高雄高等行政法院判決 九十一年度訴字第一七九號
原 告 甲○○
乙○○丙○○右二人共同訴訟代理人 辛○○被 告 高雄市政府代 表 人 丁○○ ○○訴訟代理人 己○○
戊○○庚○○右當事人間因都市計畫法事件，原告不服內政部中華民國九十一年一月三十一日台內訴字第Z000000000號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣原告等分別共有坐落高雄市○○區○○○段二六六之四二地號，土地分區使用屬都市計畫保護區之土地，未經申請許可，即擅自採取土石、變更地形，經被告於民國（下同）八十九年十一月三十日至現場會勘發覺上情，認原告等有違反都市計畫法高雄市施行細則第二十一條及第二十二條規定之行為，乃依都市計畫法第七十九條第一項規定，以九十年七月二十四日高市府工都字第二八九八二號、第二八九八四號、第二八九八五號函，分別裁處原告等三人各新台幣（下同）六萬元罰鍰，並勒令於文到六個月內恢復原狀。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告甲○○未於言詞辯論期日到場，據其所具書狀暨到場其餘原告均聲明求為判決：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
（一）原告之訴駁回。
（二）訴訟費用由原告負擔。
丙、兩造之爭點：
一、原告主張之理由（辯論期日未到場之原告甲○○與其他原告同具起訴狀暨補充理由狀到院）：
（一）按都市計畫法第七十九條第一項規定處罰之要件為：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或各級政府依本法所發布之命令者，處‧‧‧」，其處分之對象顯然係違反該規定之行為人為前提，並非不分是否為「土地所有人」違反前揭規定，只要發現未經核准而有破壞地形或改變地貌、採取土石等行為，概以土地所有人為處罰對象，此觀前揭都市計畫法第七十九條規定內容，有區分處罰對象即可了解，且該規定處罰之行為態樣均係針對積極不法行為，消極不作為亦不及之，故行政機關依上揭規定為行政處分時應先查明究竟何人為違反上揭規定行為，非得逕以推定方式以「土地所有人為處罰對象」。經查，系爭土地之鄰地即高雄市○○區○○○段二六六之四一地號及二六六之四三地號土地，其所有人謝太郎曾於八十九年八月二十九日向被告所屬警察局小港分局報案其土地遭不明人士盜採，前揭事實有前鎮地政事務所地籍圖、右開分局九十一年八月二十一日高市警港分刑字第Z000000000號函、高松派出所謝太郎備案工作紀錄簿影本等附卷可稽，而系爭土地位置既係夾於謝太郎二筆土地中間，竊賊盜挖謝太郎二筆土地時，順便盜挖夾於中間之系爭土地乃極其自然之事，由以上事實足證原告等均非採取土石之行為人，而係被竊賊盜挖之被害人。又原告等三人均有正當職業，雖共有系爭土地，但從未加以使用，亦未曾允許任何人加以使用，並不具有管領力，系爭土地遭人盜採土石一事，原告等均係經被告所屬建設局書面通知始知此事，嗣因原告分住各地，遂於九十年一月十五日已聯合委任律師為管理人，並於同年三月十五日共同具狀向高雄市政府警察局小港分局報案，是原告實為盜採砂石之被害人，非但不能受國家之保護，反遭裁處罰鍰並命限期改善，寧有斯理？是被告未詳查上情，徒以原告等未能好好保管共有土地免受侵害，即率予處罰，顯有曲解法令之情事。
（二）又按「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。」固為司法院大法官釋字第二七五號解釋在案，乃訴願決定援引該號解釋，認行政罰不以故意為責任要件，並推定原告三人有過失。惟查，不論故意或過失，上開司法院解釋已多次強調處罰應以行為事實為前提，反觀原告等僅有被害事實，並無積極侵害事實，已如前述，是被告於無行為事實作基礎之情況下，仍認定原告為行為人，執意裁處原告罰鍰並命限期恢復原狀，其認事用法顯有違誤。末查，本案只有一個被害事實，原告等卻分受三件處罰，顯然系爭行政處分亦違反一事不二罰原則，併此敘明。
二、被告答辯之理由：
（一）按「都市計畫地區，得視地理形勢，使用現況或軍事安全上之需要，保留農業地區或設置保護區‧‧‧。」；「保護區以供保養天然資源為主‧‧‧。」；「保護區內之土地，禁止下列行為。但因前條所列各款設施所必需並經有關主管機關核准者不在此限：（一）砍伐竹木。但間伐經本府核准者不在此限。二、破壞地形或改變地貌。三、破壞或污染水源、堵塞泉源或改變水路或填埋池塘、沼澤。四、採取土石。五、焚毀竹木花草。六、名勝古蹟與史蹟之破壞與毀滅。七、其他經本府認為應行禁止之事項。」分別為都市計畫法第三十三條暨都市計畫法高雄市施行細則第二十一條、第二十二條所明定。又「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。」復為司法院大法官釋字第二七五號解釋有案。上開解釋業已明示，行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。
是原告等人於系爭土地採取土石、變更地形之行為，依法應經本府保護區主管機關審查核准方得為之，惟原告並未經本府主管機關審查核准，即於系爭土地採取土石、變更地形，顯係違反上開供保養天然資源為規定，被告據以裁處原告罰鍰並命期限期改善，於法並無違誤。
（二）本件原告雖起訴主張系爭土地遭人盜採土石一事，原告等均係經被告所屬建設局書面通知始知此事，嗣於九十年一月十五日其即已聯合委任律師管理人，並於同年三月十五日共同具狀向高雄市政府警察局小港分局報案，且本案只有一個被害事實，原告等卻分受三件處罰，顯然系爭行政處分亦違反一事不二罰之原則云云。惟按民法第七百六十五條：「所有人，於法令限制之範圍內，得自由使用、收益、處分其所有物，並排除他人之干涉。」；第七百九十條「土地所有人得禁止他人侵入其地內。‧‧‧」，是以原告得行使禁止他人侵入所有土地之作為，原告顯未善盡土地所有權人之管理義務，已違反行政上義務。原告上開委任律師及報案之行為，均係勘查系爭土地後所為，自不能據以作為卸責之詞。又依據上開釋字第二七五號解釋，系爭土地業已違反禁止規定，而行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰，復觀諸內政部八十九年八月八日台八九內營字第八九○八五四九號函：「有關違法行為現場查無行為人，且土地權利關係人舉證非其所為時，對於其土地所有權人、使用人或管理人，是否仍得援用都市計畫法第七十九條規定處罰之？‧‧‧應視各該土地所有權人、使用人或管理人有無故意或過失而定，如經確認其確有故意或過失，則可據以處罰之。」之意旨。是被告前除依行政程序法第一百零二條規定，於九十年三月七日分別以高市府工都字第○八四七○號、第○八四二八號、第○八四二七號函請原告向本府陳述意見外，並於同年月二十三日另以高市府工都字第一○八六二號函，請原告舉證無過失，惟原告並未舉證。末按，共有人間若未訂有分管契約，則各共有人對系爭土地均負有管理義務，為民法第八百二十條第一項所明定，是被告據上開事實分別裁處原告等三人六萬元罰鍰，並命於文到六個月內恢復原狀，亦無違誤。綜上，原告無法舉證證明其無管理維護系爭土地合法使用之過失，已具備都市計畫法第七十九條第一項客觀及主觀處罰要件，是原告主張，顯不可採。
理 由
甲、程序方面：本件原告甲○○經合法通知，無正當理由，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第二百十八條準用民事訴訟法第三百八十六條所列各款情形，爰依被告聲請，就此部分由其一造辯論而為判決。
乙、實體方面：
一、按「都市計畫地區，得視地理形勢，使用現況或軍事安全上之需要，保留農業地區或設置保護區‧‧‧。」；「對於都市計畫各使用區及特定專用區內土地及建築物之使用，‧‧‧省（市）政府得依據地方實際情況，於本法施行細則中作必要之規定。」都市計畫法第三十三條、第三十九條分別定有明文。而依據上述法律授權訂定之都市計畫法高雄市施行細則第二十一條、第二十二條則分別規定：「保護區以供保養天然資源為主‧‧‧。」；「保護區內之土地，禁止下列行為。但因前條所列各款設施所必需並經有關主管機關核准者不在此限：（一）砍伐竹木。但間伐經本府核准者不在此限。二、破壞地形或改變地貌。三、破壞或污染水源、堵塞泉源或改變水路或填埋池塘、沼澤。四、採取土石。‧‧‧」再按「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或各級政府依本法所發布之命令者，處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。前項罰鍰，經限期繳納逾期不繳納者，移送法院強制執行。」則為都市計畫法第七十九條第一項所明定。蓋財產權之行使應顧及公共利益，而為個人履行社會職務之基礎，此一理念已獲得現代文明國家之普遍認同，而土地相較於其他財產，具有「數量固定性」與「不可移動性」等社會公益之特性，是國家對於人民土地所有權，基於環境保育、經濟使用與公共安全等目的，訂定諸多管制措施以確保土地所有權之行使有助於公益達成，即使因而限制人民土地使用之權利並增加行為負擔，若未逾越合理限度，亦應為法之所許（參見陳明燦，從財產權保障觀點論土地之使用限制與損失補償：兼論我國既成道路與公共設施保留地相關問題，收錄於氏著：財產權保障、土地使用限制與損失補償，二ＯＯ一年三月，頁六十一以下）。乃前揭都市計畫法第三十三條、第三十九條之規定，即係法律基於前開法理，授權行政機關為達成公共福祉之需求，得劃設「保護區」以保護土地資源，至其細部執行事項，則得委由地方行政機關視實際情況自行訂定，如上開都市計畫法高雄市施行細則第二十一條、第二十二條等規定，即為被告基於法律授權所制訂規範管制土地分區使用之法規命令，審視該規定之內容，於保護區內禁止之事項皆係對土地資源有嚴重破壞之行為，並未逾越都市計畫法之授權意旨，亦未對人民權利行使造成重大限制，應屬適法允當，並符合比例原則。故而，被告依據上開規定所劃設之保護區，於該保護區範圍內，人民權利之行使依法自應受到拘束。又國家為執行土地分區管制事項，除可劃設保護區限制人民使用外，仍須對違反行政義務者，科以一定制裁，方足以貫徹土地保育之立法目的。乃觀諸前揭都市計畫法第七十九條第一項規定之內容，可得知於保護區範圍內，若有從事採取砂石、變更地形之行為，行政機關即應裁處土地所有權人、使用人及管理人罰鍰並勒令回復原狀，而不論土地所有權人、使用人或管理人是否果真從事該採取砂石、變更地形之行為，此不僅從都市計畫法第七十九條第一項規定之文句結構可推知此一結論，亦與現代環保法上干預行政責任人之法理若合符節。蓋衡諸一般經驗法則與論理法則，土地侵害者與土地權利者常非同一人，是若法律僅欲處罰實際侵害行為者，殊無必要另外規範土地所有權人、使用人或管理人亦為處罰對象，足證土地所有人縱非實際行為者，亦有可能因其所有之保護區土地遭受破壞而受歸責。申言之，國家為達到保護公益之目的，在理論上不應有漏洞存在，行政機關為達成此一任務，必須能有效預防及排除可能之危害，是以行政機關除可動用公權力本身力量外，有時亦得要求人民負擔義務。是以人民如因其本身行為導致危害發生，其有責任當不待言，然干預行政法上責任之產生，除因積極行為外，人民有時尚須對生活周遭所發生之行政法上違法狀態負責，即所謂狀態責任。茲所謂狀態責任者，實係以具備排除危害可能性為重要考量，而物之所有人對物的狀態原則上應係最為明瞭把握而能排除危害者，是物之所有人在干預行政法上是否成為責任人的判斷，係以個人社會表現為判斷標準，苟有違反狀態即應負責，例如土地遭人傾倒廢棄物，該土地所有人事實上並非行為人，也未同意傾倒，但仍有狀態責任，必須擔負排除危害的責任（參見黃啟禎，干涉行政法上責任人之探討，收錄於當代公法新論（中），翁岳生教授七秩誕辰祝壽論文集，二ＯＯ二年七月，頁二九五以下；及李惠宗，行政法要義，八十九年九月初版，頁五一Ｏ）。此一狀態責任法理之實踐，不僅存於都市計畫法第七十九條第一項勒令回復原狀之法律效果，更可見諸其他法律規範，而早為我國行政法秩序所肯認之基本原則（如廢棄物清理法第七條第一款：「土地或建築物與公共衛生有關者，由所有人、管理人或使用人清除」暨同法第二十三條：「有左列情形之一者，處四百元以上一千五百元以下罰鍰。經通知限期改善仍未遵行者，按日連續處罰：一、不依第七條第一款至第七款規定清除一般廢棄物者‧‧‧」等規定，均為實際行為人與所有人、管理人或使用人責任分離之適例）。要言之，土地資源既為人民生存條件所不可或缺，並具有易破壞性及不易回復性等特質，自應以永續使用為維護保育目標。土地所有人既享有所有權之利益，即應負擔社會義務（參看德國基本法第十四條第二項），承擔物之危險，而土地所以被劃歸保護區者，該土地即係保有生存資源之珍稀性及重要性，土地所有人自不應存有對其土地資源遭受破壞之可能性可予袖手旁觀之誤解，更何況行政機關之人力、物力有其侷限性之本質，若欲端賴行政機關獨力負起保護人民生存資源之責任，則資源維護之目標勢將無法達成，而終將導致不可回復性之損害，其最後受害者仍是人民全體及世代子孫。準此，上開都市計畫法第三十三條、第三十九條、第七十九條第一項暨相關規定，有關所有人保護區土地遭受破壞之法律效果，除有關勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀可直接導源於前開狀態責任之法理外；至所有人、使用人或保管人另應遭受罰鍰處分之部分，縱因法無明文且另基於罪責原則，而難以採取僅須保護區土地有土石遭採取、變更地形之狀態，所有人、使用人或管理人即應負責受罰之結論，然揆諸前揭說明，該規定至少應有課予保護區所有人、使用人或管理人一定之維護義務，以符合土地資源永續使用之立法目標，應無疑義。是以，保護區土地若有前揭遭受破壞之情況，而可肇因於所有人違反維護義務者，不論該違反行為係積極作為或消極不作為，依法即應受裁處行政罰並排除危害之法律效果。此應合先敘明之。
二、經查，本件系爭坐落高雄市○○區○○○段二六六之四二地號土地，為原告等三人分別共有之土地，其土地使用分區屬高雄市都市計畫「保護區」，而該土地於八十九年十一月間，經被告勘查確有未經核准採取土石、變更地形之事實一節，已經兩造分別陳明在卷，並有系爭土地土地登記謄本及八十九年十一月三十日現場會勘會議紀錄附卷可稽。被告並於依行政程序法第一百零二條規定請原告陳述意見後，基於上開事實而以前揭高市府工都字第二八九八二號、第二八九八四、第二八九八五號函，依據都市計畫法第七十九條第一項規定，分別裁處原告等三人六萬元罰鍰，並勒令於文到六個月內恢復原狀等情，則有上開函文附原處分卷可稽，洵堪認定。
三、至本件原告雖以前揭都市計畫法第七十九條第一項規定處罰之行為態樣均係針對積極不法行為，而不及於消極不作為，故被告應先查明究竟何人為違反上揭規定行為，非得逕以推定方式以「土地所有人」為處罰對象，蓋原告等三人均有正當職業，雖共有系爭土地，但從未加以使用，亦未曾允許任何人使用，系爭土地遭人盜採土石一事，原告等均係經被告所屬建設局書面通知始知此事，是依據系爭土地之鄰地（即高雄市○○區○○○段二六六之四一地號及二六六之四三地號土地）所有人於八十九年八月二十九日向被告所屬高雄市政府警察局小港分局報案其土地遭盜採之事實，可知原告實為盜採砂石之被害人。又前揭司法院第二七五號解釋固認行政罰不以故意為責任要件，惟不論故意或過失，該解釋已多次強調行政罰應以行為事實為前提，反觀原告等僅有被害事實，並無積極侵害事實，是被告於無行為事實作基礎之情況下，仍認定原告為行為人並推定有過失，而分別裁處原告罰鍰及勒令回復原狀，於法顯有違誤云云，資為論據。
四、惟查，上開都市計畫法第三十三條、第三十九條、第七十九條第一項暨相關規定，係課予保護區土地所有人、使用人及管理人一定之維護義務，當保護區土地有採取土石、變更地形等情形，若係可歸責於所有人、使用人或管理人違反維護義務所致者，即使非積極行為而係消極不作為，亦應受罰，已詳如前述。又「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。」亦經司法院大法官釋字第二七五號解釋有案，是行政罰之責任條件，於「不服從犯」係採推定過失責任，即依法有作為或不作為義務，一經違反，即構成行政罰之要件，不以發生損害或危險之結果者，舉證責任係從主管機關轉換為行為人負擔（參見吳庚，行政法之理論與實用，增訂七版，二ＯＯ一年七月，頁四四六）。故依上述都市計畫法第七十九條第一項規定，不論係對土地或建築物所有權人、使用人或管理人為違章處分，固須該受處分人對該違章行為有故意或過失始足當之，然於保護區土地內若有採取土石、變更地形之行為，因違章行為本身即屬對土地生存資源之危害，自無庸再行判斷是否發生損害或危險之結果，而應為上開司法院解釋意旨及學理上所稱之「不服從犯」，此觀諸前揭施行細則第二十二條規定：「保護區內之土地，禁止下列行為‧‧‧」自明。此際，就違章事實無過失之舉證責任自應由土地所有人、使用人或管理人負擔。而系爭土地不僅確有採取土石、變更地形之事實，且審視被告提示附卷之系爭土地違章事實之照片，土石採取範圍廣大，坡地面貌多被剷為平地，該變更地形之情節實屬重大，足徵系爭土地遭受破壞之事實絕非短期所能為，而係歷經長久之違章行為所造就，又原告等亦於起訴狀中自承「雖共有上開土地，但從未加以使用，亦未曾允許任何人加以使用」等語；則縱如原告等所言未曾親自或同意他人從事系爭土地違章行為屬實，然其長久以來就系爭土地不加聞問，致釀成採取土石、變更地形之重大違章事實，顯見原告等就該違反系爭土地維護義務之不作為，即無故意，亦難辭過失之責。至原告等於起訴狀中雖曾陳稱其於知悉系爭土地有違章事實後，即有委任律師為系爭土地管理人，並於九十年三月十五日向高雄市政府警察局小港分局報案等情，復提出委任狀及報案書狀供核，然細查原告所稱委任管理人及報案情節，均係系爭土地經被告勘查有違章事實並通知原告等之後所為，且原告等亦僅委託他人代為報案，自不能據以回溯阻卻原告等違反維護義務之責任，而原告等復未提出其他確切證據資以證明對前揭違章之事實無過失，是原告等自應就系爭土地之違章事實負其責任。基此，本件原告等起訴主張前揭都市計畫法第七十九條第一項規定處罰之行為態樣不及於消極不作為，且其僅有被害事實，而無積極侵害事實，自難據前開釋字第二七五號解釋之意旨，推定原告有過失乙節，揆諸上開說明，顯屬對上揭法律暨司法院解釋之誤解，應予指明。
五、末按，「數人按其應有部分，對於一物有所有權者，為共有人。」；「共有物，除契約另有訂定外，由共有人共同管理之。」為民法第八百十七條第一項暨八百二十條第一項所明定。乃有關行政法上違反管制規定之責任人，不限土地單獨所有，於分別共有之情形，如係同一事件，同時存在多數責任人，其發生原因復均相同者，土地共有人均應成為責任人（參見黃啟禎，前揭文，頁三Ｏ二以下），此另觀諸法務部八十九年七月十日法八十九律字第Ｏ二Ｏ二九二號函：「‧‧‧關於土地所有權人不只一人，是否對於全體土地持份者皆須處以罰鍰（無論有無授益或知情），所處罰鍰係對土地所有持分者共同處罰抑或各別處罰乙節，似應視各共有人（土地持分者）是否均有故意或過失而定。如經確認其有故意或過失者，似可據以各別處罰之。‧‧‧」，亦持相同看法。系爭土地為原告等分別共有，並未訂有分管契約，則各共有人對系爭土地均負有管理義務，原告等違反管理義務致系爭土地有採取土石、變更地形之違章事實明確，已如前述，則被告據以分別裁處原告等三人罰鍰各六萬元，並勒令於文到六個月內恢復原狀，亦有所本，乃原告等主張本案只有一個被害事實，原告等卻分受三件處罰，有違反一事不二罰原則云云，即無可採。
六、綜上所述，本件原告等所共有系爭土地有從事採取土石、變更地形之違章行為，原告等復無法舉證證明其管理維護系爭土地並無過失，被告乃於依法請原告等陳述意見後，據上開事實依行為時都市計畫法第七十九條第一項規定分別裁處原告等三人各罰鍰六萬元，並勒令於文到六個月內恢復原狀，於法並無違誤。訴願決定略以：「‧‧‧都市計畫法第七十九條第一項課予土地或建築物之所有權人、使用人或管理人有管理維護土地或建築物合法使用之義務，而本件系爭土地於未經主管機關許可下有採取土石情事，訴願人顯未善盡土地所有權人之管理義務，已違反行政上義務，‧‧‧」為由駁回訴願，其未提及原處分有關勒令回復原狀部分應本諸狀態責任之法理，理由雖與本院見解不盡相同，然結論則無二致，亦應予維持。則本件原告等起訴求為撤銷原處分暨訴願決定，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，至原告等其餘論述，因與判決結果不生影響，爰不予贅述，附此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段、第一百零四條、第二百十八條，民事訴訟法第八十五條第一項前段、第三百八十五條第一項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 九 月 三十 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 江 幸 垠法 官 戴 見 草法 官 林 石 猛右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十一 年 九 月 三十 日
法院書記官 賴 和 平