高雄高等行政法院判決 九十一年度訴字第一八一號原 告 中國今一製衣廠股份有限公司代 表 人 甲○○董事長訴訟代理人 戊○○
丁○○乙○○被 告 高雄市政府環境保護局代 表 人 張豐藤局長訴訟代理人 丙○○右當事人間因空氣污染防制法事件，原告不服高雄市政府中華民國九十一年一月三日高市府訴一字第００三四六號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣原告係於高雄市前鎮加工出口區內設廠從事製衣業，經被告所屬稽查人員於民國（下同）九十年十月二十二日上午九時五十五分前往稽查，發現原告廠內一號鍋爐煙囪排放粒狀污染物（黑煙），乃於當日九時五十五分至十時零分進行目測判煙，以原告排放粒狀污染物不透光率平均值達百分之六十，判定超過排放標準，因認原告違反空氣污染防制法第二十條第一項規定，依同法第五十一條第一項規定，裁處原告罰鍰新台幣（下同）二十萬元，並限於九十年十一月十日前完成改善。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
貳、兩造之聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
（一）原告之訴駁回。
（二）訴訟費用由原告負擔。
參、兩造主張之理由：
一、原告起訴意旨略謂：
（一）原告鍋爐係依蒸氣壓高低自動控制開機及停機，被告所屬兩名稽查人員目測原告廠內鍋爐排煙時段係一號鍋爐蒸氣壓不足，鍋爐由停機狀態轉變為開機運轉之時段，通常在停機、開機屬不穩定燃燒，皆會產生黑煙或白煙。
（二）依交通工具及公、私場所排煙目測判煙人員訓練辦法第七條：「黑白煙濃度之判定，其任何一題之判定值與標準值之誤差不得超過十五％不透光率。」表示目測判煙原具有爭議性。另依最高行政法院（即改制前行政法院）八十二年度判字第二四七五號判決理由謂：「．．．紀錄表有執行人員數人簽名，卻僅有一式目測判煙紀錄，顯示數人目測判煙結果絲毫不差，誠屬不可思議．．．。」等語，檢視被告所屬環保局人員當日「公、私場所固定污染源排煙目測判煙稽查紀錄表」上有目測判煙人員訓練合格證書號碼0000000、0000000稽查人員劉邦根、黃明仁兩人簽名，然僅有一式目測判煙紀錄目測判煙數據，此判煙結果實值商榷。
（三）按「固定污染源之相關設施故障致違反本法規定時，公、私場所立即採取因應措施，並依下列規定處理者，得免依本法處罰：一、故障發生後一小時內向當地主管機關報備。二、故障發生後二十四小時內修復或停止操作。三、故障發生後十五日內向當地主管機關提出書面報告。」空氣污染防制法第七十條定有明文。原告自設廠開始即重視鍋爐安全及維護，不但有專人負責管理，並約定有鍋爐專業公司進行定期保養維修，且九十年十月份保養維修剛於同年十月十六日完成檢修。原告鍋爐於查獲當日突然排放黑煙時，原告鍋爐管理人員即到現場迅速處理停止一號鍋爐運作，改啟動二號鍋爐運轉以供應生產線需要，並立即連絡金菱鍋爐公司再派員檢修，已於當天檢修恢復正常，並於九十年十一月七日以原告（九０）雲會字第九０七八號函文檢附完成改善報告書，向被告報請查驗在案，核符上開規定，自應免予處罰。
（四）再依環保署空氣污染防制專責人員訓練教材「不透光率管制與目測判煙」標準記載：１、判煙位置：應依據該文件中第四十頁所示「判煙之標準操作程序」載明目測方向與排煙方向略成直角（即九十度），然本件稽查紀錄表中記載圖示所為判煙角度為四十五度，顯不符合操作程序。２、與稽查員之距離：依據前述文件中第四十四頁所示，觀測者至少須與煙囪相距「三倍煙囪之高度」，稽查紀錄表中記載為約四十公尺，亦與「標準操作程序」所定不符。３、觀測總時間：依據上述文件中第四十八頁所示，總觀測最少時間為半小時，然稽查紀錄表中記載觀測開始時間至觀測截止時間只為五分鐘，足認判煙代表性不足並有選擇性判煙之嫌。４、次依行政院環境保護署環境檢驗所要求環境檢驗機構對於出具核可之報告，若有修改之處，需在錯誤處畫線並寫上正確數據後並簽全名以示負責，惟本件稽查紀錄表中所記載數字為六十或六十五實難以分辨。被告據此作成裁罰之處分，即有未洽。
（五）退步言之，倘原告真有違反空氣污染防制法之情事，原告乃初犯，被告未予斟酌，而裁處罰鍰二十萬元，亦有違比例原則而應予撤銷。
（六）綜上所述，被告之行政處分顯有違法之處，訴願決定未予救濟，亦有未合，爰訴請判決如聲明所示等語。
二、被告答辯意旨略謂：
（一）按「公私場所固定污染源排放空氣污染物，應符合排放標準。前項排放標準由中央主管機關會商有關機關定之。．．．」又「公私場所違反第二十條第一項．．．所定之排放總量及濃度者，處新台幣二萬元以上二十萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新台幣十萬元以上一百萬元以下罰鍰。依前項處罰鍰者，並通知限期改善，屆時仍未完成改善者，按日連續處罰。」分別為空氣污染防制法第二十條第一項及第五十一條第一項所明定。另依行政院環境保護署八十八年六月三十日環署空字第三九二０五號令修正「固定污染源空氣污染物排放標準」規定：「排放管道排放粒狀污染物不得超過不透光率20﹪，停止、開始運轉時可到不透光率40﹪，但一小時超過不透光率20﹪之累積時間不得超過三分鐘」，又「公私場所及交通工具排放空氣污染物之檢查，其實施方式如下：．．．二、官能檢查：目視及目測．．．」及「．．．目測公私場所．．．排放之粒狀污染物，由經訓練合格並有領有證書之人員為之。」亦為空氣污染防制法施行細則第三十三條第一項第二款第一目、第三十六條第一項所明定。
（二）依行政院環境保護署八十二年八月十一日（八二）環署空字第二一０三二號函示：目測判煙不透光率為目測判煙稽查紀錄表所記載連續十二次（合計三分鐘），目測判煙紀錄值之平均值（即每十五秒目測判讀乙次，連續十二次判讀值總和除以十二之值），其值小數點後以四捨五入計之。被告所屬稽查人員劉邦根、黃明仁（目測判煙人員訓練合格證書號碼0000000、0000000）於九十年十月二十二日上午九時五十五分發現原告一號鍋爐煙囪排放粒狀污染物，遂依規定自上午九時五十五分起每十五秒目測判煙乙次，連續記錄二十次，加權平均值為60%（如目測判煙稽查紀錄表），故而判定該公司所排出之粒狀污染物（不透光率）逾排放標準；又原告亦於起訴狀承認，其違規事實足堪認定。另依行政院環境保護署八十八年六月三十日環署空字第三九二０五號令修正公布之固定污染源空氣污染物排放標準，停止、開始運轉時排放粒狀物不透光率不得超過40﹪，但原告一號鍋爐煙囪排放粒狀污染物高達不透光率60﹪，故依法予以舉發處罰並無違誤。原告縱然進行定期保養維護或故障維修，其在停止或開始運轉時，仍應符合空氣污染防制法第二十條第一項暨固定污染源空氣污染物排放標準之規定。另依空氣污染防制法之相關法令及環保署訓練所之目測檢查人員訓練教材，其目測判煙稽查紀錄表並無規定限制執行人員人數，且本件由兩名目測判煙訓練合格之稽查人員同時共同執行目測判煙，其目測判煙較一人判煙更為準確。
（三）次按固定污染源之相關設施故障致違反本法規時，公私場所應立即採取因應措施，並於故障發生後一小時內，向當地主管機關報備，及故障發生後二十四小時內修復或停止操作，與故障發生十五日內，向當地主管機關提出書面報告者，得免依空氣污染防制法處罰，雖為空氣污染防制法第七十條所明定，惟本件原告於故障發生時並未於一小時內向被告報備，且於故障事故發生後十五日內亦未將書面報告提報被告核備。原告並未依空氣污染防制法第七十條之規定完成三項要件，自無前述空氣污染防制法第七十條所定免罰之適用。另被告前於九十年十月二十五日以高市環六字第四０四九九號函限期於九十年十一月十日前完成改善在案，依空氣污染防制法第六十四條規定，未於改善期限屆滿前檢具符合排放標準或其他規定之證明文件向被告報請查驗者，視為未完成改善，將依空氣污染防制法第五十一條第二項按日連續處罰。原告於限期內完成改善並以原告雲會字第九０七八號函報請被告查驗，係原告依法應為之權利與義務，故原告所稱積極搶修迅速完成改善等情事，無法作為免罰之依據。
（四）末依行政院環境保護署八十九年十二月二十七日（八九）環署空字第００七六四七六號令公布之「公私場所違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則」第三條之附表中，違反第二十條第一項（排放污染物未符合排放標準）其應罰鍰計算方式之規定，本件因排放粒狀污染物不透光率排放濃度為60％，其污染程度達排放標準（20％）三倍，足應裁處罰款二十萬元，應符合比例原則。
（五）綜此所述，被告依據空氣污染防制法第二十條第第一項予以舉發，並依法同法第五十一條第一項裁處罰鍰，於法並無不合，訴願決定予以維持亦無不當之處，請判決駁回原告之訴。
理 由
一、按「公私場所固定污染源排放空氣污染物，應符合排放標準。前項排放標準，由中央主管機關依特定業別、設施、污染物項目或區域會商有關機關定之。直轄巿、縣（巿）主管機關得因特殊需要，擬訂個別較嚴之排放標準，報請中央主管機關會商有關機關核定之。」「公私場所違反第二十條第一項．．．所定之排放總量及濃度者，處新台幣二萬元以上二十萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新台幣十萬元以上一百萬元以下罰鍰。依前項處罰鍰者，並通知限期改善，屆時仍未完成改善者，按日連續處罰。」空氣污染防制法第二十條及第五十一條第一項分別定有明文。另「公私場所及交通工具排放空氣污染物之檢查，其實施方式如下：‧‧‧二、官能檢查：（一）目視及目測：．．．目測，指檢查人員以肉眼進行粒狀污染物排放濃度之判定。．．．」「．．．目測公私場所．．．排放之空氣污染物，由經訓練合格並領有證書之人員為之。」復為空氣污染防制法施行細則第三十三條第一項第二款第一目、第三十六條第一項所明定。次依行政院環境保護署八十八年六月三十日環署空字第三九二０五號令修正發布之「固定污染源空氣污染物排放標準」附表規定：「排放管道排放粒狀污染物不得超過不透光率百分之二十，停止、開始運轉時可到不透光率百分之四十，但一小時內超過不透光率百分之二十之累積時間不得超過三分鐘。」，合先敘明。
二、本件原告於高雄市前鎮加工出口區內設廠從事製衣業，因被告所屬稽查人員劉邦根、黃明仁於九十年十月二十二日上午九時五十五分前往稽查時，發現原告廠內一號鍋爐煙囪排放粒狀污染物（黑煙），即於當日九時五十五分至十時零分進行目測判煙，每十五秒記錄一次，共記錄二十次，判定不透光率平均值達百分之六十，已超過排放標準，乃依法予以告發，限於九十年十一月十日前完成改善，並據以裁處二十萬元罰鍰之事實，固有被告稽查空氣污染案件記錄表及固定污染源排煙目測判煙稽查記錄表各乙紙、現場照片二張、九十年十月二十五日高市環局六字第００四０四九九號告發通知書及九十年十一月月十二日空處字第００一三八六號處分書等件附於原處分卷可稽。惟查：
（一）依原告庭呈之行政院環境保護署空氣污染防制專責人員「不透光率管制與目測判煙」訓練教材第三十八頁至第四十七頁所記載，可能影響煙柱不透光率判定之因素包括：目測方向與排煙方向之角度、觀測位置、比對背景顏色、判定煙囪口之煙柱性質、時機、光線及距離等。有關距離部分，該教材第四十四頁明載：『觀測者至少需與煙囪相距「三倍煙囪之高度」。具煙柱之最佳觀測點，於煙囪口上，一個煙囪直徑處。．．．當觀測者愈接近煙囪則觀測角度愈大，觀測時之煙柱縱深亦加大，導致不透光率觀測值之增加。』，而操作判煙程序中，其總觀測最少時間為半小時（參照該教材第四十八頁）。前開限制無非為達成目測判煙準確性而設，是稽查人員進行目測判煙時，須循此辦理，以期客觀。經查，據被告九十年十月二十二日稽查空氣污染案件記錄表及固定污染源排煙目測判煙稽查記錄表所載，系爭污染源高出地面之高度則約十五公尺，依前開訓練教材所示內容，觀測員與煙囪必須有三倍於煙囪高度之距離，則依此計算結果，當日稽查員應於距離系爭污染源約四十五公尺處進行目測判煙程序，其操作程序方屬適當，否則可能將因觀測距離之不足，致使實際值超出不透光率觀測值之容許誤差範圍。然依前開稽查記錄表顯示，系爭污染源（即原告廠內一號鍋爐煙囪）與稽查員之距離僅有四十公尺左右，是其目測判煙程序，難謂無瑕疵。再者，依該稽查記錄表所載觀測時間，係從當日九時五十五分開始，至十時零分截止，是其總觀測時間僅歷時五分鐘，亦與前開訓練教材所述「總觀測時間最少為半小時」，相差甚鉅，是否將因總觀測時間之縮短，致影響判定值之準確度，亦非無推究餘地。從而，被告稽查人員目測判讀不透光率之距離與總觀測時間均與標準操作程序不合，其據此判定不透光率平均值達百分之六十，即有爭議。
（二）又本件被告對原告予以告發處分，係以當日稽查員實際進行目測判煙後作成之「固定污染源排煙目測判煙稽查記錄表」為其主要依據，該處分是否適法，與稽查員所記錄數據或其他事實陳述確實與否，尤密切相關。職是，對於該記錄表上所記載各項內容，如可能影響判定值高低者，於增刪塗改時，應嚴格要求稽查員於塗改處簽章，以示負責，並擔保數據及陳述之正確。然查，本件「固定污染源排煙目測判煙稽查記錄表」中，於觀測開始後之第四分三十秒欄位內所記載之不透光率數值明顯經過塗改，即有數字重疊現象，而該數據又為計算不透光率平均值之基準，稽查員卻未於該塗改處上簽章，實有未洽，被告未詳究其情，乃據以告發並開單處分，亦有疏略。末查，檢視被告當日「固定污染源排煙目測判煙稽查記錄表」，其上雖有目測判煙人員劉邦根、黃明仁二人之簽名，然僅有一式目測判煙紀錄及一組判煙數據，似顯示二人目測判煙結果均屬相同，絲毫不差，衡諸常情事理，誠屬不可思議，該二人是否均曾實際進行觀測程序，易啟人疑竇。是原告執此爭執，洵非無據。
三、綜上所述，原告廠內一號鍋爐煙囪排放粒狀污染物之情形，雖經被告稽查人員進行目測判煙，然於當日進行觀測程序時，稽查員與該煙囪距離並未達三倍煙囪高度，總觀測時間亦不足半小時，加以該「固定污染源排煙目測判煙稽查記錄表」所載內容亦有塗改之處，是否與當日觀測實情相符合，非無疑義，被告遽認系爭污染源之不透光率平均值達百分之六十，以原告違反空氣污染防制法第二十條第一項規定，依同法第五十一條第一項規定裁處二十萬元罰鍰，於法自有違誤，訴願決定遞予維持，亦屬未洽。原告執此指摘，為有理由，爰將訴願決定及原處分併予撤銷，以期公允。
四、本件既因稽查程序容有瑕疵，不足採為裁罰處分之論據，應認原告之訴為有理由，則原告其餘關於目測方向與排煙方向應略成直角之主張，即無再予論述之必要，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項前段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 十一 月 二十六 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 呂佳徵法 官 林勇奮法 官 蘇秋津右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十一 年 十一 月 二十六 日
法院書記官 陳嬿如