高雄高等行政法院判決 九十一年度訴字第一八七號原 告 甲○○
丙○○丁○○戊○○己○○原名詹金繪庚○○共 同訴訟代理人 乙○○ 律師被 告 嘉義縣溪口鄉公所代 表 人 辛○○ ○○訴訟代理人 劉烱意 律師複 代 理人 孫則芳 律師右當事人間因公法上財產請求事件，原告提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文被告應給付原告各新台幣參拾玖萬貳仟元及自民國九十一年十月一日起至清償日止，按週年利率百分之五計算之利息。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣原告為嘉義縣溪口鄉第十六屆鄉民代表（原告詹金繪更名為己○○），被告民國（下同）九十年度總預算案，原編列原告每人每月可支領新台幣（下同）四萬九千元之代表研究費，然自九十年五月起至同年十二月止，被告以財政困難及鄉公所暨代表會員工人事費須優先保留支付等為由，未繼續發給代表研究費，計積欠原告每人各三十九萬二千元。又於九十一年一月間，被告獲嘉義縣政府撥借「縣統籌分配款」合計一千五百五十萬元予以抒困，惟被告仍拒絕發放系爭代表研究費。而其前任鄉長蔡吉輝並於九十一年一月三十一日主管會報指示謂：因財政困難，該年度代表研究費及特別辦公費全數不予保留。原告乃提起本件行政訴訟。
乙、兩造之聲明：
一、原告聲明求為判決：被告應給付原告各新台幣三十九萬二千元，並自九十一年九月三十日之辯論意旨狀送達之日起至清償日止，按週年利率百分之五計算之利息。
二、被告聲明求為判決：
（一）原告之訴駁回。
（二）訴訟費用由原告負擔。
丙、兩造主張之理由：
一、原告起訴意旨略謂：
（一）原告係嘉義縣溪口鄉第十六屆之鄉民代表，依地方制度法第五十二條第一項規定及地方民意代表費用支給及村里長事務補助條例，每月得支給研究費，被告每年預算亦依法編列並按時支給。惟自九十年五月起，被告代表人即前任鄉長因個人喜惡，竟藉口鄉公所財政困難而不予發給，經代表會一再與被告協調，被告乃以欲支給鄉民代表研究費之名義，向嘉義縣政府預借八百萬元之經費。
然該筆經費撥下後，被告之前鄉長又因聽聞某鄉民代表向被告要求儘早撥給研究費而心生不滿，竟命令被告所屬財政課不許支給鄉民代表研究費及特別辦公費，並函文代表會表示九十年代表研究費及特別辦公費全數不予保留，嚴重損害原告等之權益。
（二）被告於九十年十二月二十四日以（九０）嘉溪鄉財字第八九五八號函文暨九十一年一月十日以（九一）嘉溪鄉財字第三二一號公函，向嘉義縣政府調借款項，用以支付積欠鄉民代表研究費及公所員工薪資之用，經嘉義縣政府分別撥借八百萬元及七百五十萬元，其中第二次所撥借之七百五十萬元，依嘉義縣政府九十一年一月二十四日九一府財務字第００一五五三六號函明確指定為：「限於支付員工薪資及代表研究費之用途」，被告亦已明知應依函文內容辦理，然當時被告代表人即鄉長蔡吉輝卻指示該所財政課長不得撥放鄉民研究費並明示不予保留，顯故意不願支付代表研究費予原告。
（三）被告於九十年十二月二十一日時鄉公庫存款剩餘四十五萬八千元，然向嘉義縣政府撥借後，於九十一年一月三十一日機關存款達一千五百六十八萬二千四百零四元，此有該月份之現金結存日報表可為證據，故被告並非無經費給付，其聲稱無經費之說詞，顯不符事實。被告又以嘉義縣政府於九十一年一月二十四日九一府財務字第００一五五三六號函文所撥借之七百五十萬元，僅能支付九十一度之代表研究費，亦係故意誤解嘉義縣政府公函意旨，依被告九十一年一月十日（九一）嘉溪鄉財字第三二一號函暨前開函文，此撥借款七百五十萬元乃為支付積欠鄉民代表八個月研究費計三百九十二萬元暨公所員工薪資，而依前開函文一月份員工薪資亦僅三百六十萬元，如非支付鄉民代表研究費，嘉義縣政府又何須多撥付四百萬元予被告。
（四）又被告辯稱嘉義縣政府調借之一千一百五十萬元經費已全部用罄，然被告所提之支付明細，其中第三項和第四項原係編列於九十一年度預算中，且非被告向嘉義縣政府調借時所需支付之項目，足徵被告於九十一年元月底之前，確有足夠之經費支付原告等之代表研究費，其故不發放，於法即有未合，爰依行政訴訟法第八條第一項規定，提起本件給付訴訟等語。
二、被告答辯意旨略謂：
（一）原告無非依地方制度法及地方民意代表費用支給及村里長事務補助費補助條例請求被告給付九十年五月起之代表研究費。經查，地方制度法第五十二條第一項規定：「直轄市議員、縣（市）議員、鄉（鎮、市）民代表得支研究費等必要費用．．．。」；同法第三項規定：「第一項各費用支給項目及標準，另以法律定之，非依法律不得自行增加其費用。」依上述規定，鄉民代表之研究費為「得支」而非「應支」。次依內政部台（八九）內中民字第八０九二０九八號函釋：「建議於統籌補助地方建設經費時，將地方民意代表費用支給、村里長事務補助費調高部分，併予納入補助乙案。按『地方民意代表費用支給及村里長事務補助費補助條例』對於各項費用支領標準，僅明定其上限，復查上開條例第九條明定：『本條例規定之費用，應依地方制度法第七十條第二項、財政收支劃分法第三十七條第一項、第二項規定，由地方自治團體編列預算辦理之。』。揆其立法意旨，即考量各地方情形及自有財源多寡，編列預算，以因地制宜，合乎自治精神，所提建議，業錄供參考。」，更明確表示，補助條例第三條所示之研究費為上限，即如有研究費，每月所領金額，不得超過該規定，又該函釋亦明示，各地方政府得衡酌地方情形及自有財源多寡，編列預算，以因地制宜，合乎自治精神，故依上述規定，並非全國之鄉民代表皆可領取研究費，得視各鄉鎮之財源及是否編列預算。
（二）又查，被告為農業鄉鎮，財源短絀，迄九十一年一月十五日止，只剩二萬二千三百十九元，並無多餘財源，故九十年度編列原告之研究費時，即予備載：「主席、副主席、代表之研究費，是項預算支出至鄉公庫無法支付為止。」，當時原告等亦共體時艱，了解公所財政困難，而予以通過。被告依法編列預算，原告等依法通過之預算，被告即應預算執行之，故被告依法執行九十年度被告通過之預算、研究費只能支付至九十年四月，鄉公庫已無法支付，故被告即不得再給付研究費。雖日後被告亦積極尋覓財源，而向嘉義縣政府求援，經其同意先行撥付九十一年度被告應分配之「縣統籌分配稅款」七百五十萬元，並指定僅限於協助支付九十一年元月份員工薪資及代表研究費，被告收受此款項後，即將九十一年一月份之研究費發給原告，茲因該款項為九十一年之統籌分配稅款，故被告不得挪為九十年度之研究費，且九十年度之預算亦言明，是項研究費支出至鄉公所無法支付為止，故被告不得違法執行該項預算。
（三）原告質疑是項預算既已編列，被告何以不依預算執行發放，及是否有挪作他用之嫌等情。經查：被告九十年度總預算歲出計畫說明提要與各項費用明細表，代表研究費編列四、七０四、０００元，被告於九十年編列預算時，早已查知無法全額全期支付公所、代表會員工及全體代表之研究費，故於編列鄉民代表會預算時，即詳為說明：「代表之研究費（鄉公所暨代表會員工人事費優先保留支付，是項預算支出至鄉公庫無法支付為止。）」，此說明亦獲得被告組織之代表會同意通過，故被告日後執行預算時，即依通過之預算執行，直至九十年五月份，鄉公所公庫所餘金額有限，優先保留鄉公所暨代表會員工之人事費用後幾無餘額，故自九十年五月以後，即不再予發放代表研究費。且當時若予發放，不僅影響鄉公所及代表會員工日後薪資之發放，且有違法執行預算之嫌，故被告係依法執行是項預算，並無不當。原告所訴，為無理由，請予駁回等語。
理 由
一、本件原告起訴聲明原係請求被告應給付原告各四十六萬五千五百元及自起訴狀繕本送達日（即九十一年三月十二日）起至清償日止，按週年利率百分之五計算之利息。嗣於本院九十一年十月一日行言詞辯論時減縮為被告應給付原告各三十九萬二千元及自該訴狀繕本送達之日（即九十一年十月一日）起至清償日止，按週年利率百分之五計算之利息，核係減縮訴之聲明，應予准許，先予敘明。
二、按「直轄市議員、縣（市）議員、鄉（鎮、市）民代表得支研究費等必要費用‧．．。第一項各費用支給項目及標準，另以法律定之；非依法律不得自行增加其費用。」、「本條例規定之費用，應依地方制度法第七十條第二項、財政收支劃分法第三十七條第一項、第二項規定，由地方自治團體編列預算辦理之。」分別為地方制度法第五十二條第一項、第三項及地方民意代表費用支給及村里長事務補助費補助條例第九條所明定，足徵鄉（鎮、市）民代表（包括直轄市議員、縣市議員及鄉鎮市民代表）於其行使法定職權之範圍內，得支領研究費等必要費用，以利地方自治事務之決策與推行，自無疑義。次按「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。」行政訴訟法第八條第一項前段定有明文，合先敘明。
三、本件原告為嘉義縣溪口鄉第十六屆鄉民代表，其起訴主張：依地方制度法第五十二條第一項及地方民意代表費用支給及村里長補助費補助條例等相關規定，渠等得支領代表研究費，被告亦已將系爭研究費編入九十年度之預算項目中，每名代表每月得支領四萬九千元，惟必須優先保留支付鄉公所暨代表會員工人事費。嗣被告依法執行該年度預算案之結果，以優先保留有關人事費用後，鄉公庫幾無餘額，認不足支付代表研究費，故是項研究費僅支付至九十年四月為止，而九十年五月份至十二月份之代表研究費均未發放。又被告於九十年十二月二十四日以（九０）嘉溪鄉財字第八九五八號函以財政困難為由向嘉義縣政府調借一千五百萬元，並表示調借款項係用以「支付積欠鄉民代表八個月研究費、九十一年一月份薪資、九十一年一月十六日三名員工一次退休金、九十年不休假獎金」，經嘉義縣政府同意預撥九十一年度「縣統籌分配款」各八百萬元及七百五十萬元，計一千五百五十萬元，並明示其用途，上開事實為兩造所不爭執，並有嘉義縣溪口鄉九十年度歲出計畫說明提要與各項費用明細表、被告九十年十二月二十四日（九０）嘉溪鄉財字第八九五八號函、嘉義縣政府九十一年一月二十四日九一府財務字第００一五五三六號函等文件影本附卷可稽，洵堪認定。是本件兩造之爭點厥為：原告等九十年五月份至同年十二月份未獲發放之代表研究費，應否由嘉義縣政府於九十一年一月間預撥之「縣統籌分配款」中予以支付，此為本件爭執所在。基於前項爭點，分予論述如下：
１、按「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）辦理其自治事項，應就其自有財源優先編列預算支應之。」「各級政府之支出劃分如下：一、由中央立法並執行者，歸中央。二、由直轄市立法並執行者，歸直轄市。三、由縣（市）立法並執行者，歸縣（市）。四、由鄉（鎮、市）立法並執行者，歸鄉（鎮、市）。前項第一款及第三款如需交由下級政府執行者，其經費之負擔，除法律另有規定外，屬委辦事項者，由委辦機關負擔；屬自治事項者，由該自治團體自行負擔。」「地方政府應就其基準財政收入及其他經常性之收入，優先支應下列各項支出：一、地方政府編制內員額與經上級政府核定有案之人事費及相關費用。二、一般經常性支出、公共設施管理維護及依法律規定必須負擔之經費。三、地方基本設施或小型建設經費。四、其他屬地方政府應行辦理之地方性事務經費。地方政府依前項規定辦理後，其收入不足支應支出時，應由其所獲分配之統籌分配稅款予以優先挹注。」地方制度法第七十條第二項及財政收支劃分法第三十七條第一項、第二項、第三十七條之一分別定有明文，綜觀上開規定，可知各地方政府就其基準財政收入及其他經常性之收入等自有財源，應優先編列預算支應其編制內員工之人事費用，其次為支應其他自治事項。又依首揭地方民意代表費用支給及村里長事務補助費補助條例第九條規定，有關代表研究費之發放事宜亦須依照前揭規定辦理，是代表研究費之發放即屬於「其他自治事項」之範疇，為次於編制內員工人事費用之支應事項，是在有編列預算時，而無其他拒絕給付事由，仍應支給之，併予敘明。次查，鄉公所之總預算案係經鄉民代表會依法審議通過，並由鄉公所公布，亦具有法定預算之效力，其性質上為「設定可動支上限數額」的授權規定，為維持法定機關正常運作及履行其法定職務之經費，自無逕自停止執行之理。易言之，鄉公所依法應執行通過之預算，雖各預算項目雖因行政目的之考量而定有執行之先後順序，然僅係其執行有先後之別，次順序之預算項目於經費無著時固然無從執行，惟若仍有其他財政收入挹注時，次順序之預算仍應予以執行，方屬適法，若無正當理由，自不得恣意裁量停止預算之執行。
２、經查，被告九十年度總預算歲出計畫說明提要與各項費用明細表註載：「鄉公所暨代表會員工人事費優先保留支付，鄉民代表會主席、副主席及各代表之研究費預算支出至鄉公庫無法支付時為止」，雖符前揭人事費用優先原則，而被告鄉公庫存款至九十年底（十二月二十一日）亦僅餘四五八、０００元，不足續付積欠之系爭代表研究費，雖亦有被告九十年十二月二十四日（九０）嘉溪鄉財字第八九五八號函附卷可憑。惟查，被告前揭公函敘明經費不足，而向嘉義縣政府調借一千五百萬元，在該調借公文即已載明用途為支付「本所積欠鄉民代表八個月研究費計三、九二０、０００元，一月份員工薪資三、六００、０００元、九十年不休假獎金一、三００、０００元，三名職員一次請領退休金七、五００、０００元」等語，且經嘉義縣政府同意預撥被告所應分配數之「縣統籌分配款」予以補助，並分別於九十一年一月四日及一月二十八日將八百萬元及七百五十萬元二筆款項撥入被告鄉公庫供其應用在案，此有被告九十年十二月二十四日（九０）嘉溪鄉財字第八九五八號函及嘉義縣政府九十一年一月二十四日九一府財務字第００一五五三六號函附卷足參。核前揭嘉義縣政府九十一年一月二十四日九一府財務字第００一五五三六號函說明二亦謂：「經查本退休經費，貴所已由元月份本府預撥應撥發放員工薪資及代表研究費（應係指一月四日撥入之八百萬元）先行勻支，為恐影響員工權益，本府同意再行預撥九十一年度縣統籌分配稅款七、五００、０００元，協助發放元月份員工薪資及代表研究費。」等語，足徵嘉義縣政府同意撥付之款項用途包括本件代表研究費，已甚明確。職故，在被告九十一年一月三十一日作成系爭代表研究費不予保留前，被告鄉庫已有是項經費，尚非無餘力支付，並無停止執行是項預算之正當理由，自應予發放。再者，依被告庭呈之前揭一千五百五十萬元調借款項之支付明細表記載，被告除支付原調撥項目即九十一年一月十六日三名員工一次請領退休金、九十一年一月份員工薪資及九十年員工不休假獎金等之金額外，將剩餘原應支付本件代表研究費之部分，改支給編列於九十一年度預算之「九十年員工年終獎金及考績獎金」，此並有該明細附卷可佐。是被告顯將調借經費挪作他用，尚非無可議之處，自不得以挪為他用致經費不足，為拒絕給付之正當理由。
３、次按行政程序法第八條明揭：「行政行為，應以誠實信用方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」。茲查，本件被告向嘉義縣政府調借「縣統籌分配款」時，既已明言其用途之一乃為「支付積欠鄉民代表八個月研究費計三、九二０、０００元」，卻又於嘉義縣政府撥入補助款後，以九十一年一月三十一日（九０）嘉溪鄉民字第九六六號函向鄉民代表會表示「因本鄉財政困難，九十年代表研究費及特別辦公室費全數不予保留」，其先後作為顯不一致，自與前開誠信原則有違。抑且，縱令認被告之行政行為得基於合義務性之裁量，仍應在經費確屬無法支應時，始得逕自停止是項預算之執行，尚不得恣意停止之。本件被告於九十一年一月三十一日獲嘉義縣政府撥入補助是項款項後，仍向鄉民代表會表示「全數不予保留」，則被告所為「全數不予保留」之決定，嫌屬恣意裁量，亦不得以之作為拒絕給付之正當理由。
四、綜上論述，本件被告既無拒絕給付之正當事由，原告依行政訴訟法第八條之規定，以「因公法上原因發生財產上之給付」，提起一般給付之訴，請求被告給付九十年五月至十二月之代表研究費合計每人三十九萬二千元，洵屬有據，應予准許。再按本件原告起訴狀繕本係於九十一年三月十二日送達被告收受，而為給付之請求，被告自該日起負遲延責任，且本件係以支付金錢為標的，依民法第二百三十三條第一項規定之法理，原告自得請求依法定利率即週年利率百分之五計算之遲延利息。從而，原告聲明求為被告應給付原告各三十九萬二千元及自言詞辯論意旨狀繕本送達日即九十一年十月一日起至清償日止，按週年利率百分之五計算之法定遲延利息，為有理由，應予准許。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項前段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 十 月 十五 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 呂佳徵法 官 林勇奮法 官 蘇秋津右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十一 年 十 月 十五 日
法院書記官 陳嬿如