高雄高等行政法院判決 九十一年度訴字第一五六號
原 告 甲○○訴訟代理人 王進輝律師複代 理 人 許雅芬律師被 告 台南市政府代 表 人 乙○○ 市長訴訟代理人 陳明義律師右當事人間因有關核發證明事務事件，原告不服行政院環境保護署中華民國九十一年一月三十一日環署訴字第○九一○○○八一九七號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣行政院環境保護署（以下簡稱環保署）於民國（下同）八十九年五月三十一日受理台南市環境保護局核轉大承環保股份有限公司（以下簡稱大承公司）申請在台南市安南區總頭寮工業區設立第一類甲級廢棄物處理廠（醫療廢棄物焚化爐）之設置許可申請文件，經依廢棄物清理法等有關環保法令規定審查後，於九十年三月二十八日，以九十環署中字第○○○五一九四號函知台南市政府同意核准設置，並由該府督導大承公司依相關法令規定辦理；同年四月十二日，台南市政府以九十南市環廢字第四○○四八一號函核發該公司第一類甲級廢棄物處理廠設置許可。大承公司焚化爐完工後，於九十年九月五日備料準備試運轉時，因民眾抗爭，原告不服，提起訴願，未獲變更，遂提起本件行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
參、兩造之爭點：
甲、原告主張之理由：
一、本件不論依「值得保護利益說」或「保護規範理論說」（行政法院八十九年度裁字第七三一號裁定、大法官釋字第四六九號解釋意旨），附近居民之原告皆當事人適格：
（一）原告對於行政處分之撤銷訴訟，須其「權利」或「法律上利益」受有損害，始可提起，行政訴訟法第四條第一項定有明文。所謂「法律上利益」，學說眾說紛云，有採範圍較廣之「值得保護利益說」，有採範圍較窄之「保護規範理論說」，我國司法實務皆採「保護規範理論說」，但其範圍有舊說及新說之區分，即舊說偏重從歷史上之立法意旨解釋法規範，須該規範至少要同時包含保護處分相對人或利害關係人之權利或法律利益之目的，始得認為「保護規範」（行政法院八十九年度裁字第七三一號裁定參照）；新說則著重於探求法規範之客觀目的，如就法律整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保護特定人之意旨時，即認該法規屬「保護規範」（司法院釋字第四六九號解釋意旨參照）。現司法實務採新舊說綜合見解，認「新舊兩說係立於補充關係，蓋依立法目的解釋（歷史解釋方法）不足認定為保護規範，於法律無明文限制時，尚得依客觀解釋方法，探求系爭規範是否有保護特定人之意旨，當有助於保障人民實體權利以及提供人民有效的權利救濟途徑，而且仍得避免撤銷訴訟淪為民眾訴訟之風險」（台北高等行政法院八十九年度訴字第一八四四號裁定參照）。
（二）本件若採「值得保護利益說」，因「原告為醫療廢棄物焚化爐附近之居民，自有參與該行政程序之利益（環境影響評估法第五條第一項第七款或第九款），有要求被告行政資訊之利益即附近居民有參與請求權（行政程序法第一百零二條參照），原告等附近居民憲法所保護之基本權利即生命及健康權有被保護之必要，被告核發設置許可證之處分顯屬違法（違反都市計畫法臺灣省施行細則第十八條第一項本文及第二項第三款本文、環境影響評估法第十四條第一項、建築法第二十五條及第七十三條後段等等）」，故原告因被告違法行政處分受損害之不利益實值得法院以裁判加以保護，原告當然為利害關係人而當事人適格。
（三）若採「保護規範理論說」言，無論係採舊保護規範說或新保護規範說，亦因環境影響評估法之歷史上立法意旨或整體內涵已保護「當地（附近）居民」之權利或法律利益，此觀該法第一條、第五條第一項第七款、第九款、第九條、第十條第一項、第十一條第二項第十二款、第十四條第一項，故該環境影響評估法應得認為係「保護規範」（行政法院八十九年度裁字第七三一號裁定及司法院釋字第四六九號解釋意旨參照），現司法實務有採取新舊說綜合見解之傾向（台北高等行政法院八十九年度訴字第一八四四號裁定參照）。
（四）本件大承公司焚化爐興建設置案仍有環境影響評估法適用，自都市計畫法及環境影響評估法之規範結構、規範範圍、立法意旨、整體內涵顯已有保護「當地（附近）居民」之權利或法律利益，故其應得認為係「保護規範」，蓋依「保護規範理論說」，原告為附近居民，自有受環境影響評估法所規定應踐行環評程序保護之利益，原告當然為利害關係人而具當事人適格；易言之，本件環保署發布之「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」第二十八條第一項第六款第四目規定，與同條項第一款第二目相比較，價值判斷顯失衡，顯違反比例原則之違法（司法院釋字第三八號解釋、院解字第四０一二號解釋），且有未將是否影響附近居民生命及健康權益因素作為上開判斷之首要因素之「應考量事項漏未考量」情事，故該規定應不予適用（最高行政法院八十六年判字第二六六０號判決意旨、八十五年判字第一九八七號判決意旨參照），故本件仍應適用環境影響評估法第五條第一項第七款或第九款及第八條規定踐行二階段環評程序，原告為當地居民，自有受環境影響評估法所規定應踐行環評程序保護之利益（環評法保護當地居民之利益），又原告之住所距離系爭焚化爐不到三公里，依目前客觀事實觀之，足以受到該公司排放廢氣之侵害，戴奧辛具致命毒性、可對人類造成之侵害，當然為利害關係人而具當事人適格（被告若認原告居住地不會受到該公司排放廢氣之侵害，應負舉證責任。）
１、不應適用「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」第二十八條第一項第六款第一目、第四目規定之理由：
（１）違反比例原則效果：所謂比例原則，係淵源於憲法上法治國家思想一般法律原則之一，具憲法層次效力，故該原則足以拘束行政、立法及司法等行為。因而，行政機關於選擇達成行政目的之手段時，其所作成之行政處分必須符合比例原則，換言之，除該行政處分須最適合於行政目的之要求，並不得逾越必要之範圍外，尚須與所欲達成之行政目的間保持一定之比例，始足當之，否則，即屬濫用權力之違法（行政訴訟法第四條第二項規定參照），前行政法院即現最高行政法院八十四年度判字第五六九號判決、八十四年度判字第二六九八號判決、八十三年度判字第二六三六號判決意旨參照）。
（２）按「與憲法或法律牴觸之命令，法院得逕認為無效，不予適用」、「．．．憲法第八十條之規定，旨在保障法官獨立審判，不受任何干涉，所謂依據法律者，係以法律為審判之主要依據，並非除法律以外，與憲法或法律不相牴觸之有效規章，均行排除而不用。」分別為司法院院字第四０一二號解釋及司法院釋字第三八號解釋後段著有釋示。再者，違反比例原則（憲法第二十三條規定參照）而屬違法；又法規命令所規範內容，價值判斷失衡者，亦屬違反比例原則而屬違法，依首揭解釋意旨，法官應不予適用環評認定標準第二十八條第一項第六款第四目之規定。
（３）本件環保署依據環境影響評估法第五條第二項規定，訂定發布之「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」第二十八條第一項第六款第一目規定，開發行為對野生動物不論有無影響其生命之虞，皆應實施環境影響評估；然而人民之生命及健康更屬無價，依舉輕明重法理，對於「居民」之生命權及健康權等生存權有影響之任何開發行為，即應依環境影響評估法第五條第一項第七款及第九款之規定，踐行環境影響評估程序。是以，倘若對野生動物保護區開發行為不論輕重皆應實施環評程序，而對於居民生命及健康有重大影響之開發行為，卻以處理量未達一定標準（本件為每日處理量未達二十公噸作為標準），如此，人命不如野生「動物」（縱屬法律規定應保護之野生動物，亦不可能較人命更重要！），則上開環評認定標準第二十八條第一項第六款第一目與第四目規定蘊含之價值判斷顯失均衡（即產生人不如動物情形），且所欲達成之目的與人民生命權及健康權應受絕對保障之利益間顯失均衡，違反比例原則，應不予適用。而應回歸母法環境影響評估法第五條第一項第七款或第九款及第八條第一項規定踐行二階段環境影響評估程序，故被告依價值判斷失衡、違反比例原則之法規命令規定，認不須踐行環評程序而逕行核發設置許可證，該處分依上開說明，亦有違誤。
（４）再者，被告對為何以每日廢棄物處理量是否達「二十公噸」以上，作為應否實施環評程序唯一認定判斷標準，未提出各項資料（對預估根據、方法、可能性程度及風險與效益評估之決定根據．．．等等事項）加以證明該判斷標準得予採信。本件被告雖辯稱：「．．．『二十公噸』之由來，係屬環保科技之專業判斷領域，其判斷應受尊重」云云，惟細查被告所稱：「環保科技專業判斷領域」，無論其性質係屬已有公認經驗法則為判斷標準之「預估決定（危險防禦決定），或尚乏公認經驗法則為判斷標準之「風險決定」（風險及效益之評估決定），法院仍得對該風險決定之「判斷可信度」為審查，或對預估決定（風險及效益之評估決定）之「預估可能性程度」為全面性之審查、審查預估之根據是否正確及完備、預估方法是否正確、預估結論是否可信及一貫。本件倘是前者，被告為何主張以焚化爐每日處理量「二十公噸」作為認定可否在都市計畫工業區內設置醫療廢棄物焚化爐之唯一標準？其發生危險之可能性為何？其預估之根據為何？其預估方法為何？倘是後者，被告為何主張以焚化爐每日處理量「二十公噸」作為認定可否在都市計畫工業區內設置醫療廢棄物焚化爐之唯一標準？其風險與效益評估決定之可信度為何？上開事項法院均得加以審查，惟迄今被告尚未對此提出證據證明之。
（５）且本件判斷結果有違反比例原則（未遵守一般有效之價值判斷原則）及未將是否影響附近居民生命及健康權益因素作為上開判斷之首要因素之「應考量事項漏未考量」情事，該判斷即有瑕庛，其判斷結果即不應予尊重，法院自更得予以審查而不予適用該判斷（環評認定標準第二十八條第一項第六款第四目規定）（最高行政法院八十六年判字第二六六０號判決意旨、八十五年判字第一九八七號判決意旨參照）。被告雖辯稱：「該認定標準第二十八條第一項第六款第四目規定，係為避免開發單位以小面積基地處理大量廢棄物，致造成周遭環境惡化。如撤銷或廢止上開規定，將造成工業區內設置焚化爐僅能以面積及區位認定應否實施環境影響評估」云云，惟如上說明，被告上開有關「為避免開發單位以小面積基地處理大量廢棄物」立法意旨所示之價值判斷，與附近居民生命及健康法益，顯失均衡，故廢棄物處理量作為認定應否實施環評程序標準，顯屬違法，應予排除，難據以作為本件判決適用之法令。
２、本件應適用環境影響評估法第五條第一項第七款或第九款及第八條規定，踐行二階段環境影響評估程序之理由：醫療廢棄物焚化爐之興建設置，因其必排放含有戴奧辛之廢氣，故不論其每日焚化之處理量，當然必影響附近居民生命及健康權益，而屬對環境有「重大影響」（非僅「不良影響」，惟不論其屬重大影響或不良影響，依環境影響評估法規定至少皆應經第一階段環境影響評估程序）之虞之開發行為，符合環境影響評估法第五條第一項第七款第九款及第八條第一項：「對環境有重大影響之開發行為」規定，自應實施二階段環境影響評估程序。
（五）本件我國相關司法案例見解或外國相關司法實務見解，我國行政法院亦可以依「法理」加以援用：
１、在鄰人訴訟，我國最高行政法院向來皆居於保護鄰人立場，肯認其具有訴訟權能而原告適格，例如最高行政法院七十一年判字第八一九號判決：「原告等均居住在○○巷，與○○房屋相鄰，同有使用系爭防火巷之可能，如系爭處分確有違法或不當情形，自難謂其權利或利益無所損害，即非不得提訴願、再訴願或行政訴訟以求救濟」，上開判例指涉案例之危險性並非具有急迫之立即危險性，最高行政法院尚且居於保護鄰人立場，而肯認其具有訴訟權能而有原告適格，若在更具急迫危險性之本件排放廢氣使原告等附近居民致癌之高感染性醫療廢棄物焚化爐設置許可事件，我國司法實務迄今雖無案例可循，依舉輕明重法理，更應居於保護附近居民生命及健康等憲法保障之生存權利立場，肯認居住此醫療廢棄物焚化爐附近之原告有當事人適格。
２、此亦有外國實務見解（法理）可資援引，例如德國聯邦行政法院一九八五年一月十一日判決，對建立核能發電廠之許可處分所提起之撤銷訴訟；日本廣島地院裁判所昭和五十二年三月十日裁判認：「附近居民，有請求撤銷結核病醫院開設許可之法律上利益」；仙台高等裁判所平成二年三月二十日裁判：「距核能發電廠五十公里內之居民，有請求撤銷核能發電廠設置許可之法律上利益」、最高裁判所平成元年二月十七日認：「機場附近居民，就運輸大臣所為認可機場建設計畫之處分，有請求撤銷該認可之法律上利益」。
３、舉證責任分配（即醫療廢棄物焚化爐排放具戴奧辛之廢氣，是否得以致癌或足以影響原告等附近居民生命及健康權，雖應由原告舉證證明；但該醫療廢棄物焚化爐是否具有足以保護原告等附近居民生命及健康權之設備設施，及是否具有足以防止戴奧辛廢氣發生危害之必要對策（損害預防對策），因原告係爭執該醫療廢棄物焚化爐是否具有上開保護設備及防止對策，且被告已審核認定而核發設置許可證，故應由主管機關被告舉證證明之）：
（１）本件舉證責任分配原理：依吳東都法官見解：在核能電廠設立許可事件之「『損害預防對策』之舉證責任」分配，因居民之生命及健康法益高於申請人之營業自由及建築設置自由，故應由申請人就其設施對將引起之損害採取必要之對策（損害預防對策）一事，負舉證責任。如尚有疑慮損害會發生，申請人申請應受到拒絕，但在該事件之「『申請人是否適格』之舉證責任」分配（即對申請人之適任有疑慮）時，應由鄰人負舉證責任。在建築法上鄰人訴訟事件，如果起造人所申請是「控制性許可」（有公法上請求權），即是憲法所保障之建築自由權之行使，與鄰人基於一般法規保護利益衝突，憲法保障之建築自由應優先，鄰人應就起造人之建築許可不符實體建築法規之拒絕事由負舉證責任；反之，如果申請人所請的係例外准許，即擴張其權利，應由行政機關（代表起造人之形式當事人）負舉證責任。吳庚大法官則認為，在撤銷訴訟，負擔處分之法定要件事實；授益行政處分之撤銷或廢止法定要件事實；具第三人效力行政處分之第三人，相當於負擔處分之相對人，均應由行政機關負舉證責任。
（２）本件環保署編製之「戴奧辛環境毒理簡介手冊」已明確表明廢棄物焚化爐能排放具戴奧辛之廢氣（參環保署編製之「戴奧辛環境毒理簡介手冊」二、戴奧辛產生來源【四】廢棄物焚化爐），且國際癌症研究中心（ＩＡＲＣ）、美國環保署（ＵＳ─ＥＰＡ）及世界衛生組織（ＷＨＯ）等具權威之機構亦已將戴奧辛歸類為可令人類致癌物，故原告對此即有實施訴訟權能而為當事人適格。再者，高感染性醫療廢棄物焚化爐其排放含戴奧辛之廢氣，是否對人體健康及生物有致命（癌症）之影響，依上開說明，原告已提出上開文書證據加以證明，不論上開國際權威機構得出此結論係以「疫學證明」（參原中興大學教授、現任輔仁大學專任教授甘添貴見解），或為直接「蓋然性」證明，該環保署為公務機關，其編製之手冊，應推定為真正（行政訴訟法第一百七十六條準用民事訴訟法第三百五十五條第一項），其內容具有極強之可信度而具有證據力。是以，該焚化爐排放之廢氣得使原告等附近居民產生致癌之危險，洵屬明確，應足堪採信。又自一般人立場，該焚化爐外觀之建築物鐵皮屋、防火措施是否安全（即自外觀上可以看出該防火巷及法定空地是否有被占用）、煙囪有無符合規定（有無架設，若有其高度是否符合規定之標準？）．．．等等外觀存在之具體事實觀之，該醫療廢棄物焚化爐設備並未具有足以防止排放含戴奧辛廢氣危害原告等附近居民生命健康之損害預防對策與必要設施設備（例如本件無煙囪或高度達二十公尺以上之煙囪─試問如何達到排放標準？），亦未具有足以保護原告等附近居民生命及健康之必要保護措施及設施設備（例如本件外殼係不足以耐熱達攝氏一千度以上而保護高焚化爐之鐵皮屋違章建築，試問焚化爐溫度達攝氏一千度以上時該鐵皮屋建物是否足以耐熱、設備綿延貫穿法定空地及防火巷，試問發生火災時如何有效救災？），是原告等附近居民之生命健康即有受保護之必要，即具有訴之利益而具當事人適格：例如，本件大承公司總頭寮醫療焚化爐沒有任何排放廢氣之煙囪或煙囪根本不符合高度須達二十公尺以上之最低標準、建在隨時可能被拆而耐熱度不到攝氏三百度之實質屬違章建築鐵皮屋內、該焚化爐設備綿延貫穿占用法定空地及防火巷、距離長安國小直徑不到五百公尺（全世界及全台灣迄今尚未有任何焚化爐距離學校如此之近，也只有本件被告敢如此不顧原告等附近居民生命健康權利而核發設置許可證，此觀桃園佳德環保公司醫療焚化爐、臺中萬利油壓公司兼營醫療焚化設備、雲林日友環保公司醫療焚化爐，皆設置於人煙罕至之偏僻地區，此亦為原告爭執重點之一，該設置地點顯然違反都市計畫法，主辦本業務被告所屬之台南市環保局前局長即現副局長劉志堅，亦坦承該焚化爐設置地點「不當」，詳見中華日報九十一年一月二十一日台南地區之報導）卻未具有「應最嚴格」足以保護師生生命及健康安全之必要設備，又直徑距離人口密集之布袋里、長安里、和順里（含安順重劃區）、頂安里、州南里、州北里．．．等等不到三公里而附近人口約四、五萬居民，附近直徑一公里內更有安順國小與安順國中、附近直徑二公里內更有和順國中，況且，該焚化爐位於台南市安南區總頭寮，往西直到海岸線，一片空曠；往東或北看亦無任何阻擋東北季風強勁吹襲之高樓建築物，而本省西南海岸夏吹西南風、冬季吹東北季風，自該焚化爐設置地點觀之，更應具有「更周延之防護危險發生或保護居民生命健康安全」設備，但本件該焚化爐卻有如上開之設備粗糙或缺漏情事，故原告即有受保護之必要，即有訴之利益而具當事人適格。另環保署之核准僅為被告核發設置許可證之必要條件之一，非唯一必要要素。就同一事件，被告除確認環保署技術審查無誤外，仍應依職權審核符合其他法令規定後，始得核發設置許可證，蓋其為核發設置許可之主管機關，今被告既已核發設置許可證，即表示被告已保證該焚化爐具有上開防止危害發生及保護原告等附近居民生命健康權益之設施設備或對策，原告居住地不會受到該公司排放廢氣之侵害。再者，居民之生命及健康法益高於第三人大承公司之營業自由及建築設置自由，故依舉證責任分配法理，該醫療廢棄物焚化爐是否具有對該危險加以防範及保護原告等附近居民生命健康權益之必要設施設備或對策，應由核發機關之被告負舉證責任。
（六）被告核發予大承公司設置許可證之有效期間僅至九十三年三月三十一日，大承公司於九十一年三月初再提出運轉申請時，卻以二年內遷廠構想作為條件，顯係一種騙局，故原告等附近居民生命身體健康顯然受有該焚化爐侵害之保護利益存在；復次上開許可證之處分既未設有保留廢止權、負擔保留或負擔、條件等附款，縱原告等附近居民反對，在上開有效期間屆滿前，被告如何能以附近居民反對為由撤銷原設置許可證？是原告之起訴即有實益；又本件原告前向鈞院聲請停止系爭焚化爐設置許可證處分之效力發生，鈞院雖以「停止條件尚未成就」為由裁定駁回，但鈞院顯已在程序上認為原告當事人適格，此有鈞院九十一年度裁字第三號裁定書可證。在系爭高污染之醫療廢棄物焚化爐尚未運轉或正式運轉前，若原告有值得保護之利益與必要，原告即當事人適格，至系爭高污染之醫療廢棄物焚化爐是否已運轉或正式運轉，即無再次審查之必要。是以上開裁定既已採取「保護規範理論」而認原告當事人適格，自不能在本判決中推翻前開認定而認原告當事人不適格，否則，法院有何誠信？
二、被告核發大承公司醫療廢棄物焚化爐設置許可證處分有違法：查環保署在技術上審查大承公司醫療廢棄物焚化爐設置案時，雖於九十年三月二十八日以九十環署中字第０００五一九四號函同意該公司設置醫療廢棄物焚化爐，但在該函說明三仍強調：「本案涉及其他法令規定者（例如建管、土地利用、空污、水污．．．等等），請督導該公司依法辦理」。質言之，縱然環保署之技術審查值得尊重，被告在核發大承公司設置許可證前，仍應就建管（建築物是否違章建築）、土地分區使用限制（在乙種工業區內是否得設置此高感染性、高污染之醫療廢棄物焚化爐）、空污、水污．．．等等非環保技術事項，本於權責加以審查。如違反其他法令者，被告仍不得核發設置許可證，此觀環保署上開函釋及八七環署廢字第００一八０九０號函釋、八九環署廢字第００一八七七一號函釋等等，即可知此為環保署之一貫見解，惟被告卻未就其他非環保事項加以審查，而環保署之技術審查不論在程序上（未先踐行環評程序）或實體上（設置地點影響預防危害發生應具備之設施程度，應為審核項目之一，卻未予以考量與審查，即未根據既有事實【包含風力、風向，附近人口密度、學校是否林立、鐵皮屋建築．．．】作為判斷之基礎）皆有瑕疵，而被告亦未再依職權審核並確認合法後，卻逕予核發設置許可證，其有如下之瑕疵，茲列舉如下：
（一）、非環保事項部分：
１、違反都市計畫法（使用分區限制規定）─設置地點違法部分：
（１）總頭寮乙種工業區屬都市計畫乙種工業區，應適用都市計畫法相關規定，主管機關雖同為被告，但承辦業務單位為被告內部單位之都市發展局，本件環保署於八十九年六月九日召開會議時，被告卻派建設局出席，環保署未停止審查，另責令被告指派主辦該業務單位人員表示意見，即有可議；再者，該審查會屬內部審查會之性質，環保署更有義務及充裕時間命被告指派承辦單位業務人員參加，以使委員會審查結果之專業判斷獲得法院尊重，但環保署卻未為之，該審查程序即有瑕疵，該審查決定顯已逾越判斷餘地。又乙種工業區內可否設置「醫療」廢棄物焚化爐，應依法令規定文義解釋及立法意旨（目的解釋）定之，並以有權機關解釋為準（前提亦須該解釋未違反法律或憲法，否則，依釋字第一三七號解釋及二一六號解釋意旨，縱為有權機關之解釋，法官亦可不予適用該解釋，更何況是本件之無權機關環保署解釋或決議）。按都市計畫法臺灣省施行細則（第十八條第一項本文及同條第二項第三款規定）對在乙種工業區內可否設置醫療廢棄物焚化爐，已有詳細明文規定。惟查該施行細則第十八條第一項已規定：「乙種工業區以供公害輕微之工廠使用為原則」，但書雖規定：「但工廠必要附屬設施、與工業發展有關之設施、公共服務設施及公用事業設施，不在此限（不以公害輕微之工廠使用為限）」，其第二項第三款第八目亦列舉「前項所稱．．．公共服務設施及公用事業設施，係指下列設施．．．
公共服務設施及公用事業設施．．．（八）廢棄物及廢（污）水處理設施或焚化爐」，雖並未細分焚化爐之種類，但因都市計畫法之主管機關為內政部，故內政部為有權解釋機關，其他機關應予尊重且不得逾越權限對此解釋，是以姑且不論將來內政部解釋是否合法及合憲，上開規定之「廢棄物焚化爐」是否有包含該「醫療廢棄物焚化爐」，仍應以內政部解釋為準，從而行政院環境保護署中部辦公處九十年十月二十六日舉行「研商都市計畫法臺灣省施行細則第十八條有關乙種工業區設置醫療廢棄物焚化爐事宜」會議，於都市計畫法之主管機關內政部營建署未出席之情況下，竟逾越職權作成：「大承環保股份有限公司於總頭寮工業區設置醫療廢棄物焚化爐，符合都市計畫法臺灣省施行細則第十八條規定」之決議，依行政程序法第一百十一條第六款「缺乏事務權限者，行政處分無效」規定立法意旨，該決議無效，對法院、被告及其他機關並無任何構成要件之效力，其他行政機關毋庸予以尊重；法院可以拒絕適用（釋字第一三七號解釋及二一六號解釋意旨），併予指明。
（２）醫療廢棄物焚化爐並非「公用事業設施」（環保署八七環署廢字第００一０五六四號函著有釋示），亦非「公共服務設施」，何以得設置在乙種工業區內？總頭寮乙種工業區迄今尚未編定可以設置處理「一般垃圾」焚化爐之「垃圾處理場用地」（都市計畫法第四十二條第一項第四款），若欲將該焚化爐設在其他非「公共服務設施用地」或「公共事業用地」上，應先依法變更都市計畫為「垃圾處理場用地」，始可將其他非「公共服務設施用地」或「公用事業用地」作為設置廢棄物焚化爐用地使用，若欲在其他「公共服務設施用地」或「公用事業用地」上興建焚化爐，因台灣省獎勵興辦公共設施辦法並未獎勵民間興建焚化爐，故不能在依法變更都市計畫前即逕行在其他「公共服務設施用地」或「公用事業用地」上興建焚化爐（都市計畫法第三十條參照），若非其獎勵興建項目者，仍須應依法變更都市計畫為「垃圾處理場用地」始可。蓋依都市計畫法第四十二條第一項規定之公共設施用地，「機關用地」係規定於該條項第二款，與列於第三款之「公用事業用地」性質、目的，顯不相同。因前開條項對於公共設施用地之立法方式係列舉與例示並用，範圍及使用目的極為明確，甚至同列於第二款之「機關用地」與「學校用地」亦不能相互移用（內政部七十二年六月二十三日台內營字第一五九九四一號函參照），且目前各都市計畫實施地區均依此分別設置並詳予登載於計畫書圖，俾作為執行、使用之依據。如謂「機關用地」未經依法變更都市計畫為「公用事業用地」，即可移供「公用事業用地」使用，都市計畫法有關公共設施之列舉規定，將不具意義（最高行政法院七十九年度判字第一０一二號判決意旨）。本件大承公司在系爭布袋段一二五八、一二五八之二、一二六○地號「雜項建築用地」上設置系爭焚化爐前，因台灣省獎勵興辦公共設施辦法並未獎勵民間興建焚化爐，故被告應先將上開土地依法變更都市計畫為「垃圾處理場用地」始可設置焚化爐，但被告迄今皆尚未經依法變更都市計畫。更何況，如何能編定與乙種工業區性質不符之「『醫療』廢棄物焚化爐」之用地呢？又被告委託制作之台南市第五十七期總頭寮乙種工業區自辦市地重劃區分配成果圖觀之，該總頭寮乙種工業區業經都市計畫「合法」編定之公用事業設施或公共服務設施，僅有布袋段一二六五地號之「加油站用地」、布袋段一二六八地號之「機關用地」、布袋段一三二三地號之「行政區用地」、布袋段一三二一與一三二二地號之「污水處理場用地」，該乙種工業區迄今並未編定為可以興建「一般垃圾焚化爐」之「垃圾處理場用地」，何以得設置「垃圾（廢棄物）焚化爐」？更何況，乙種工業區性質上根本不容許進駐之高污染「『醫療』廢棄物焚化爐」，怎麼可以如此在該工業區內違法設置呢？再者，系爭焚化爐所在之台南市布袋里一二五八、一二五八之二及一二六○地號土地，其使用分區業經編定為「雜項建築用地」，並不能設置醫療廢棄物焚化爐，該焚化爐顯然違法設置。又所謂「公共服務設施」應係指非營利性之社會公益服務設施，以供公眾使用為限，亦即以供乙種工業區內之工廠或廠商使用為限，此觀內政部七十年五月二十八日台內營字第二五五八四號函釋（略謂：「位於工業區部份之土地擬興建加油站，如確係『僅』供該工業區內工廠用油之需要，．．．准依．．．規定辦理」）。是以，本件縱然在乙種工業區內得設置醫療廢棄物焚化爐（值得商榷，詳後述），大承公司為營利性之股份有限公司，並非民營公用事業監督條例所稱之公用事業，且其係收取全國各地之醫療廢棄物計費加以焚化，自非僅係供該乙種工業區內之工廠使用之「公共服務」事業（況且，總頭寮乙種工業區內之其他工廠並未產生醫療廢棄物，該工業區內自不需要設置「『醫療』廢棄物焚化爐」，自大承公司之「營運計畫說明書」可知原告顯係收集全國各地之醫療廢棄物加以焚化處理，又現行垃圾焚化爐已無垃圾可燒，環保署政策是將政府設置之垃圾焚化廠空出來之處理容量，代處理一般事業廢棄物，事實上本件亦無設置醫療廢棄物焚化爐之急迫性），又本件總頭寮乙種工業區細部計畫，被告業於八十一年五月七日以南市工都字第六四四五六號公告發布在案，其第五章土地使用計畫略謂：「本工業區位於本市長年風向之上風帶，根據本市主要計畫工業區通盤檢討案之指導方針，其引進之各類工業以『公害輕微』之工廠為主，並容納本市違章工廠。．．．為提供工業區『必要』之公共設施，於工業區內設置下述數項公共設施用地。機關用地─即本工業區之服務中心．．．以供工業區各種行政、郵電、銀行、醫療及福利設施。加油站專用區─以提供進出本工業之各種交通運輸器具之加油服務．．．。污水處理廠─以提供本工業區處理工業之廢水．．．。行政區─政府機關、自治團體及其他公益上需用之建築物之使用．．．」。該細部計畫第七章土地使用分區管制規定略謂：「本工業區因主要計畫已指定為乙種工業區，為容納公害輕微之工廠及違章工廠，並考量廠房環境品質及安全，本細部計畫之土地使用分區管制要點如下：第一條．．．
。本要點未規定者，適用其他有關法令規定」故自上開細部計畫第五章之「土地使用計畫」說明及第七章「土地使用分區管制」規定觀之，本件系爭焚化爐顯非上開細部計畫所容許使用之類別。另上開細部計畫第七章對土地使用分區管制總共有六條規定，第二條至第四條係有關建蔽率及容積率規定，第五條係牆面線指定及境界線退縮之規定，第六條係景觀設計規定，有關土地容許使用類別並未作正面式或負面式列舉式規定，第一條僅為概括式規定：「．．．。
本要點未規定者，適用其他有關法令規定」，但若謂此即應依都市計畫法臺灣省施行細則第十八條規定，決定其使用項目者，將忽略及違背本件細部計畫第五章「土地使用計畫」僅提供工業區『必要之公共服務設施』之規劃意旨，更不能切合該工業區之實際需要。故本件總頭寮乙種工業區內得否設置醫療廢棄物焚化爐，不能僅以該工業區細部計畫第七章之「土地使用分區管制」規定，即逕行決定其容許使用項目，實應綜合參酌第五章之「土地使用計畫」說明意旨，才能決定其容許使用之項目及類別。故本件焚化爐，並非都市計畫法臺灣省施行細則第十八條第二項第三款本文所稱之「公共服務設施」或「公用事業設施」，何以被告得准予其進駐？準此，被告核發該公司醫療廢棄物焚化爐設置許可證，違反上開環保署及內政部之釋示意旨，顯然違法。且公用事業係提供一般人民日常生活用品所必需，例如水、電、瓦斯、郵遞、交通運輸等各項服務，故為期以合理之費率，普遍而穩定提供人民日常所需，依憲法第一百四十四條規定，以『公營』為原則，其經「法律」許可者，亦得由『國民』經營之。所謂法律係指民營公用事業監督條例。而依該條例第二條規定：「左列各款之公用事業，除由中央或地方公營者外，得許民營：一、電燈、電力及其他電氣事業。二、電車。三、市內電話。四、自來水。五、煤氣。六、公共汽車及長途汽車。七、船舶運輸。八、航空運輸。九、其他依法得由民營之公用事業」，本件系爭焚化爐，並非上開「列舉」得許民營之公用事業，且亦無任何法律明定醫療廢棄物焚化爐得許民營。縱法律得許民營，因民營公用事業受有如下之程序及性質上限制，其根本亦難以認定為公用事業：公用事業訂定或修正有關公眾用戶之收費及各項規章，應呈由地方監督機關，簽具意見，轉呈中央主管機關核准（民營公用事業監督條例第七條）；非攤提折舊作為營業費用後，不得分配盈餘（同條例第十一條）；在同一區域內，不適於並營者，非經中央及地方監督機關認為原有營業者，確已不能再行擴充設備至足供公用之需要者，同一營業區域者，不得有同種第二公用事業之設立（同條例第十七條）；所在地區之人民，對於創辦及投資有優先權（同條例第十八條）；營業期限，以三十年為標準，期滿時中央或地方政府得作價收歸公營（同條例第十九條第一項）」。系爭焚化爐並未符合上開事項，況且，台南市已有台南市政府在安南區城西里設有「城西垃圾焚化爐」，縱認「醫療廢棄物」與「一般垃圾廢棄物」性質上係不適於並營者，本件大承公司亦未經中央（環保署）及地方監督機關（台南市政府），認為原有「城西垃圾焚化爐」確已不能再行擴充設備至足供公用之需要者，何以得在台南市之同一營業區域內，再行設立同屬「廢棄物」處理設施之第二公用事業呢？
（３）都市計畫法第三十六條後段規定：「具有危險性及公害之工廠，應特別指定工業區建築之」，所謂特別指定應係指特種工業區而言（參都市計畫法臺灣省施行細則第十四條第一項第三款第一目及第二十條規定）。感染性醫療廢棄物依有害事業廢棄物認定標準第四條第六款定義，係指醫療機構、醫事檢驗所、醫學研究單位、生物科技機構及其他事業機構於醫療、檢驗研究或製造過程中產生之「感染性培養物、菌株及相關生物製品廢棄物、病理學廢棄物、血液廢棄物、尖銳器具廢棄物、受污染之動物屍體殘肢用具廢棄物、手術或驗屍廢棄物、實驗室廢棄物、透析廢棄物及隔離廢棄物（該公司營業項目包括感染性廢棄物及放射性廢棄物），是以無論其是否可燃或不可燃，皆屬對人體或環境具有危害性之有害廢棄物（參該認定標準第四條第六款第十目規定），其焚化後皆會產生對人體致癌之戴奧辛，此亦為上開國際研究機構所肯認（詳上開環保署編製之戴奧辛環境毒理簡介手冊）。是以，在以供公害輕微工廠使用之乙種工業區內，性質上根本不能設置「醫療」廢棄物焚化爐，僅得設置非高污染性之一般廢棄物焚化爐，此觀上開都市計畫法第三十六條後段及其臺灣省施行細則第十八條第一項本文規定即可知，更何況，該總頭寮乙種工業區附近人口稠密（附近數里將近有七、八萬人），大多為都市住宅區或重劃過之安順重劃區。
惟被告台南市政府竟然未能適用上開規定予以否准大承公司醫療廢棄物焚化爐設置案，卻核發設置許可證，顯有違法；又其核發速度之快，亦令人詐舌！（自環保署九十一年三月二十八日准予設置起，迄被告九十一年四月十二日核發設置許可證止，僅約十五日）。
２、違反建築法部分：
（１）按建築法第二十五條本文規定：「建築物非經申請縣市（局）主管建築機關之審查許可並發給執照，不得擅自建造或使用或拆除。」第七十三條後段規定：
「建築物．．．非經領得變更使用執照，不得變更使用。」違章建築處理辦法第二條規定：「本辦法所稱之違章建築，為建築法適用地區內，未經申請當地主管建築機關審查許可，並發給執照，而擅自建造之建築物。」又「堵塞防火巷或於合法房屋屋頂上或法定空地上增建之房屋，為實質違建，應予拆除。」為內政部六十四年十月十七日台內營字第六五六九四三號函著有釋示。
（２）系爭焚化爐設在台南市布袋里一二五八、一二五八之二及一二六０地號之土地上，地主分別為仕安實業與華山企業，土地上建有鐵皮屋造之廠房，分別領有被告依建築法規定核發之八十九年南工使字第０九一０號及南工使字第０九一一號使用執照，原本廠房周遭是空地與防火巷，但大承公司承租後，未向被告申請變更使用，即擅自將二棟廠房後側含防火間隔之法定空地銜接，並搭蓋擴建連結佔用法定空地與防火巷，故增建部份明顯為違章建築，即實質之違章建築，依上開規定及內政部函釋，被告應予拆除，被告雖未前往拆除，但該公司自覺於法未合，已自行於九十一年一月下旬將銜接並搭蓋擴建連結佔用法定空地與防火巷間之中間鐵皮拆除，惟該醫療廢棄物焚化爐設備顯已曝露於外並且該設備亦已占用上開法定空地及防火巷，故橫跨法定空地及防火巷之系爭焚化爐設備顯屬實質違章建築，被告竟眛於上開事實，卻仍違法核發該公司設置許可證，實令人驚訝！
（３）尤有甚者，鐵皮屋耐熱極限僅為攝氏三百度以下，超過三百度者，鐵皮屋內之石棉構造物將會融化而產生毒氣，易言之，以鐵皮屋建築物作為高污染、高感染性之醫療廢棄物焚化爐之外殼，其安全性本身即非常值得懷疑，該鐵皮屋能否經得起強風豪雨、地震、火災等天然災害？上開實質違建部份予以拆除後，該醫療廢棄物焚化爐設備是否符合環保標準，但可以確定的是該鐵皮屋性質上根本不適合作為高污染、高感染性醫療廢棄物焚化爐之外殼，更遑論本件大承公司未依建築法第七十三條後段規定向被告申請准予變更使用前，即逕行將作為一般工廠使用之鐵皮屋作為本件高污染、高感染性之醫療廢棄物焚化爐使用，其程序即有瑕疵（程序違建，但原告認為本件縱然大承公司有此申請，依上開說明，鐵皮屋性質上根本不能作為高污染、高感染性之醫療廢棄物焚化爐使用，被告仍不應准許，否則亦違反建築技術規則建築構造編全文）。
３、程序違法部分（未踐行聽證程序或環境影響評估程序部分）：不應適用「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」第二十八條第一項第六款第四目規定，而應適用環境影響評估法第五條第一項第七款或第九款及第八條第一項規定，踐行二階段環境影響評估程序。又本件縱係在行政程序法未施行即已申請設置，且如被告所述毋庸實施環評程序，但對影響附近居民生存權利之行政處分，仍依「社區參與」及裁量萎縮至零法理，踐行聽證程序或賦予附近居民陳述意見之機會，以落實憲法保障人民生存權之立法意旨，惟在八十九年五月二十九日大承環保公司向被告提出申請設置前，或在被告核發設置許可證前，被告根本未舉行聽證或賦予原告等附近居民陳述意見之任何機會，卻遲至環保署九十年八月八日備查試運轉計畫後，始在布袋里召開說明，欲補行上開程序，依學者通說見解，若補行聽證程序或予受處分人陳述意見機會後，結果仍不能變更者，則原處分瑕疵不能因行政程序法第一百十四條第一項第四款規定之補正而治癒。故本件縱然被告在環保署於九十年八月八日備查試運轉計畫後，已召開說明會，補行上開程序，居民必定反對，其結果必然無法設置，故該程序瑕疵顯然嚴重而不能因補正而治癒。縱不適用上開法理以踐行聽證程序或賦予附近居民陳述意見機會，因被告先前已有實施環評程序之行政先例（城西垃圾焚化爐設置案），基於平等原則及行政先例間接對行政機關拘束效力，原告有請求被告實施環境影響評估程序之權利（利益均霑請求權）。
（二）環保署技術審查部分：在高度專業技術性之決定，行政機關有專業判斷空間，法院雖原則上應予尊重，但若該判斷未根據既有之事實作為判斷基礎（即有「基於錯誤之事實」）或未遵守一般有效之價值判斷原則，則其判斷顯已逾越上開判斷餘地範圍，該判斷即有瑕疵，法官應不得尊重該判斷結果。又設置地點自「法令規定形式上文義解釋」，雖非環保署「技術」審查項目之一，但因設置地點不同（在住宅區或偏僻地區），其所需防止公害發生之設備即有所不同，故設置地點「實質上」應為審查中所應考量之項目或因素（即技術審查項目之一），環保署仍應視設置地點是否毗臨人口密集或偏僻地區，而為「從嚴」或「從寬」審查之判斷決定。本件環保署顯然沒有審查設置地點位於人口密集、學校林立之地區；更何況，焚化爐廠房構造是否符合建築技術規則及消防法規定安全標準，依法即屬環保署應審查項目之一，而本件鐵皮屋性質上根本不得作為焚化爐廠房，是環保署顯然有未予審查或漏未審查之違失。故其許可設置即顯有瑕疵，從而被告之核發處分亦因而有瑕疵。
（三）今台灣僅有三家合法之「醫療廢棄物焚化爐」業者，因「醫療廢棄物」係屬高污染及高感染性之「有害事業廢棄物」，本身即含有病毐，其焚化後所排放之廢氣，含有足以致人類及動物癌症之戴奧辛成份，而現今焚化爐製作科學技術，縱號稱最優良之焚化爐類型，亦尚無法「完全有效」控制與排除該戴奧辛，所以上開焚化爐均設置在人煙罕至遠離都市之地，環保署雖訂有嚴格之排放及設施標準，但因醫療廢棄物之焚化「處理」利益龐大，所以就有很多業者利用法律不明確之處，勾結官員設置焚化爐，企圖獲取暴利！本件即是。
乙、被告主張之理由：
壹、程序部分：本件原告係不服被告於九十年四月十二日以南市環廢字第四００四八一號函核准大承公司設置許可處分，及環保署訴願不受理決定，而提起本件訴訟，但「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定．．．得向高等行政法院提起撤銷訴訟」，行政訴訟法第四條定有明文，又「因不服中央或地方機關之行政處分而循訴願或行政訴訟程序謀求救濟之人，．．．固包括利害關係人而非專以受處分人為限，所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係在內。．．．」前行政法院七十五年判字第三六二號著有判例。查本件係訴外人大承公司於台南市安南區總頭寮工業區申請第一類甲級廢棄物處理廠（醫療廢棄物焚化爐）設立許可，被告係依據法令及法定程序核准發給設置許可證，則本件原處分之相對人為大承公司，原處分對原告並不生任何法律上之效果，雖原告以（一）生命無價，國家之一切行為皆在保護人民之生命權及生存權利，是以人民生命之生存權利乃係憲法之基本人權，應受憲法之絕對保障。而有健康之身體，生命才能獲得有效保障，故人民之生命權與健康權皆為生命權之重要內涵，應受憲法之絕對保障。焚化爐排放之廢氣，嚴重影響附近居民之生命權及健康權，此在醫療焚化爐排放之廢氣含有戴奧辛成分尤為顯著。原告為居住在焚化爐附近之居民，因環保機關對公司為「設置許可」之處分，原告憲法及法律上權益（生命權及健康權等生存權益）受有直接侵害，應為法律上之利害關係人。（二）德國聯邦公害防制法第四條以下規定：『相鄰人得因「預見中」不可忍受之惡臭，訴請撤銷化學工廠之許可』；日本裁判先例『距核能發電廠五十公里內之居民，有請求撤銷核能發電廠設置許可之法律上利益』。因原告在醫療焚化爐附近之居民可能遭受焚化後將排放具有戴奧辛之廢氣污染，而有致癌之危險，環保署許可設置處分及台南市政府核發許可設置證所帶來之高度危險性，使原告等附近居民具有高度保護之必要云云。而主張其為法律上之利害關係人，但「法律上利害關係」，限於法律上現已存在之權利或利益，因行政處分而受到影響，始足當之。本件被告核發大承公司廢棄物處理廠設置許可證，並未影響到原告現存之權利或利益，原告雖主張焚化爐排放之廢氣嚴重影響附近居民之生命權及健康權云云。但原告一直未能舉出具體證據以證明其生命權及健康權因原處分而致生損害，顯係臆測因原處分而將會受到損害，實難認有法律上之利害關係，其提起本件訴訟，即欠缺權利保護必要要件，顯然當事人不適格。
貳、實體部分：
一、本件原處分經過：被告受理大承公司於台南市安南區總頭寮工業區申設第一類甲級廢棄物處理廠（醫療廢棄物焚化爐）許可申請後，於八十九年五月三十一日依廢棄物清理等有關環保法令規定核轉中央主管機關行政院環境保護署審查。行政院環境保護署受理本件設置許可申請案後，首次審查會中台南市政府建設局與會代表，針對台南市總頭寮工業區設置醫療廢棄物焚化爐用地問題說明，依據都市計畫法台灣省施行細則第十八條第二項第三款第七目列舉與工業發展有關之公共、公用設施，其中「廢棄物及廢（污）水處理設施與焚化爐」不在限制範圍。被告依法定職權審核，符合相關法令規定後，於九十年四月十二日以九十南市環廢字第四○○四八一號函准予核發廢棄物處理廠設置許可證。
二、原告主張台南市政府依都市計畫法台灣省施行細則第十八條第一項但書及第十八條第二項第三款第八目規定，准予第三人大承公司在乙種工業區設置醫療廢棄物焚化爐之處分，適用法令有涵攝錯誤之違法云云，但大承公司於台南市總頭寮乙種工業區申請設置醫療廢棄物焚化爐，其都市計劃有關規定部分，被告係依都市計畫法台灣省施行細則第十八條第一項後段但書及同條第二項第三款第七目規定准予申請設置。查都市計畫法台灣省施行細則第十八條第一項前段規定「乙種工業區以供公害輕微之工廠使用為主，不得為下列建築物及土地之使用。」係以負面表列方式列舉於後，而都市計畫法台灣省施行細則第十八條第一項後段但書，係以正面表列方式列舉於同條第二項，被告引用該法並無違誤；又針對土地使用疑義，行政院環境保護署特於九十年十月二十六日召開「研商都市計畫法台灣省施行細則第十八條有關乙種工業區設置醫療廢棄物焚化爐事宜會議」會中邀集各相關單位討論，並作成決議，依據都市計畫法台灣省施行細則第十八條第二項規定「公共服務設施及公用事業設施」中廢棄物及廢（污）水處理設施或焚化爐」為在乙種工業區限制範圍，有關規定並未細分焚化爐之種類，爰此大承公司於總頭寮工業區設置醫療廢棄物焚化爐，符合都市計畫法台灣省施行細則第十八條規定。此可依據內政部八十七年十二月二十九日台內營字第八七０九九０六號函示得知。略以，「查都市計畫法對於都市計畫各使用區及特定專用區內土地及建築物之使用，僅有原則性之規定，其具體管制內容，同法第三十九條授權由省（市）政府依據地方實際情況，於同法施行細則中作必要之規定。是以，上開施行細則有關土地使用管制規定之解釋及認定，係屬省（市）政府權責」，被告依法行政，並無不當或曲解法令，原告對該法規斷章取義，擴大引申法規之解釋，顯然無理由。
三、原告主張大承公司並非民營「公用事業」，故其設置之醫療廢棄物焚化爐並非「公用事業設施」；又大承公司為營利法人，且其所設置之醫療廢棄物焚化爐係收取全國各地之醫療廢棄物「計價收費」後加以焚化，非僅供該乙種工業區內之工廠使用之「公共服務」事業，自非所謂之「公共服務設施」，大承公司為營利法人，性質上即非「公用事業」云云。但所謂公共事業，係指所提供之服務單位或物品，屬於一般人民日常生活用品所必需之事業，依據公共事業之實質特徵以及不同法規中所列舉之類型，對於公用事業之認定標準可以歸納為民生必需性與自然獨占性二者，雖憲法第一百四十四條使用了「公用事業」之用語，非對公用事業之意義有所闡明，至於下位法中關於公用事業之定義，係採列舉之方式為之，前揭公用事業之民生必須性不僅表現在滿足人民生活及其它生產性經濟活動的基本需求，公眾事物與人民生活息息相關，故醫療廢棄物焚化爐應屬公用事業之一種，因醫療廢棄物係人體醫療行為下之自然產物，吾人無法抗拒「生病」，故每個人都有可能產生醫療廢棄物，就台南市而言，一天則產生約一公噸之醫療廢棄物，倘未能妥善處理易造成環境莫大之污染，我們確知，醫療院所少有設置於工業區內，其廢棄物來源當然並非來自工業區，而公用服務設施，非完全為非營利性質之社會公益服務設施，例如電信公司、自來水公司及台電公司等公用設施，均有營利行為，就使用者付費原則，醫療廢棄物焚化爐收取適當之費用，應屬必要。
四、又原告主張環保署之「設置許可」處分，背離「公益優先保護」之行政法一般原則，在涉及眾多人民生命及健康等公益事項，應基於公益優先保護原則，舉行聽證或給予陳述意見之機會，踐行「社區參與」程序云云，但人民生存環境之維護，固屬公益事項，應予保障，但解決國內日益嚴重之醫療廢棄物處理問題，亦屬迫切之公益事項，國內醫療廢棄物處理設施不足，目前尚有數百噸醫療廢棄物暫時貯存，成為環境一大隱憂，民營醫療廢棄物焚化爐之設置，可協助地方政府及醫療機構解決廢棄物處理問題，對環境有正面意義。中央及地方主管機關依法同意核准設置，即係基於維護社會大眾權益，免受醫療廢棄物任意棄置所帶來環境污染禍害，考量整體環境之衝擊，而謀求生態環境之永續利用，環境禍福相倚，休戚與共，於權衡利害後所作之政策性決定，並未背離公益優先保護之精神。至於是否舉行聽證及給予陳述意見機會？按「行政機關遇有下列各款情形之一者，舉行聽證：一、法規明文規定應舉行聽證者。二、行政機關認為有舉行聽證之必要者。」為行政程序法第一百零七條所明定。是如法無明文，行政機關應否舉行聽證，繫諸於行政機關之裁量。本件大承公司醫療廢棄物焚化廠平均每日處理量八公噸，依其土地區位、開發面積及處理量，未達應實施環評之範圍標準，是依法無須實施環境影響評估，即依環境影響評估法規定，無須舉行公開說明會或聽證會，又查其他法規並無明文規定本件應行聽證之情形下，被告考量國內醫療廢棄物處理設施不足，成為環境一大隱憂，基於維護大眾權益，免受醫療廢棄物任意棄置所帶來環境污染之禍害，經衡諸本件具體個案狀況後，被告裁量無舉行聽證及給予陳述意見之必要，以為適當合理之解決，本件處分如有對附近人民造成不便，衡諸本件處分之必要性及所可達成之公益目的大於前者之不利益，是手段與目的合乎一定之比例，符合行政程序法之比例原則。
五、原告主張被告未辦理環境評估，違反環境影響評估法之規定，且違反憲法之比例原則及第十五條保障人民生存權之基本權利意旨，應為無效。應實施環境影響評估之規定為強行規定，即於環境影響說明書或評估書經地方主管機關台南市環保局依法完成審查前，不得為開發行為之許可，被告竟為許可之處分，其設置許可處分依環境影響評估法第十四條第一項規定，當然、自始及確定無效云云，但經查並非所有開發行為均會影響人民之生命權、生存權，亦非所有之開發行為，均應實施環境影響評估，「環境影響評估法」及「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」（以下簡稱「開發行為應實施環評標準」）即係基於憲法維護人民生命權及健康權之基本權利為出發點，就一定之開發行為，對環境有不良影響之虞者，進行環境影響評估，並無悖離憲法保障人民生命權及健康權之意旨。至何種開發行為應實施環境影響評估，環評法第五條第一項已規定，就其所列之十一大項開發行為，且「對環境有不良影響之虞者」，規定應實施環境影響評估，是實施環境影響評估之前提，須符上開第五條所列之十一大項開發行為，且「對環境有不良影響之虞」始可。至所謂「對環境有不良影響之虞」一語，係屬「科技性之不確定法律概念」，屬高度專業技術性之決定，是環評法第五條第二項乃明定授權中央主管機關會商有關機關定之。故關於該十一大項之開發行為，於「何種情況」應實施環境影響評估，環保署依上開授權規定，邀集學者專家，考量各類開發行為對環境影響程度，以往審查標準（依據八十三年底三十二種環境影響相關法規）及國外環境影響評估相關規定，召開公聽會後，研商訂（修）定完成「開發行為應實施環評標準」。是「開發行為應實施環評標準」之各項規定，屬環保科技之專業判斷領域，係屬法律明文授權給行政機關判斷空間，則行政機關之專業判斷空間，應受尊重。又「開發行為應實施環評標準」第二十八條第一項第六款第四目規定，「採焚化或掩埋方式處理有害事業廢棄物，其位於工業區平均每日處理量二十公噸以上者」，係為避免開發單位以小面積基地處理大量廢棄物，致造成周圍環境惡化，倘無上開規定，將造成工業區內設置焚化爐僅能以面積及區位認定應否實施環境影響評估。至規定「二十公噸」之由來，係環保專家學者以都市及非都市土地、住宅密集度、污染風險高低等因素考量而訂定，亦屬環保科技判斷領域，既屬法律明文授權給行政機關判斷之空間，則行政機關之專業判斷空間，應受尊重。至於「開發行為應實施環評標準」各條項款目所規範「位於野生動物保護區或野生動物重要棲息環境」，係將野生動物保育法所規範應實施環境影響評估之開發行為納入整合，並無發生原告所稱與上開第二十八條第一項第六款第四目規定相較，價值判斷顯失均衡之問題，「環境影響評估法」及「開發行為應實施環評標準」均係基於憲法維護人民生命權及健康權之基本權利為出發點。就一定之開發行為，對環境有不良影響之虞者，進行環境影響評估，並無悖離憲法保障人民生命權及健康權之意旨。是「開發行為應實施環評標準」第二十八條第一項第六款第四目規定，並無違反憲法規定人民生存權應受絕對保障之意旨及比例原則，應為有效。綜上，本件大承環保公司醫療廢棄物焚化廠平均每日處理量八公噸，依其土地區位、開發面積及處理量，未達應實施環評之範圍標準，是依法無須實施環境影響評估，是本件設置許可，並未違反環評法相關規定，自為一合法有效之行政處分。原告主張「本件應踐行環評程序，未踐行而為許可處分，依環評法第十四條第一項規定，應為無效」乙節，係對環評法令之規定意旨及背景，有所誤解。
六、原告主張台南市政府核准第三人大承公司在乙種工業區設置醫療焚化爐之處分，牴觸都市計畫法台灣省施行細則第十八條第一項本文或同條第二項第三款規定，違反乙種工業區以設置供「公害輕微」工廠之立法意旨，其適用法令顯有違誤云云，但按是否屬「公害輕微」工廠，悉依法令之規定為準。按都市計畫法台灣省施行細則第十八條第一項本文業已明定：「乙種工業區以供公害輕微之工廠使用為限，不得為左列建築物及土地之使用。『但與工業發展有關之設施不在此限』。」，依但書規定可知，與工業發展有關之設施得在乙種工業設置。又何謂與工業發展有關之設施，依同法條第二項規定「前項所稱與工業發展有關之設施係指左列設施：三、公共及公用設施．．．『（二）衛生保健設施．．．（七）廢棄物及廢（污）水處理設施與焚化爐』」。（三）是該施行細則既已明定，「焚化爐」係屬第三款「公共及公用設施」之一種，而「公共及公用設施」又經明定為「與工業發展有關之設施」，則依台灣省施行細則第十八條第一項本文規定可知，「焚化爐」得在乙種工業區設置。另所稱「焚化爐」既未限定何種焚化爐，解釋上應包括「醫療廢棄物焚化爐」，否則「衛生保健設施」（為上開規定所稱「公共及公用設施」之一種，同樣得在乙種工業區設置）所產生之醫療廢棄物，將如何處理，是都市計畫法台灣省施行細則第十八條第二項第三款第七目所稱之「焚化爐」應包括「醫療廢棄物焚化爐」，屬「公共及公用設施」之一種，得在乙種工業區設置。綜上，被告核准大承公司在乙種工業區設置醫療廢棄物焚化爐之處分，符合都市計畫法台灣省施行細則第十八條得在乙種工業區設置之規定，並無牴觸原告所稱該規定供「公害輕微」工廠之立法意旨。是原告主張設置醫療廢棄物焚化爐之許可處分，牴觸都市計畫法台灣省施行細則第十八條第一項本文或同項第二項第三款規定，違反乙種工業區以設置供「公害輕微」工廠之立法意旨，及大承公司非屬公共服務設施或公用事業設施，被告適用法令顯有違誤云云，係對法令之規定有所誤解。
七、原告主張本件建物涉及違建云云，但大承公司設置醫療廢棄物處理廠，其位置位於本市總頭○○○區○○○○○路○○○號及工明南二路一三一號，分別領有八九南工使字第０九一一號及０九一０號使用執照，由於處理廠尚未正式營運尚且依違章建築法第七十三條執行要點規定，工廠與廢棄物處理廠為Ｃ１類組，僅需作使用項目更動，即僅能對其建築物違建部分作處分。查該二址廠房其建蔽率僅十分之二點九及十分之二點六九，尚未達法定建蔽率上限，惟其法定空地及防火間隔違建部分經目的事業主管機關依程序違建辦理通知補建照手續，因屆時未辦，並於九十年十二月十七日至九十年十二月十九日止，業將兩棟廠房間之法定空地、防火間隔違建及車棚、餐廳及大型冷卻水塔部分，予以強制拆除。
八、原告主張本件建物以鐵皮屋作為醫療廢棄物外殼，安全性可質疑云云，但大承環保公司之醫療廢棄物焚化爐係屬改良式燧道窯，內為斷熱性耐火材料、保溫材料及外覆鋼板所組成，而爐體之耐火設計，所涉及的最基本原理為熱傳現象（Ｈｅ
ａｔ Ｔｒａｎｓｔｅｒ），熱傳送的基本方式有三：即傳導（Ｃｏｎｄｕｃｔｉｏｎ）、對流（Ｃｏｎｖｅｎｔｉｏｎ）及輻射（Ｒｅｄｉａｔｉｏｎ），由熱力學第二定律知，熱量係自動由高溫處流向低溫處，蓋溫度差隨熱流之方向而降低，因熱傳溫度則被斷熱性耐火材質所吸附，故外層溫度並不能與爐體之攝氏一千度來比擬。而該燧道式焚化爐高度不超過一一米，與外圍鐵皮高近一三米。顯然空間差距甚大，就空氣熱傳導而言，亦不可能將耐熱極限為攝氏三百度以下之鐵皮屋融化：而排氣煙囪係再經選擇性觸媒還原設備（ｓｅｌｅｃｔｉｖｅＣａｔａｌｙｔｉｃ Ｒｅｄｕｃｔｉｏｎ ＳＣＲ）接駁而上高度為二十米，確認無誤，目前違建已被拆下。為此試運轉計劃書審查會時，審查委員現場勘認無虞。
理 由
一、按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」行政訴訟法第四條第一項定有明文。又司法院釋字第四六九號解釋：「．．．至前開法律規範保障目的之探求，應就具體個案而定，如法律明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，則個人主張其權益因公務員怠於執行職務而受損害者，即應許其依法請求救濟。．．．」明顯係採客觀主義及整體關聯之體系解釋方法，亦即所謂新保護規範說。而所謂新保護規範說著重於客觀的規範目的之探求，並應就規範結構、規範範圍、適用對象之得特定性及其他社會因素諸如公害防止、環境之保障、建築計畫或其他計畫實施所造成之影響等，予以斟酌（參閱吳庚行政爭訟法八十八年五月修訂版第一０五頁至一０六頁）。次按行政法上所謂「權益」應包含「權利」與「利益」，權利係指人民之主觀公權利而言。利益在我國現行的法制上包括「法律上利益」與「事實上利益」，如訴願法第一條規定：「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願」中之「權利或利益」，又行政訴訟法第四條第一項規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上利益，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起撤銷訴訟」中，即明文規定「權利或法律上利益」。換言之，如果不是「權利」或「法律上利益」受到行政處分之侵害，即不得提起行政爭訟。本件癥結之所在，即在於被告核准大承公司於系爭地點設置廢棄物處理廠之處分，原告是否因此「權利」或「法律上利益」受到該行政處分之侵害，如其權利或法律上利益受有損害，自得提起本件訴訟，否則，原告請求撤銷系爭處分之請求權即不存在，其訴即無理由。
二、本件被告受理大承公司於台南市安南區總頭寮工業區申設第一類甲級廢棄物處理廠（醫療廢棄物焚化爐）許可申請後，於八十九年五月三十一日依廢棄物清理法等有關環保法令規定核轉中央主管機關環保署審查。環保署受理本件設置許可申請案後，首次審查會中台南市政府建設局與會代表，針對台南市總頭寮工業區設置醫療廢棄物焚化爐用地問題說明，依據都市計畫法台灣省施行細則第十八條第二項第三款第七目列舉與工業發展有關之公共、公用設施，其中「廢棄物及廢（污）水處理設施或焚化爐」不在限制範圍。被告依法審核，符合相關法令規定後，於九十年四月十二日以九十南市環廢字第四００四八一號函准予核發廢棄物處理廠設置許可證等情，有甲級廢棄物處理廠設置許可申請書及上開函影本附卷可稽。原告提起本件訴訟主張按行政訴訟上，原告對於行政處分之撤銷訴訟，必須其「權利」或「法律上利益」受有損害，始可提起，行政訴訟法第四條第一項定有明文。所謂「法律上利益」，學說雖眾說紛云，但現學者通說對如何判斷法律所規範之目的係純為維護公益，或亦兼有保護個人權利之作用，已皆採「保護規範理論說」。本件保護規範有二，即都市計畫法第四十七條及環境影響評估法第一條、第五條第一項第七款、第九款、第九條、第十條第一項、第十一條第二項第十二款、第十四條第一項。依上開環境影響評估法之規定，附近居民即原告有權請求主管機關即被告命開發單位大承公司先行踐行環評程序（公法上請求權），該開發行為應踐行環境影響評估程序而未踐行該環評程序，主管機關（被告）即核發設置許可證或操作許可證者，該核發處分應為無效。退一步言，縱令認為本件環評認定標準第二十八條第一項第六款第四目規定未違反憲法比例原則，本件因而毋庸踐行環評程序，但都市計畫法第四十七條仍有規定：「垃圾處理場．．．等應在不妨礙都市發展及鄰近居民之安定、安寧及衛生之原則下，於邊緣適當地點設置之」。本件焚化爐係屬焚化得致附近居民癌症及其他病症之「高感染性、高污染醫療廢棄物」，其周遭附近居民之原告生命及健康更有遭受含有多氯聯苯及四氯戴奧辛廢氣侵害之高度危險性而具有高度保護之必要。更何況，本件焚化爐設置地點設在乙種工業區內，違反都市計畫法台灣省施行細則第十八條第二項第三款第七目規定，應具備保護附近居民之設備設施及損害預防措施與對策皆一概闕如（未設有二十公尺以上之煙囪、占用防火巷與法定空地、無緊急應變措施），更加彰顯原告等附近居民之生命及健康顯有保護之必要，縱然本件焚化爐尚未試運轉或正式操作運轉，原告等附近居民即有權提起本件撤銷訴訟等語，資為爭執。
三、惟查，都市計畫法第四十七條雖規定：「垃圾處理場．．．等應在不妨礙都市發展及鄰近居民之安定、安寧及衛生之原則下，於邊緣適當地點設置之」。此乃都市計畫法就危害性公共設施用地之設置地點所為之指導原則。按都市計畫法台灣省施行細則第十八條第一項規定：「乙種工業區以供公害輕微之工廠使用為限，不得為左列建築物及土地之使用．．．。但與工業發展有關之設施不在此限。」則依上開但書規定可知，與工業發展有關之設施得在乙種工業區設置。又何謂與工業發展有關之設施，依同法條第二項規定：「前項所稱與工業發展有關之設施係指左列設施：．．．三、公共及公用設施．．．。（二）衛生保健設施．．．
（七）廢棄物及廢（污）水處理設施與焚化爐。」是該施行細則既已明定，「焚化爐」係屬第三款「公共及公用設施」之一種，而「公共及公用設施」又經明定為「與工業發展有關之設施」，則依台灣省施行細則第十八條第一項規定可知，焚化爐得在乙種工業區設置。且上開規定所稱「焚化爐」既未限定何種焚化爐，解釋上應包括「醫療廢棄物焚化爐」，否則「衛生保健設施」為上開規定所稱「公共及公用設施」之一種，同樣得在乙種工業區設置所產生之醫療廢棄物，將如何處理，是都市計畫法台灣省施行細則第十八條第二項第三款第七目所稱之「焚化爐」應包括「醫療廢棄物焚化爐」，該焚化爐既屬公共及公用設施之一種，自得在乙種工業區設置。是被告核准大承公司在乙種工業區設置醫療廢棄物焚化爐之處分，符合都市計畫法台灣省施行細則第十八條得在乙種工業區設置之規定，並無牴觸原告所稱該規定供「公害輕微」工廠之立法意旨。則原告主張設置醫療廢棄物焚化爐之許可處分，牴觸都市計畫法台灣省施行細則第十八條第一項本文或同條第二項第三款規定，違反乙種工業區以設置供「公害輕微」工廠之立法意旨，及大承公司非屬公共服務設施或公用事業設施，被告適用法令顯有違誤云云，係對法令之規定有所誤解。
四、原告另主張被告就本件焚化爐之設置未辦理環境影響評估，違反環境影響評估法之規定，且違反憲法之比例原則，應為無效云云。經查，並非所有開發行為均會影響人民之生命權、生存權，亦非所有之開發行為，均應實施環境影響評估，環境影響評估法及開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準（以下簡稱「開發行為應實施環評標準」）即係基於憲法維護人民生命權及健康權之基本權利為出發點，就一定之開發行為，對環境有不良影響之虞者，進行環境影響評估，並無悖離憲法保障人民生命權及健康權之意旨。至何種開發行為應實施環境影響評估，環境影響評估法第五條第一項已規定，就其所列之十一項開發行為，且對環境有不良影響之虞者，規定應實施環境影響評估，是實施環境影響評估之前提，須符合上開第五條所列之十一項開發行為，且對環境有不良影響之虞始有必要。至所謂「對環境有不良影響之虞」一語，係屬「科技性之不確定法律概念」，屬高度專業技術性之決定，是環境影響評估法第五條第二項乃明定授權中央主管機關會商有關機關定之。故關於該十一項之開發行為，於何種情況應實施環境影響評估，環保署依上開授權規定，邀集學者專家，考量各類開發行為對環境影響程度，以往審查標準（依據八十三年底三十二種環境影響相關法規）及國外環境影響評估相關規定，召開公聽會後，研商訂定完成「開發行為應實施環評標準」。是開發行為應實施環評標準之各項規定，屬環保科技之專業判斷領域，係屬法律明文授權給行政機關判斷空間，則行政機關之專業判斷，應受尊重。又開發行為應實施環評標準第二十八條第一項第六款第四目規定：「採焚化或掩埋方式處理有害事業廢棄物，其位於工業區平均每日處理量二十公噸以上者」，係為避免開發單位以小面積基地處理大量廢棄物，致造成周圍環境惡化，倘無上開規定，將造成工業區內設置焚化爐僅能以面積及區位認定應否實施環境影響評估。至規定「二十公噸」之由來，係環保專家學者以都市及非都市土地、住宅密集度、污染風險高低等因素考量而訂定。至於開發行為應實施環評標準第二十八條第一項第一款第二目所規範「位於野生動物保護區或野生動物重要棲息環境」，係將野生動物保育法所規範應實施環境影響評估之開發行為納入整合，並無發生原告所稱與上開第二十八條第一項第六款第四目規定相較，人命不如動物，價值判斷顯失均衡之問題。是開發行為應實施環評標準第二十八條第一項第六款第四目規定，並無違反憲法規定人民生存權應受絕對保障之意旨及比例原則，應為有效。綜上，本件大承公司醫療廢棄物焚化廠平均每日處理量八公噸，依其土地區位、開發面積及處理量，未達應實施環評之範圍標準，依法無須實施環境影響評估，是本件設置許可，並未違反環境影響評估法相關規定。原告主張本件應踐行環評程序，未踐行而為許可處分，依環境影響評估法第十四條第一項規定，應為無效云云，係對環境影響評估法令之規定意旨及背景，有所誤解。本件既無環境影響評估法之適用，原告主張依環境影響評估法第一條、第五條第一項第七款、第九款、第九條、第十條第一項、第十一條第二項第十二款、第十四條第一項規定，提起本件訴訟，即屬無據。
五、又本件焚化爐因每日處理醫療廢棄物為八公噸，依開發行為應實施環評標準第二十八條第一項第六款第四目規定，雖不必實施環境影響評估，然依行為時廢棄物清理法第二十條規定，廢棄物處理機構經營廢棄物處理業務，應列明專業技術人員，處理之工具、方法、設備及場所，向地方主管機關申請核發許可證。從事有害事業廢棄物之處理者，地方主管機關應先報請中央主管機關核准，始得發給許可證，是本件焚化爐仍須依上開程序辦理設置許可。查本件焚化爐設置許可申請書經大承公司送請被告報請環保署審查，經學者專家、地方及中央主管機關五次審查後始行定案，其中焚化爐場址即坐落布袋段一二五八、一二五八─二、一二六０地號土地為乙種工業區用地，應依都市計畫法台灣省施行細則第十八條規定管制其使用，該條第二項第三款第七目列舉與工業發展有關之公共、公用設施，其中「廢棄物及廢（污）水處理設施與焚化爐」不在限制範圍，業據台南市建設局審查在案（詳見初審意見及回覆說明）。又本件焚化爐處理設備設計已將戴奧辛污染防制單元納入焚化程序中，並考慮戴奧辛之生成預防與控制，因此設計急速冷卻之驟冷塔，焚化廢氣經過此驟冷塔處理後，溫度約為攝氏八十度，遠低於戴奧辛之生成溫度範圍（攝氏二五０至四００度），其生成前驅物質也可一併有效洗除，達到戴奧辛之控制效果。另環保署空保處亦要求大承公司有關本件新設焚化爐，其戴奧辛之排放、操作運轉條件及煙道出口高度、監控設施、檢測等應符合環保署發布之「中小型廢棄物焚化爐戴奧辛管制及排放標準」，為符合上開標準，本件焚化爐之煙囪高度配合修正為二十公尺，在戴奧辛防制上，規劃採用觸媒催化反應（ＳＣＲ），裝置與除氮氧化物設施一起，處理戴奧辛效率百分之九十五以上（詳見初次審查、第三次審查意見及補正說明），足見本件焚化爐設置地點、戴奧辛之處理及煙囪高度等均經實質審查，確認可行後始定案，並經環保署於九十年三月二十八日以九十環署中字第０００五一九四號函同意核准，經被告於九十年四月十二日以九十南市環廢字第四００四八一號函准予核發第一類甲級廢棄物處理場設置許可，其申請及核發設置許可之程序依法並無不合。且大承公司於試運轉前仍應將確實時程函知環保署中部辦公室及被告，以便辦理試運轉之檢測現勘，而大承公司迄今尚未試運轉，為兩造所不爭，又原告主張醫療廢棄物焚化爐必排放戴奧辛，及以系爭焚化爐外觀未見防污設備，即斷言該焚化爐不具相關必要防污設備。按醫療廢棄物處理廠之設置目的即係要避免造成環境污染，故其設立均有一定法定要件與程序，且本件焚化爐申請設立經審查結果已具備處理戴奧辛之能力，已如前述，況大承公司如經試運轉完成，經審核結果發給該公司操作許可證，設其操作系爭焚化爐之技術或方式不當，而有排放有害廢氣時，原告亦可依空氣污染防制法第五十一條請求被告對其科處罰鍰，並通知限期補正或改善，屆期仍未補正或完成改善者，按日連續處罰；情節重大者，得命其停工或停業，必要時，並得撤銷其操作許可證或令其歇業，而達到監督之目的，亦難認被告核發系爭設置許可證之處分，有損害原告之權利或利益。更何況行政處分係指官署對人民所為之單方行政行為，而發生具體的法律效果，且以該項處分損害其現實之權利或利益者為限。若恐將來有損害之發生而預行請求行政救濟，則非法之所許，亦為最高行政法院即前行政法院五十九年判字第二一一號判例所明示，是原告亦難以本件焚化爐將來可能產生戴奧辛毒害，即主張其權利或利益受損害。
六、綜上所述，本件被告對大承公司核發系爭廢棄物處理廠設置許可證之處分，並未對原告之權利或法律上之利益造成侵害。訴願決定以原告非法律上利害關係人，不具備當事人之適格，而予以不受理，理由雖有不同，結論並無二致，仍應予維持，原告起訴意旨請求撤銷訴願決定及原處分，即非有理由，應予駁回。
七、又本件原告其餘主張，對本件判決結果不生影響，爰不再一一論述，附此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 九 月 十一 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 陳光秀法 官 楊惠欽法 官 李協明右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十一 年 九 月 十一 日
法院書記官 蔡玫芳