高雄高等行政法院判決 九十一年度訴字第三二五號
原 告 台灣糖業股份有限公司旗山糖廠代 表 人 陳國彥 廠長訴訟代理人 涂啟夫 律師被 告 高雄縣政府代 表 人 甲○○ ○○訴訟代理人 乙○○右當事人間因拆遷補償事件，原告不服行政院環保署中華民國九十一年二月二十七日環署訴字第○九○○○七九四四五號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告於民國（下同）九十年七月八日函請被告補辦水源保護區養豬場拆除補償，案經被告認定其所屬旗山畜殖場，並非行政院農委會八十五年十一月及八十七年十一月「台灣地區養豬頭數調查」紀錄有案之養豬場，且依據行政院環保署（下稱環保署）訂定「飲用水水源水質保護綱要計畫—高屏溪、淡水河、頭前溪、大甲溪及曾文溪部分水源保護區養豬戶（場）依法拆除補償基準」相關規定，原告應於八十九年十二月三十一日前自行向鎮公所提出申辦補償，惟原告逾期始提出申辦，乃以逾期不予受理為由，否准原告之申請；原告不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
（一）原告聲明求為判決：１、先位聲明⑴訴願決定及原處分均撤銷。
⑵被告應給付原告新台幣（下同）八千零二萬五千零二十
二元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按年息百分之五計算之利息。
２、備位聲明⑴訴願決定及原處分均撤銷。
⑵被告應作成補償原告八千零二萬五千零二十二元及自起
訴狀繕本送達翌日起至清償日止按年息百分之五計算利息之處分。
（二）被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、兩造之爭執：
甲、原告主張之理由：
（一）查內政部營建署於七十六年三月二十一日以台（七六）內營字第四八四一○八號公告明載：「在水體內不得飼養家禽，水體外飼養或放牧家禽、家畜不得污染水體」，且環保署於八十八年十一月三十日「鍾立委紹和與環保署、農委會談水源保護區養豬依法拆除補償工作備忘錄」指出：「對於八十八年十一月三十日養豬團體提出可自行選擇不養或符合環保標準繼續飼養之方案，環保署意見如下‧‧‧‧‧‧（二）可自行選擇不養或符合環保標準繼續飼養之方案，執行時仍應採同一村里百分之七十或八十之養豬戶有共同拆除意願，且共同提出申請時，依共同拆除意願高低決定執行取得補償金之優先順序‧‧‧‧‧‧」；況查經濟部於八十九年四月間擬修正自來水法台灣省施行細則，將水源區飼養豬隻原規範屬貽害水質之行為，放寬為：「於水源區飼養豬隻超過流放標準方屬貽害水質之行為」，嗣於九十年五月十五日以經（九十）水利字第○九○○二六○五五○○號公告略以：「以下工廠、礦場或經中央主管機關指定之事業不得新設，但無廢水及廢水處理符合水污染防治法主管機關規定之放流水標準者，排放至保護區之外者，不在此限‧‧‧‧‧‧１５養豬業‧‧‧‧‧‧」。復查，環保署於八十九年九月間制定發布之「水源保護區養豬戶（場）稽查管制計畫」，對於未提出申辦拆除補償之養豬場實施污染源普查，督促養豬場遵守水污染防治法及其相關規定，更甚者，經濟部水利處吳憲雄副處長於「誰來救救五大流域養豬戶公聽會」時，指稱：「在水質保護區要養豬，我們會協助養豬戶來處理污水的工作」，以上皆使原告相信只要使養豬廢水處理符合放流水標準，即可於水質保護區繼續飼養豬隻，故原告於評估停養與續養之利弊後，決定繼續飼養，而未於申辦期限內向被告提出申辦。
（二）再查，飲用水管理條例第五條第二項第五款及自來水法台灣省施行細則第九條規定飼養家禽、家畜為污染水質水量之行為，經查飲用水管理條例第五條乃在八十八年十二月二十二日修正公布，又自來水法台灣省施行細則在八十四年六月十九日公告，而原告係於前開法條公布公告後，方陸續取得廢（污）水排放許可證、畜牧場登記書及廢（污）水土壤許可證，參以環保署八十九年四月一日（八九）環署中字第○○○七三一八號公告「高屏溪飲用水水源水質保護區」並未包括旗山鎮，倘原告畜殖場之設立有何污染水源水質之情形或與法令牴觸者，被告及行政院農委會自無核發許可證及核准登記之可能。
（三）又原告依法設置畜殖場飼養豬隻，且投入大量人力，然環保署以（八九）環署水字第○○○四九六三七號公告之「飲用水水源水質保護綱要計畫—高屏溪、淡水河、頭前溪、大甲溪及曾文溪部分水源保護區養豬戶（場）依法拆除補償基準」（下稱補償基準）及「高屏溪、淡水河、頭前溪、大甲溪及曾文溪部分水源保護區養豬戶（場）依法拆除補償注意事項（下稱補償注意事項）」，認定養豬貽害水質與水量之行為，並請經濟部督導原告自九十一年一月一日起停止養豬行為，使原告受損害。則依上述補償基準及補償注意事項、公法上信賴利益保護原則及行政程序法第八條規定，被告應對原告所受損害，為相當之補償。
（四）另按「養豬戶（場）申辦期限：自本注意事項公告起至八十九年十二月三十一日止。」「公所應以雙掛號方式通知轄區內養豬戶（場），應於申辦期限內提出申辦，逾期不予受理。」固為補償注意事項四（二）及八所明定；然此補償注意事項係依據自來水法第十一條、第十二條及飲用水管理條例第五條而訂定之法規命令，其限制人民補償請求權行使期間，顯然增加法律所無之限制，有違法律保留原則及司法院釋字第二七四號解釋意旨。
（五）末查，環保署等相關主管機關未明確宣示高屏溪水源水質水量保護區是否全面實施禁養，更甚者，誤導原告相信得繼續飼養豬隻，前經監察院糾正，且旗山鎮公所亦未依補償注意事項八之規定，以雙掛號通知原告提出申辦，故原告未依限申辦實非可歸責原告。而依補償注意事項及補償基準相關規定，原告得請求之補償費為八千零二萬五千零二十二元。
乙、被告主張之理由：
（一）依據水源保護區養豬戶依法拆除補償注意事項四、（二）規定，養豬戶（場）申辦期限自本注意事項公告日起至八十九年十二月三十一日止，逾期則不予受理。查台灣地區養豬頭數調查報告係屬秘密類統計文件，非經所在地政府主計機關同意，不得提供（統計法第二十六條及同法施行細則第五十九條參照），然行政院農業委員會礙於統計法規定並未提供原告所屬養豬場養豬頭數，故被告始無以雙掛號通知原告。然依行政院環保署規定為確保養豬戶場知悉補償相關規定，地方機關對列入名冊者以郵局雙掛號、村里幹事通知、辦理說明會等方式通知其申辦，未列入名冊之養豬場部分，鑒於無法確認特定對象進行通知，則藉由傳播媒體及辦理說明會等管道加強宣導，俾該類養豬場能及早知曉而提出申辦，查原告所屬養豬場其規模屬於大型養豬場，曾二次電詢該署相關申辦事宜（此有原告保健組八十九年十一月四日簽呈可稽），且原告於八十九年十一月三日曾派黃進仁參加說明會，並派員前往被告於旗山鎮舉辦之填表說明會會場詢問申辦相關事宜，顯見原告對於申辦期限至八十九年十二月三十一日止事前業已知悉，其與雙掛號通知之效力應無二致。
（二）又環保署及被告於多次說明會中迭次表示，本計畫係依法辦理，並規定未於申辦期限內提出申辦者，逾期不受理。區內養豬戶（場）應先行申辦拆除補償事宜，以免因超過申辦期限而未申辦，無法依法領取補償救濟金，亦無法飼養。原告不應以自認「只要符合放流水標準，仍可繼續飼養」之理由，作為免除未依法令規定之依據。另依自來水法第十一條及自來水法台灣省施行細則第九條之規定，於自來水水源保護區之養豬行為為貽害水質與水量之行為，為違反自來水法之行為，因此雖係於自來水水源水質水量保護區設立前即已合法設置完成之養豬戶（場），因法律修正而予以拆除，即屬信賴利益保護之補償。本件該區域既已公告進行補償工作，故雖屬自來水水源水質水量保護區公告前已設置完成之合法養豬戶（場）依法亦不得繼續飼養。
理 由
一、查依台灣糖業股份有限公司總廠及糖廠組織規程規定觀之，原告台灣糖業股份有限公司旗山糖廠有一定之組織型態、人事編制及獨立之會計制度，原告並自陳其得對外獨立行文，足見其係台灣糖業股份有限公司之獨立機構；則本件原告因其畜殖場遭禁養，而請求被告給付拆除補償費之業務範圍內事項涉訟，自應認原告有當事人能力，先此敘明。
二、按法律保留原則，係指有關人民自由權利之限制應以法律定之，並不得逾越必要之程度，應依法律規定之事項不得以命令定之。若以法律授權限制人民自由權利者，須法有明示其授權之目的、範圍及內容並符合具體明確之要件，主管機關根據授權訂定施行細則，自應遵守上述原則，不得逾越母法規定之限度或增加法律所無之限制。並經司法院釋字第五四八號、五三二號、四七四號、四四三號等多號解釋闡釋明確。又「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第一百十九條、第一百二十條及第一百二十六條參照），即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。至經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規範情形，或法規（如解釋性、裁量性之行政規則）係因主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發布者，其信賴即不值得保護；又純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍。」業經司法院釋字第五二五號解釋在案。由此號解釋可得知，信賴保護原則雖不限於於授益行政處分之撤銷或廢止始得主張之，即於行政法規之廢止或變更亦有其適用，然主張信賴保護原則時仍須以國家行為為對象，亦即必須先有國家行為存在，始有形成人民信賴之可能，故信賴之基礎可說是信賴保護原則的前提要件，蓋此種行為既係國家基於統治權地位之對外表現，人民自會投以必要之信賴，並配合以形成自身之生活，自應有受到保護之必要，然既謂之為前提要件，意指若不具信賴基礎之存在，則縱使有信賴之表現、及值得信賴之必要等，皆無由主張信賴保護原則之餘地。
三、本件原告於九十年七月八日函請被告准予補辦水源保護區養豬場拆除補償費，經被告依據環保署訂定之補償基準相關規定，認原告逾期未於八十九年十二月三十一日前自行向鎮公所提出申辦補償，乃不予受理等情，已經兩造分別陳述在卷，並有原告申請函及被告九十年八月二日九十府環三字第一二四六八四號函附訴願卷可稽，自堪認定。而原告提起本件訴訟無非以補償注意事項及補償基準係依據自來水法第十一條、第十二條及飲用水管理條例第五條之授權而訂定，然其限制人民行使補償請求權之期間，顯然增加法律所無之限制，有違法律保留原則；且先前核發許可證書等行為及嗣後遭經濟部禁養之規定，使原告受有損害，本於信賴利益保護原則，被告亦應補償原告之損失云云，資為爭執。
四、經查：
（一）按所謂法規命令，係指行政機關基於法律授權，對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定（行政程序法第一百五十條第一項參照）。故法規命令應有法律之明確授權，而法規命令之內容亦應明列其法律授權之依據，並不得逾越法律授權之範圍與立法精神。另所謂行政規則，係指上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定（行政程序法第一百五十九條第一項參照）。故行政規則本質上係法律適用行為，並非立法行為（李惠宗著行政法要義第一０九頁參照）。又自來水法第十一條及第十二條係規定：「自來水事業對其水源之保護，除依水利法之規定向水利主管機關申請辦理外，得視事實需要，申請主管機關會商有關機關，劃定公布水質水量保護區域，禁止在該區域內一切貽害水質與水量之行為。」「前條水質水量保護區域內，原有建築物及土地使用，經主管機關會商有關機關認為有貽害水質水量者，得通知所有權人或使用人於一定期間內拆除、改善或改變使用。其所受之損失，由自來水事業補償之。前項補償金額，如雙方不能達成協議時，由主管機關核定之。」另飲用水管理條例第五條則規定：「在飲用水水源水質保護區或飲用水取水口一定距離內之地區，不得有污染水源水質之行為。前項污染水源水質之行為係指︰．．．．．．。前項第一款至第九款及第十二款之行為，為居民生活所必要，且經主管機關核准者，不在此限。第一項飲用水水源水質保護區之範圍及飲用水取水口之一定距離，由直轄市、縣（市）主管機關擬訂，報請中央主管機關核定後公告之。其涉及二直轄市、縣（市）以上者，由中央主管機關訂定公告之。飲用水水源水質保護區及飲用水取水口一定距離內之地區，於公告後原有建築物及土地使用，經主管機關會商有關機關認為有污染水源水質者，得通知所有權人或使用人於一定期間內拆除、改善或改變使用。其所受之損失，由自來水事業或相關事業補償之。」
（二）本件原告係依據上述補償注意事項及補償基準之規定，請求被告為本件之補償，已經原告陳明在卷（詳見本院九十一年七月二十五日準備程序筆錄）；而原告援為請求依據之補償注意事項第二點雖規定：「依飲用水管理條例第五條與自來水法第十一條、第十二條規定，認定於下列水源保護區內，養豬為貽害水質與水量之行為，執行養豬戶（場）之拆除補償：．．．．．．。」然查自來水法及飲用水管理條例係基於策進自來水事業之合理發展，加強其營運之有效管理，以供應充裕而合於衛生之用水，或為確保飲用水水源水質，提升公共飲用水品質，以改善及維護國民生活環境，促進工商業發達等精神而訂定，而觀諸上述自來水法第十一條、第十二條及飲用水管理條例第五條規定之內容，可知此等規定並無關於授權行政機關訂立補償基準或補償注意事項之授權內容，而上述補償注意事項第二點規定，亦僅係基於自來水法第十一條、第十二條及飲用水管理條例第五條規定之內容，劃定公布水質水量保護區域，並認定養豬在該區域內為貽害水質與水量之行為；至於補償部分，依據上述自來水法第十一條、第十二條及飲用水管理條例第五條之規定，須經主管機關裁量後，「通知所有權人或使用人於一定期間內拆除、改善或改變使用。」時，始生「其所受之損失，由自來水事業補償之。前項補償金額，如雙方不能達成協議時，由主管機關核定之。」或「其所受之損失，由自來水事業或相關事業補償之。」之補償情事；亦即須主管機關強制就貽害水質或水量情事為拆除、改善或改變使用時，始生損失補償之問題。而綜觀上述補償注意事項及補償基準之規定，其並無養豬戶（場）應強制禁養之相關規定；且被告亦陳稱上述補償注意事項及補償基準並未為養豬戶（場）之強制禁養，而原告更陳稱：原告係於上述補償注意事項所定申辦期限後，因環保署九十年八月二日（九○）環署水字第○○四八三八四號函而遭強制禁養等語甚明；足見上述補償注意事項及補償基準係透過鼓勵及獎勵之宣導方式，使公告區域內之養豬戶（場）為自動申辦同意停養豬隻之行為，並因此訂立補償基準予以補償，故此補償核與前述自來水法第十一條、第十二條及飲用水管理條例第五條係就強制禁養之情形所為損失補償之規定無涉；且上述補償注意事項所以規定養豬戶（場）申辦期限：自本注意事項公告日起至八十九年十二月三十一日止，乃為「配合政府施政預算編列及執行，訂定相關計畫期程之故」，亦經環保署以九十一年八月二十二日環署水字第○九一○○五二八一四號函函復本院在案，有該函附卷可稽；可知，上述補償基準及補償注意事項，乃行政機關為執行政策所為之便宜措施，並非以自來水法第十一條、第十二條及飲用水管理條例第五條作為授權依據而發布之法規命令；上述補償基準及補償注意事項既非基於自來水法第十一條、第十二條及飲用水管理條例第五條之授權所訂立之法規命令，而上述補償注意事項所為申辦期限之規定，又係行政機關本於執行政策，以鼓勵自動離牧之方式，配合政府施政預算之編列及執行而訂定，故此等規定自不生增加法律所無之限制，而有違法律保留原則之情事；是原告以上述補償基準及補償注意事項為法規命令，其關於申辦期限之限制係有違法律保留原則云云，即有誤會，不足採取。另上述補償基準及補償注意事項係於八十九年八月二十九日公告，其中八十九年十二月三十一日僅係申辦之期限，至於拆除期限則為九十年九月三十日，有環保署八十九年八月二十九日（八九）環署水字第○○四九六三七號函附卷可稽，故上述期限乃主管機關斟酌人民行為之時間、作業流程及整體預算之執行裁量之結果，亦與比例原則無違，併予敘明。
（三）又本件原告所屬養豬場，因不經縣（市）政府，逕由該場自行函報農政單位，彙整成八十五年十一月及八十七年十一月「台灣地區養豬頭數調查」紀錄，而行政院農業委員會上開調查紀錄，性質上屬秘密之統計資料，非經所在地政府主計機關同意，不得提供，因此原告固為行政院農業委員會八十五年十一月及八十七年十一月「台灣地區養豬頭數調查」紀錄有案之養豬場，然行政院農業委員會囿於統計法之規定，既未提供原告資料給被告，故被告並無法主動將原告列入名冊並以雙掛號通知，然被告亦曾主動通知原告參加說明會，且原告亦曾派員參加上述補償基準及補償注意事項作業程序中之說明會等情，則經被告陳述在卷，並有原告於八十九年十一月三日曾派黃進仁參加說明會簽到之影本附卷足證；且原告復陳稱：因政府各相關機關未於補償基準申辦期限屆滿前，採取禁養之政策，此係原告於拆遷補償基準公告後決定繼續飼養而未申辦補償之原因之一等語（詳見原告九十一年十月二日辯論意旨狀）；足見原告已知曉被告上述補償之辦理事宜，故原告以未收到雙掛號通知為由，進而主張被告辦理上述補償程序有瑕疵，其雖逾期申辦，被告亦應受理云云，亦無可採。
五、原告復主張，原告於飲用水管理條例公布後，陸續取得廢（污）水排放許可證、畜牧場登記書及廢（污）水土壤許可證，而環保署八十九年四月一日（八九）環署中字第○○○七三一八號公告「高屏溪飲用水水源水質保護區」並未包括旗山鎮，嗣因經濟部禁止原告養豬，使原告投入之人力遭受到損失，因此應得主張信賴利益保護原則，依據上述補償基準及補償注意事項請求被告給予補償金云云。
然如前所述，上述補償基準及補償注意事項並未強制要求原告禁養，其係一獎勵性措施，鼓勵於申辦期限截止前完成申辦自動離牧，並使申辦人得因此取得補償金；至於強制原告禁養者，依原告主張乃前述環保署九十年八月二日（九○）環署水字第○○四八三八四號函請經濟部督導原告之結果，足見原告之停養豬隻，核與上述補償基準及補償注意事項無涉；而揆諸首揭說明，主張信賴保護原則時仍須以國家行為為對象，亦即必須先有國家行為存在，始有形成人民信賴之可能，而上述補償基準及補償注意事項既未強制原告禁養，亦未鼓勵原告繼續飼養豬隻，因此該補償基準及補償注意事項並未使原告產生繼續飼養豬隻為合法行為之信賴存在，故而原告以取得廢（污）水排放許可證、畜牧場登記書及廢（污）水土壤許可證為由，主張本於信賴保護原則，亦可依據上述補償基準及補償注意事項請求被告補償云云，顯係誤解，不足採取。另上述補償基準內容中關於適用範圍即明文規定包含「高屏溪攔河堰以上集水區」，是旗山鎮顯亦在範圍之內，並無原告之養豬場未包含其中致原告產生信賴情事。再原告若如其主張確有被強制禁養致受損失情事，乃是否得依其他法令向應負補償義務機關請求損失補償範疇，核與本件原告所主張之上述補償基準及補償注意事項之規範無涉，均併此敘明。
六、綜上所述，本件原告之主張，並無可採；本件原告既係依據上述補償基準及補償注意事項請求被告補償，然依上述補償注意事項之內容，其既有關於申辦補償期限之規定，則被告以原告逾期申辦為由，否准原告之申請，即無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合；原告提起本件訴訟，先位聲明求為判決訴願決定及原處分均撤銷，及請求被告應給付原告八千零二萬五千零二十二元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按年息百分之五計算之利息；備位聲明求為判決訴願決定及原處分均撤銷，及請求被告應作成補償原告八千零二萬五千零二十二元之處分，均無理由，應予駁回。
七、據上論結，原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第二百條第二款、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 十 月 十六 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 陳光秀法 官 李協明法 官 楊惠欽右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十一 年 十 月 十六 日
法院書記官 藍亮仁