高雄高等行政法院判決 九十一年度訴字第一五七號
原 告 甲○○訴訟代理人 丙○○被 告 高雄縣政府代 表 人 乙○○ 市長右當事人間因徵收補償事件，原告不服內政部中華民國九十年十二月二十日台（九十）內訴字第九００八一九三號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左﹕
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告與第三人王明山等人共有坐落高雄縣○○鄉○○段五七五、五七八地號土地（下稱系爭土地），現為高雄縣警察局仁武分局仁美派出所（下稱仁美派出所）所占用，原告於民國（下同）八十七年間向被告陳情，請求其辦理徵收系爭土地，經被告於八十八至九十年間陸續召開協調會，因高雄縣警察局表示其已透過變更鳥松（仁美地區）都市計畫，另外取得縣有土地作為仁美派出所用地，毋須也無立場再辦理徵收系爭土地，致九十年七月三十日之協調不成立。被告遂於九十年八月二十八日以府建都字第一四０七二六號函，將該次會議紀錄函知原告。原告對該函文不服，遂向內政部提起訴願，經訴願機關以土地徵收之有權核准機關為內政部，被告並無土地徵收准駁之權限，被告上開函自非本於權責所為之行政處分，原告對之提起訴願，程序自有未合，乃決定不受理，原告仍表不服，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
（一）原告聲明求為判決：１、訴願決定及原處分均撤銷。
２、被告應將原告所有坐落高雄縣○○鄉○○段五七五、五七八地號土地予以徵收及補償。
（二）被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
三、兩造之爭點：
甲、原告主張之理由：
一、原告所有坐落高雄縣○○鄉○○段五七五、五七八號土地，遭政府機關長期占用充作仁美派出所辦公室廳舍建築用地，原告請求侵害機關依法徵收並參酌土地徵收條例第三十條、都市計畫法第四十九條及司法院解釋之意旨，予極度特別犧牲者與以最優惠賠（補）償，詎被告除於九十年八月二十八日以（九十）府建都字第一四０七二六號函轉知會議紀錄外，並未為受其侵害、剝奪財產權者除去侵害之處分，暨內政部九十年十二月二十日台（九十）內訴字第九００八一九三號訴願決定不受理。
二、按「人民之生存權、工作權及財產權應予保障。」憲法第十五條定有明文。又司法院釋字第四００號解釋略以：憲法第十五條關於人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。如因公用或其他公益目的之必要，國家機關雖得依法徵收人民之財產，但應給予相當之補償，方符憲法保障財產權之意旨。．．．其所有權人對土地既已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償．．．。另司法院釋字第四０九號解釋略謂：人民之財產權應受國家保障，惟國家因公用需要得依法限制人民土地所有權或取得人民之土地，此觀憲法第二十三條及第一百四十三條第一項之規定自明。徵收私有土地，給予相當補償，即為達成公用需要手段之一種．．．。參酌釋字第五一六、四二五（原告誤載為四二六號）號解釋文意旨均係為顧及土地所有權人權益，其為公益所受之特別犧牲，國家應予填補其財產權被剝奪或其權能受限制之損失之詮釋。而依行政程序法第八條之規定：「行政行為，應依誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」揆諸前揭之憲法條文、司法院解釋、法律條文均明確規定，國家機關違法侵害人民財產權應予救濟，儘速依法徵收該強占私有土地，並給予最優惠補償。被告罔顧誠信、比例原則，答覆拒絕原告徵收土地之請求，不能謂非行政處分，藉詞強令人民喪失救濟機會。
乙、被告主張之理由：
一、按訴願法第三條第一項規定：「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」而本件原告透過民意機關要求被告都市計畫主管機關協調處理，被告依照辦理，並於九十年八月二十八日以府建都字第一四０七二六號函將該會議紀錄函知相關單位及人員知照。該函為被告都市計畫主管機關（非需用土地人）之通知函，純屬意思通知性質，並非對人民之行政處分，自不得作為撤銷訴訟之標的。原告對之提起行政訴訟，程序自有未合。
二、依土地徵收條例第十三條規定：「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，．．．送由核准徵收機關核准．．．。」又依同條例第十四條規定：「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」本件原告要求被告徵收其私有土地，惟限於財源問題無法徵收，且原告除有土地徵收條例第八條規定情形外，並無請求徵收之權利，另佔用機關亦願將該私有土地歸還原地主。是本案並無需用土地人，尚無徵收問題，原告提起行政訴訟，於法自有未合，請駁回原告之訴。
理 由
一、按原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論逕以判決駁回之，行政訴訟法第一百零七條第三項定有明文。又「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。其他法律有關徵收程序、徵收補償標準與本條例牴觸者，優先適用本條例。」、「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」、「中央主管機關應設土地徵收審議委員會，審議土地徵收案件。」、「本條例所稱主管機關；在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」、「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。」為土地徵收條例第一條第二、三項、第十四條、第十五條前段、第二條、第十三條所明定。
二、本件原告與第三人所共有坐落高雄縣○○鄉○○段五七五、五七八地號土地，現為仁美派出所占用，原告於八十七年間向被告陳情，請求其辦理徵收系爭土地，因高雄縣警察局表示其已透過變更鳥松（仁美地區）都市計畫，另外取得縣有土地作為仁美派出所用地，毋庸再辦理徵收系爭土地，致九十年七月三十日之協調不成立。被告遂於九十年八月二十八日以府建都字第一四０七二六號函，將該次會議紀錄函知原告等情，業據兩造分別陳明在卷，復有系爭土地地籍圖、土地所有權狀、被告九十年八月二十八日九十府建都字第一四０七二六號函及所附會議紀錄等影本附於訴願卷可稽。而原告提起本件訴訟無非係以系爭土地遭政府機關長期占用充作仁美派出所辦公室廳舍建築用地，原告請求被告依法徵收，並參酌土地徵收條例第三十條、都市計畫法第四十九條等及司法院解釋之意旨，予以最優惠補償。被告罔顧誠信原則答覆拒絕原告徵收土地之請求，不能謂非屬行政處分，藉詞強令人民喪失救濟機會。故原告訴請撤銷訴願決定及原處分，並命被告為徵收及補償等語，資為爭執。
三、經查：本件原告向被告陳情之目的，乃係請求被告徵收其所有之系爭土地乙節，業經原告陳明在卷，並有陳情書附卷可稽。故被告於九十年八月二十八日以九十府建都字第一四０七二六號函，雖僅檢送「研商鳥松（仁美地區）都市計畫原機關用地（現為仁美派出所占用將來遷出）如何處理案。」之會議紀錄，而未為具體准駁之表示，然由該會議結論「（一）地主要求縣府以一般徵收方式辦理。（二）警察局表示其已透過變更鳥松（仁美地區）都市計畫，另外取得縣有土地作為派出所使用，毋須也無立場再辦理徵收該私有土地。（三）協調不成立。」之內容觀之，已有拒絕徵收系爭土地之結論，而被告將該會議結論通知原告，足認被告上開函文乃係對原告請求作成徵收、補償處分為否准之意思，尚難因該函文主旨無否准原告請求之文字，即謂被告對原告之請求未作成拒絕之處分。蓋行政處分既以基於公權力之職權行使為要素，凡在外觀上有此特徵之官署行為，即應認為行政處分，至於其有無法律依據？是否逾越職權範圍？則屬確定為行政處分後，進一步探究其合法性之問題（吳庚著行政法之理論與實用增訂六版第二九四頁），合先敘明。
四、次查：原告所有之系爭土地經被告所屬仁美派出所所占用，因主管機關長期未予徵收，致系爭土地受到限制而無法自由使用收益，此固與憲法保障人民私有財產權之宗旨不符，惟系爭土地應否徵收及應如何徵收，於八十九年二月二日土地徵收條例經總統公布實施後，自應優先適用該條例規定之內容為之。又徵收土地應由中央主管機關核准之，而所謂中央主管機關係指內政部，故有關土地徵收既應由中央主管機關內政部核准之，則各地方政府就其所屬機關用地而言，本無准否徵收之權責，自亦無從基於人民之請求而作成准否徵收之行政處分，是原告請求被告就系爭土地予以徵收，於法自有未合。
五、再者，關於土地之徵收及補償之相關事宜，應由需用土地人先與土地所有權人以協議價購或其他方式取得，如無法取得時，再由需用土地人提出徵收土地之申請，報經中央主管機關內政部核准後，該管直轄市或縣（市）主管機關於接獲核准徵收案時，應即予公告，其公告期間為三十日，土地徵收條例第十一、十七、十八條分別定有明文。本件兩造並未就系爭土地如何補償有所協議，原告即逕行起訴請求被告補償系爭土地價款，亦有未合。而司法院釋字第四○○號解釋雖指既成道路成立公用地役關係者，其所有權人因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償及若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違。且該號解釋文內亦明言「國家應依法律之規定辦理徵收給予補償」。申言之，各級政府機關因興辦公共事業或實施國家經濟政策需要，對於徵收取得之土地固應給予補償，然亦需在「依法律之規定辦理徵收」前提下，斟酌其財源狀況而給予土地所有權人相當之補償，並非意指其提供土地作為既成道路而供公眾使用之所有權人，均得本於該號解釋而請求各級政府機關辦理徵收而要求給予補償，此由該號解釋之理由書中敍明「．．．各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。．．．」觀之自明。足徵該號解釋僅係針對國內實際存在之土地徵收問題提出國家立法及施政之指針，尚非直接賦予人民得據此解釋作為向各級政府機關請求作成徵收補償處分之依據。原告另主張依其他司法院釋字第四０九、四
二五、五一六號解釋請求徵收補償，然上開解釋雖亦屬對土地徵收等相關事項所為之解釋，惟與第四００號解釋相同，均不得作為請求政府機關徵收補償處分之依據。
六、綜上所述，本件原告請求被告對其系爭土地為徵收補償，既未先經兩造協議價購或以其他方式取得，且准否土地徵收之權限屬中央主管機關內政部，被告為需用土地機關，無權准否徵收系爭土地。故原告請求被告應徵收補償其所有之系爭土地，自屬無據。訴願決定及原處分駁回原告之請求，其理由雖與前揭之論述有異，惟其結論尚無不同，仍應予以維持。原告起訴請求撤銷訴願決定及原處分，並請求被告就系爭土地辦理徵收補償，依其所訴之事實，在法律上顯無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回之。
七、據上論結，本件原告之訴為顯無理由，依行政訴訟法第一百零七條第三項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 六 月 十七 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 陳光秀法 官 楊惠欽法 官 李協明右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十一 年 六 月 十七 日
法院書記官 蔡玫芳