高雄高等行政法院判決 九十一年度訴字第二八五號
原 告 甲○○被 告 台南市安南地政事務所代 表 人 乙○○主任訴訟代理人 丙○○
丁○○右當事人間因溢繳登記規費罰鍰事件，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告之被繼承人蔡水金於民國（下同）八十六年七月二十四日死亡，遺有坐落台南市○○區○○○段第八七一及四一二地號土地應有部分各三分之一；⑵土城段第八七二地號土地所有權全部；⑶青草段第九六七及九六九地號土地應有部分各五九八八九分之二一○六四；⑷青草段第九七八地號土地所有權全部；⑸青砂段第六一九、六二○地號土地所有權全部等八筆土地。原告於八十九年一月十三日就上開土地向被告辦理繼承登記，經被告依內政部（八七）台內地字第八七八七七七一號函頒修正之「土地登記規費及其罰鍰計徵補充規定」，以該土地之公告現值計算，並按土地面積總額之千分之一計徵登記費新台幣（下同）一○七、○九二元；另因原告逾期聲請繼承登記，除扣除依法不可歸責申請人之日期後，並依土地法第七十三條第二項規定處以登記費額一倍之罰鍰總計一○七、○九二元，上開登記費及罰鍰業經原告繳納完畢。嗣原告以被告依公告現值計徵土地登記費，與土地法第七十六條第一項應按「申報地價」千分之一繳納登記費之規定牴觸，乃逕向本院提起本件給付訴訟，請求被告返還溢繳之登記規費及罰鍰計一八
九、八○○元及利息。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⑴被告應給付原告十八萬九千八百元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按年息百分之五計算之利息。
⑵訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
如主文所示。
三、兩造之爭點：
甲、原告主張之理由：⒈經查土地法第七十六條第一項規定：「聲請為土地權利變更登記，應由權利人
按申報地價或權利價值千分之一繳納登記費」，行為時法有明文，是以本件繼承登記案件，應依據當時土地申報地價計算登記費始足適法。詎被告竟誤以內政部（八七）台內地字第八七八七七七一號函頒修正之「土地登記規費及其罰鍰計徵補充規定」之職權命令為依據，以公告現值為計徵登記費之標準，顯與土地法母法之規定有所牴觸，此並迭經改制前行政法院八十八年判字第六九號判例、八十二年判字第二二三七號判決及 鈞院八十九年度簡字第五號判決在案。況且，內政部於九十年七月二十三日以台（九十）內中地字第九○八二六六六號函頒修正前開計徵補充規定時，亦認繼承登記仍以公告現值為計徵標準與土地法第七十三條第二項、第七十六條規定不合。據此，依據憲法第一百七十二條、中央法規標準法第十一條規定，被告所依據之土地登記規費及其罰鍰計徵補充規定牴觸法律部分應屬無效，被告違法超收之金額亦應依據公法上不當得利之法理準用民法相關規定，返還予原告，並自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止依法定利率按日加計利息。
⒉被告雖辯稱依土地登記規則第一百四十二條規定，縱認原告得以申請退還登記
費，亦應於三個月內為之，而原告已逾三個月期限，應已失權云云，惟查土地登記規則第一百四十二條固有「得由申請人於三個月內請求退還」等之規定，窺其性質僅為行政規則，然依據法律保留原則，限制人民權利應以法律定之，不得僅以行政命令限制之，為行政法上最基本原則，且該文義亦未規定逾期失權之法效，故應僅係對行使退還時間之訓示規定而已，被告自不得以此為否准退還之理由，此有台北高等行政法院八十九年度訴字第二三五○號判決可稽，並有 鈞院九十年度簡字第三九二一號著有類似判決。又本案係發生於八十九年一月間，行政程序法尚未生效，依法律不溯及既往原則，本案公法上請求權於當時法律未明定，解釋上似應類推適用民法相關規定為十五年時效而非適用後法行政程序法規定之五年，並此敘明。
⒊被告就其超收系爭八筆土地登記費之金額一八九、八○○元（即分別按申報地
價與土地現值為標準計算登記費之差額，有關系爭土地超收金額計算方式：土城段第八七一地號土地應收登記費為申報地價一、○四○元╱平方公尺×面積
一五四．五二平方公尺×權利範圍三分之一×千分之一＝五三．五六七元。土城段第八七二地號土地應收登記費為申報地價一、○四○元／平方公尺×面積一○四平方公尺×千分之一＝一○八．一六元。土城段第四一二地號土地應收登記費為申報地價一、三二Ｏ元／平方公尺×面積一、八九八‧六五平方公尺×權利範圍三分之一×千分之一＝八三四‧九六六元。青草段第九六七地號土地應收登記費為申報地價四一六元／平方公尺×面積二七、○二八．五八平方公尺×權利範圍五九八八九分之二一○六四×千分之一＝三、九五四．六七元。青草段第九六九地號土地應收登記費為申報地價四一六元／平方公尺×面積
三三、○二八‧八平方公尺×權利範圍五九八八九分之二一○六四×千分之一＝四、八三二．五八九元。青草段第九七八地號土地應收登記費為申報地價四一六元／平方公尺×面積二五七‧二八平方公尺×千分之一＝一○六‧九九五元。青砂段第六二○地號土地應收登記費為申報地價四一六元／平方公尺×面積五、四○五．二九平方公尺×千分之一＝二、二四八．六元。青砂段第六一九地號土地應收登記費為申報地價二八○元／平方公尺×面積一八九．八九平方公尺×千分之一＝五三．一六九元。上揭八筆土地被告正確應核收登記費共計一二、一九二元，另因原告逾期罰鍰一倍，合計應繳納二四、三八四元，被告卻徵收原告一○七、○九二元及同額一倍罰鍰共計二一四、一八四元，總計違法超收一八九、八○○元），自亦應依據公法上不當得利之法理，返還予原告。爰請求判決被告應返還原告十八萬九千八百元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按年息百分之五計算之利息。
乙、被告答辯之理由：⒈本案依法律不溯及既往原則，除了法律行為於新舊法交替當時，當事人可選擇
較有利於自己之舊法或新法，本案原告既非於新舊交替當時，故不存在新舊標準上之適用爭議，自無所謂溢繳情形之法令依據，訴訟與程序自有未合。
⒉又內政部所訂頒「土地登記規費及其罰鍰計徵補充規定」，其位階雖僅行政命
令之性質，惟仍是法律之授權訂定，應有約束下級行政機關之執行力。雖本案計徵標準依土地法第七十六條規定之「申報地價」究竟屬權利人或義務人共同申報之土地移轉現值，抑或指依規定地價申報程序之申報地價，為數十年來一直存在之爭議，惟未經中央最高地政機關－內政部修正或變更，下級行政機關依行政倫理，只能遵守，否則即涉入圖利他人之觸法行為。
⒊另有關登記規費徵收，目前雖經內政部修正以申報地價計徵，惟所謂申報地價
之定義，究應係指依平均地權條例第四十七條及第四十七條之一規定，以向稅捐機關申報之移轉現值（地價）而為之審查標準計算之公告土地現值，或依平均地權條例第十六條規定地價程序中之申報地價，兩者何種較合法，看法仍有紛歧，故被告九十一年三月二十九日亦接獲內政部以九十年三月二十一日台內中地字第○九一○○八三二八五號函，為研修土地法第七十六條規定有關申請土地權利變更登記、登記費及罰鍰之計收標準之內容表示意見。
⒋按申請土地權利變更登記，其登記費及罰鍰之計徵標準，依土地法第七十六條
規定應由權利人按申報地價或權利價值千分之一繳納，內政部為使地政機關登記費之計徵標準明確，於七十七年七月二十一日函訂土地建物權利變更登記其登記費之計算標準，嗣為整合相關解釋函令，齊一地政機關登記規費計徵作業，於八十一年五月二十一日函頒「土地登記規費及罰鍰計徵補充規定」，惟依行政法院八十八年度判字第六九號判例意旨，認為上開補充規定之行政命令，與法律規定有所牴觸應予修正，然查上開條文第一條所稱「申報地價」係指權利人及義務人依平均地權條例第四十七條規定共同申報其土地移轉現值，而非同條例第十六條及土地法第一百五十六條規定之申報地價為辦理規定地價之程序方法，兩者內涵與意義並非相同。茲為能釐清土地法第七十六條所稱之申報地價之觀念與意思，使申報土地權利變更登記於計收登記費之標準有明確法源，內政部亦著手研擬修正土地法第七十六條規定，在未完成修法前，基於社會秩序之安定性及確保依法行政之原則，請 鈞院能參酌內政部研修意見及其頒訂之行政命令，審慎處理，以免裁判後造成難以執行情況發生。
理 由
一、原告經合法通知未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第二百十八條準用民事訴訟法第三百八十六條各款所列情形，爰依被告之聲請，由其一造辯論而為判決，合先敍明。
二、按人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付，固得依行政訴訟法第八條第一項前段之規定，向高等行政法院提起一般給付之訴，請求償還，惟該項財產上之給付如須先由行政機關就其給付之範圍或金額之多寡予以自行核定，而後再作成授益行政處分者，基於對行政權之尊重暨避免司法資源被濫用，自應由人民先向行政機關請求作成財產給付之授益處分為是。如行政機關對其請求於法令所定期間內應作為而不作為，或對其請求逕予駁回，則人民應依訴願法之規定提起訴願救濟；倘有不服，再循序依行政訴訟法第五條第一項、第二項規定，提起「怠為處分之課予義務訴訟」或「排除否准之課予義務訴訟」，而非得逕行提起同法第八條之一般給付訴訟。是原告就財產之給付，如主張其有公法上之不當得利之返還請求權，而是項財產之給付，倘須由行政機關自行先為核定者，其捨上開合法救濟途徑不為，卻逕行向高等行政法院提起一般給付之訴者，則原告之訴自欠缺權利保護之必要，其訴訟即難認為有理由。最高行政法院九十年度判字第二三六九號判決：「行政法院並未具有上級行政機關之功能，不得取代行政機關而自行決定。故行政訴訟法第八條所規定因公法上原因發生財產上之給付，而提起一般給付之訴，其請求金錢給付者，必須以該訴訟可直接行使給付請求權時為限。如依實體法之規定，尚須先由行政機關核定或確定其給付請求權者，則於提起一般給付之訴之前，應先提起課予義務之訴，請求作成該核定之行政處分。」，亦同此旨。
三、經查，本件原告之被繼承人蔡水金於八十六年七月二十四日死亡，遺有坐落台南市○○區○○○段第八七一及四一二地號土地應有部分各三分之一；⑵土城段第八七二地號土地所有權全部；⑶青草段第九六七及九六九地號土地應有部分各五九八八九分之二一○六四；⑷青草段第九七八地號土地所有權全部；⑸青砂段第
六一九、六二○地號土地所有權全部等八筆土地。原告於八十九年一月十三日就上開土地向被告辦理繼承登記，經被告依內政部（八七）台內地字第八七八七七七一號函頒修正之「土地登記規費及其罰鍰計徵補充規定」，以該土地之公告現值計算，並按土地面積總額之千分之一計徵登記費一○七、○九二元；另因原告逾期聲請繼承登記，除扣除依法不可歸責申請人之日期後，並依土地法第七十三第二項規定處以登記費額一倍之罰鍰總計一○七、○九二元，上開登記費及罰鍰業經原告繳納完畢等情，此有原告提出之台南市政府地政規費及罰鍰收據聯單影本二紙及被告核發之地價證明書二紙在卷可稽，並為兩造所不爭執，自堪信為真實。
四、其次，聲請土地權利變更登記，應於土地權利變更後一個月內為之。其係繼承登記者，得自繼承開始之日起，六個月內為之。聲請逾期者，每逾一個月得處應納登記額一倍之罰鍰。但最高不得超過二十倍，土地法第七十三條第二項定有明文。又前開登記費用，應由權利人按申報地價或權利價值千分之一繳納，同法第七十六條第一項亦有規定。再者，「土地法第七十三條、第七十六條所定計徵登記費與罰鍰標準之申報地價，與平均地權條例第四十六條所定之公告現值並非相同。主管機關於計徵本件土地登記之登記費及罰鍰時，應依土地法第七十三條第二項、第七十六條規定，以平均地權條例第十六條第一項所定之申報地價為計徵之標準，非可以公告土地現值為準，內政部八十六年五月二十九日台內地字第八六七五七六九號函發布修正之土地登記規費及其罰鍰計徵補充規定之行政命令，以公告土地現值為計徵登記費及罰鍰之標準，顯與法律規定有所牴觸」，改制前之行政法院八十八年度判字第六十九號亦著有判例可參。茲查，本件原告起訴請求被告返還溢收土地登記費一八九、八○○元，無非係以被告根據內政部八十七年函頒之「土地登記規費及其罰鍰計徵補充規定」，以「公告現值」作為計徵系爭土地登記費之標準，向原告計徵土地登記費，乃牴觸土地法第七十六條第一項以「申報地價」為計徵標準之規定，顯屬適用法令錯誤，爰主張依不當得利返還請求權，請求被告返還溢收之土地登記費及罰鍰為其依據。惟被告依「公告現值」作為計徵系爭土地登記費之標準，向原告計徵土地登記費，固與上揭改制前之行政法院判例不符，原告對被告溢收之土地登記費及罰鍰，雖可依公法上不當得利之法律關係，請求被告予以退還，然本件究應退還多少金額，被告自應先行審查及核定，而後再作成退還規費之處分。原告倘對被告之處分不服，則可依訴願及行政訴訟（課予義務訴訟）程序尋求救濟，詎原告並未先向被告請求核定返還溢收之土地登記費，即遽行向本院提起本件行政訴訟（給付訴訟），揆諸前揭說明，自有違誤。
五、綜上所述，本件原告之訴因欠缺權利保護要件，且屬無從補正，其訴訟之主張，即難認為有理由，應予駁回。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百十八條、第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段、民事訴訟法第三百八十五條第一項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 八 月 二十九 日
高雄高等行政法院第四庭
審判長法官 高秀真法 官 林勇奮法 官 邱政強右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十一 年 八 月 二十九 日
法院書記官 涂瓔純