云。惟所列舉之原告於八十七年九月二十一日前所施作之任何措施費用，被告均不負補償責任；而八十七年九月二十一日後所提之支出證明，如僅於估價階段，自不能當成原告已損失部分，即雖附有發票或收據，原告如無法證明用於本土石採取區，亦不在補償範疇。況原告提出證物說明均意指其○○○區○○路及修復道路支出費用，且大部分均為估價單，經被告查核原告另一處已核准開○○○區○○○段一０八三之四地號），發現原告所列之本件費用支出○○○區○設道路與土石運輸過程中損害道路修護時間相吻合。本土石區迄被告註銷其土石採取許可證前未施設任何設備、設施及聯外道路，其前述施作之工事支出費用，應不屬於本案所花之費用而得請求補償。
五、原告所提與交通部台灣區國道新建工程局簽立借土計畫書之內容，○○○區○○○段一０八三之四地號採取區）之案件與本案無涉。且所提與森山行土石核准採取人同意書內容，已明顯違反土石採取規則第三十七條第一項第二款，已核准之土石區轉讓他人採取之規定，依規定應撤銷土石採取許可證。又原告所申請本案之土石區○○○鄉○○段一０六三之四、之三及之十九等三筆地號），依原申請之採取路線因土地取得問題無法運輸，原告遂於八十八年三月三十日另提變更運輸路線，惟該路線因需經過原告另一已核准土石採取場內（一０八三之四地號採取區），故需俟該區（一０八三之四地號）採取完後，被告再行審核；惟本案被告已於八十九年十二月五日予以註銷，是未審核准許。
六、綜上論結，原告並未依土石採取規則第二十四條及水土保持法規定，取得土石採取場登記證及水土保持施工許可證，其所請求損失補償三千九百十七萬二千三百八十三元，均為申請土石採取之必要開銷、尚未施設設施之估價及期待之利益，不符合行政程序法第一百二十六條之規定，請依法判決駁回原告之訴。
理 由
一、按「原處分機關依第一百二十三條第四款、第五款規定廢止授予利益之合法行政處分者，對受益人因信賴該處分致遭受財產上之損失，應給予合理之補償。第一百二十條第二項、第三項及第一百二十一條第二項之規定，於前項補償準用之。」「前項補償額度不得超過受益人因該處分存續可得之利益。」「關於補償之爭議及補償之金額，相對人有不服者，得向行政法院提起給付訴訟。」行政程序法第一百二十六條、第一百二十條第二項、第三項定有明文。
二、經查，原告前就坐落台南縣○○鄉○○段一０六四之三、一０六四之四、一０六四之十九地號等三筆，面積計四．八五八一公頃私有土地，依土石採取規則向被告申請土石開採許可證，業經被告審核符合土石採取規則有關規定，而以八十七年九月二十一日八七府農保字第一六九八四０號函核發，原告並於八十八年二月二十五日向被告繳納水土保持保證金一百零八萬元後，提出開工報告，申請准許開工。嗣被告於八十九年十一月十五日會同相關單位及原告代理人郭春鎮會勘系爭土地結果，於八十九年十二月五日以府工採字第一九七二三三號函通知原告，認如依原告所送土石採取計畫開採，將影響土石區內外三座高壓鐵塔之安全，不宜採取，原所核發土石採取許可證應予註銷（應係廢止之意）。原告乃依行政程序法第一百二十六條之規定，向被告請求予以合理補償，被告於九十年八月三日以九０府工採字第一０四四三二號函請原告詳述具體理由，檢據及提供計算依據以供憑辦，原告未補正逕依訴願法第二條之規定向經濟部提起訴願，遭決定駁回。原告續於九十一年一月九日提出計算書向被告請求損害補償三千九百十七萬二千三百八十三元。被告仍以九十一年一月二十五日府工採字第０九一０００六五三八號函復拒絕補償之事實，有被告八十七年九月二十一日八七府農保字第一六九八四０號函、台南縣政府土石採取許可證、會勘紀錄及被告八十九年十二月五日府工採字第一九七二三三號函及經濟部訴願決定書等附於原處分卷可稽，且為兩造所不爭執，堪信為真實。
三、次查，行政機關依行政程序法第一百二十三條第五款規定廢止授予利益之合法行政處分者，對受益人因信賴該處分致遭受財產上之損失，應給予合理之補償，蓋此係屬當事人為公益所為之特別犧牲。本件原告向被告申請對系爭土地開採土石，業經被告核准在案，有前開八十七年九月二十一日八七府農保字第一六九八四０號函及土石採取許可證在卷可證。被告於發給原告開採許可證後，又以開採結果會造成採取區內三座高壓鐵塔之安全為由，廢止原已核發之開採許可證，揆諸上開規定，被告對予授予利益之合法行政處分予以廢止，本應給予合理之補償。兩造所爭議者厥為原告之請求，是否應予補償及補償範如何？爰分述如下：
（一）原告請求所受損害一千四百一十七萬二千三百八十三元部分：⑴原告原已取得被告核發對於系爭土地之土石採取許可證，業如前述，惟依土
石採取規則第十三條、第二十四條第一項、第二項規定，原告尚須於申報開工後，經被告查核其設施（包括界樁、告示牌等）與相關計畫符合法令其他相關規定後，核給土石採取場登記證，並報經濟部礦務局備查後，始可動工採取土石。本案原告雖取得土石採取許可證但未經經濟部礦務局備查，亦未經被告核給土石採取場登記證，為原告所不爭執，依規定尚不能動工採取土石，且原告亦尚未進行採取土石，復無施作沉澱池、洗車台及聯外道路等情，亦經本院勘驗現場屬實，製有勘驗筆錄在卷可佐，足見原告自取得土石採取許可證後，尚無施作設施之損害可言。
⑵至申請土石採取許可證所繳納之規費一千二百元，無論准許與否，於提出申
請時即需繳納，業據被告敘明，此與授益行政處分廢止之損害補償自屬無關。又本件土石採取許可證，被告係於八十七年九月二十一日核發，則原告所提附件證物十編號十三至三十六之單據，發生時間均於八十七年九月二十一日核准前，縱然屬實，顯非屬因本件行政處分廢止致生之損害；另編號三十九之一至七十四部分，本院勘驗現場並無動工施作情形，現場道路亦僅有原存之產業道路外，並無其他道路可對外聯絡，即原告於勘驗現場時亦稱「現場尚未動工，也無其他設備，僅於山下必須通往另場之路，造有橋樑二座」等語，與附件說明欄所載似有未合；又原告所述造有橋樑二座，惟本院於勘驗現場時並無道路可通達，縱為屬實，亦非本件核准開採區之範圍，且未申請核准，是原告雖提出發票或收據，然無法舉證證明與本件土石採取區有關，自不得請求補償。
⑶至原告所提與交通部台灣區國道新建工程局簽立借土計畫書之內容，均係台
南縣龍崎鄉一０八三之四地號採取區之土地，與本件尚屬無涉，有交通部台灣區國道新建工程局合約書在卷可證，原告予以曲解，將另區土石採取問題，與本件相混，顯有可議，自不能作為本件損害之請求。
（二）原告請求所失利益二千五百萬元部分：依行政程序法第一百二十條第二項規定，請求補償額度不得超過受益人因該處分存續可得之利益。依該條文反面解釋，應不包括「該處分不存續所未能獲得之利益」的抽象利益，亦即民法第二百十六條第二項「依通常情形或依已定之計畫、設備或其他特別情事，可得預期之利益，視為所失利益。」之規定，於此尚不能類推適用，亦即損失補償係以填補損失為目的，原則上不包括屬於消極損害之所失利益在內（參吳庚著行政法之理論與實用增訂第七版第六五八頁及李惠宗著行政法要義第三七八頁）。
準此，原告請求因信賴被告所核發土石採取許可證，嗣為被告廢止，遭致所失利益二千五百萬元之損害，應由被告予以補償云云，即屬無據，尚難准許。
四、綜上所述，原告依行政程序法第一百二十六條、第一百二十條第二項規定，請求被告損失補償三千九百十七萬二千三百八十三元，為無理由，應予駁回。兩造其餘攻擊防禦方法，與判決之結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 十一 月 十九 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 江幸垠法 官 林石猛法 官 戴見草右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十一 年 十一 月 十九 日
法院書記官 嚴寶明