高雄高等行政法院判決 九十一年度訴字第三五八號
原 告 甲○○被 告 臺南縣政府代 表 人 乙○○○○訴訟代理人 吳炳輝律師右當事人間因地上物徵收補償事件，原告不服內政部中華民國九十一年三月四日台內訴字第０九一０００八七四五號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣原告所有之建築改良物（門牌號碼：台南縣○○鄉○○村○○○路○段○○○號）坐落於台南縣○○鄉○○○段第七七０之一七地號土地，上開土地於八十八年三月十一日經被告以八八府地重字第四一七０四號公告區段徵收為高速鐵路台南車站特定區用地，並於公告中載明土地改良物（含建築改良物、農林作物、水產養殖、畜禽類及墳墓等）種類、數量及補償價格另擇期公告徵收。嗣被告另以八十九年五月十五日八九府城開字第七五六六六號公告徵收高速鐵路台南車站特定區區段徵收範圍內公私有土地之土地改良物，公告期間自八十九年五月十六日起至八十九年六月十五日止。原告於公告期間內提出異議，經被告以九十年五月二日九十府城開字第六三七０二號函復原告謂：「有關台端異議高速鐵路台南車站特定區區段徵收土地改良物補償費及申請發給自動拆遷獎勵金等案，詳如說明，．．．二、本府於民國八十九年九月十四日派員複估及民國九十年二月七日再複估台端異議事項，經本府查處情形如附通知書（含調查估價表），如有不服，得提交地價評議委員會復議。但對救濟金、獎勵金、補助費不服者，請於文到三十日內提起訴願。．．」等語，原告對於補助費等部分不服，再於九十年五月三十日提出異議，嗣經被告函請台南縣歸仁鄉公所查明後，以九十年八月二十四日九十府城開字第一二五四六０號函通知原告發放補償費新臺幣（下同）七千七百五十元（廚房吊廚漏估部分），自動拆除獎勵金四十六萬一千六百五十三元，房屋補助費三十萬元，並經原告領取完畢，原告猶對其房屋內之樓地板粉裝大理石所核定之點數仍有不服，提起訴願，主張應以八十八年十二月十四日修正發布前之「台南縣政府興辦公共設施拆除合法房屋查估補償辦法」核計點數，復經訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
乙、兩造之聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）訴願決定及原處分均撤銷，被告應作成補償原告二百九十三萬一千零五十四元之行政處分。
（二）訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
（一）原告之訴駁回。
（二）訴訟費用由原告負擔。
丙、兩造主張之理由：
一、原告起訴意旨略謂：
（一）前台灣省政府地政處因辦理高速鐵路台南車站用地之需，於八十七年七月核准徵收原告所有坐落台南縣○○鄉○○○段七七０之一七地號土地，並由台南縣歸仁鄉公所於八十八年四月間至原告所有系爭房屋（門牌號碼：台南縣○○鄉○○村○○○路○段○○○號）進行查估，並於同年五月完成土地改良物補償查估作業，經查估結果：一樓部分，樓地板粉裝百分之九十六為外國大理石，百分之四為石質馬賽克；二樓部分，百分之九十二為外國大理石，百分之八為石質馬賽克；三樓部分，百分之九十三為外國大理石，百分之七為石質馬賽克。詎被告故意擱置，而先行修改「台南縣政府興辦公共設施拆除合法房屋查估補償辦法」後，至八十九年始公告徵收，並適用較不利原告之新法計算「外國大理石點數」，核定樓地板評點分別為三０六、三００、三０二，遠低於修正前之外國大理石評點一三一０點。茲將被告應再補償之金額計算如下：
Ａ、一樓部分：66.36×（1,310－312）點×96﹪×10.5元＝667,571（元）。
Ｂ、二樓部分：66.36×（1,310－312）點×92﹪×10.5元＝639,756（元）。
Ｃ、三樓部分：66.36×（1,310－312）點×93﹪×10.5元＝646,709（元）。
Ｄ、獎勵金（Ａ＋Ｂ＋Ｃ）×50﹪＝977,018（元）。總計Ａ＋Ｂ＋Ｃ＋Ｄ＝2,931,054（元）。
（二）按本件區段徵收建築物補償查估作業係於八十八年四月間進行，同年五月十日即報完工，並由查估公司將表冊送交台南縣歸仁鄉公所，經鄉公所審核完畢後並請查估公司更正，於八十八年八月六日即送交被告，被告故意擱置至八十九年始公告徵收，並適用較不利民眾之評點點數，就此不惟台南縣歸仁鄉公所提出異見指摘被告「對受償人有失公平，且查估作業在前，而修正在後有違一般誠信原則」「依公平原則，應以開始查估日之標準認定」。事實上於徵收作業開始前，被告亦歷次以書面資料或於會議程序中向民眾宣導係適用當期之查估補償辦法，且為求公平，儘量與其他高鐵車站採用同一補償標準，則自不容政府機關出爾反爾，為縮減支出，故意不依正常之行政程序進行公告徵收程序，脫法取巧，搶先修改查估補償辦法，然後再公告徵收，故為公平起見，並彰顯公權力，請撤銷原處分及訴願決定，責令被告依先前承諾，按開始查估日之補償點數，計算原告之「樓地板粉裝」之大理石點數作為補償等語。
二、被告答辯略謂：
（一）按「訴願為人民對中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益之行政救濟程序，故訴願受理機關於受理訴願之初，必須先行查明訴願人所指為違法或不當之行政處分為何，否則，審查之對象不確定，其所為之決定，自難謂為適法。」改制前行政法院即現之最高行政法院七十三年度判字第四一五號判例可資參照。本件原告係不服被告八十八年十二月十四日發布修正「台南縣政府興辦公共設施拆除合法房屋查估補償辦法」及點數查估表，以新規定辦理查估並認被告九十年八月二十四日九十府城開字第一二五四六０號函未為適當之處理云云。然行政機關因事實上之需要，本於法律授權，以法規命令對於一般不特定之人民為抽象之規定，並非具體之處置，亦非行政處分，非訴願之標的，而依訴願法第七十七條第八款規定，對於非行政處分或其他依法不屬訴願救濟範圍內事項提起訴願者，應為不受理之決定。原告依被告九十年八月二十四日九十府城開字第一二五四六０號函提具不服「台南縣政府興辦公共設施拆除合法房屋查估補償辦法」之訴願，該補償辦法及點數查估表之修正，係被告參照市場行情之重建價格於八十八年十二月十四日修正公布，並爰據於八十九年五月十五日公告土地改良物徵收補償。被告既未依舊法規為何處分，且於八十九年五月十五日為建築改良物徵收公告時，修正之新法規已公布，被告適用新法規為處分，於法無違。
（二）又本案有關高速鐵路台南車站特定區區段徵收土地改良物補償，被告係授權歸仁鄉公所辦理查估作業，歸仁鄉公所則委由案外人恆益工程顧問有限公司辦理查估工作，並於八十七年十二月十四日開工，惟建築改良物部分因所有權人阻撓，致難辦理查估，而於八十七年十二月二十一日全面停工，且期間經報章媒體於八十八年三月六日刊載該區段徵收範圍內之部分建物所有權人搶鋪石材地板，意圖詐領補償費。被告遂於八十八年三月十六日起至八十八年四月十五日先行辦理土地徵收公告，並於徵收公告第五點中載明：「土地改良物（含建築改良物、農林作物、水產養殖、畜禽類及墳墓等）種類、數量及補償價格另擇期公告徵收。」至建築改良物之查估工作則於八十八年四月十四日始復工進行查估。續行之查估工作，因部分所有權人確有集體搶鋪石材地板之事實，而違反土地法第二百十五條第一項第三款「徵收土地時，其改良物應一併徵收。但有左列情形之一者，不在此限．．．三、建築改良物建造時，依法令規定不得建造者。．．．」之規定（註：土地徵收條例當時尚未公布），被告遂暫緩公告補償。嗣被告另於八十九年五月十五日以八九府城開字第七五六六六號公告徵收高速鐵路台南車站特定區區段徵收範圍內公私有土地之土地改良物，公告期間自八十九年五月十六日起至八十九年六月十五日止。惟公告中對於涉嫌搶建之建築改良物所有權人，則依甫經公布之土地徵收條例第五條第三項規定未予公告補償，迨該區涉嫌搶鋪石材地板之建築改良物所有權人同意回復足資辨認之原狀後，被告始再予勘驗，並據以補償等情，業據被告於訴願階段時詳予說明。是原告主張被告未於八十八年五月間就建築改良物之查估工作完成後予以公告，顯然係為縮減支出，而先修改查估補償辦法，訂定不利民眾之補償標準，然後才公告徵收云云，容有誤解，合先說明。
（三）再查，「建築改良物之補償費，按徵收當時該建築改良物之重建價格估定之。」土地徵收條例第三十一條第一項定有明文。本件被告對於系爭區段徵收之建築改良物之查估補償，遲至八十九年五月十六日始予公告，並據以補償等情，實因部分所有權人涉嫌搶鋪石材地板及抗爭所致，詳如上述。再者，被告就系爭高速鐵路台南車站特定區區段徵收之建築改良物查估補償辦法，雖有自行訂頒「台南縣政府興辦公共設施拆除合法房屋查估補償辦法」可資依據，惟上開查估補償辦法係於七十八年八月三十日修正公布，其中對於建築改良物之補償標準，仍延用台灣省改進房屋評價標準實施要點及房屋價格評點標準表之規定，顯已不足反應時價之現況，從而被告所屬工務局乃依地方制度法規定，對於上開查估補償辦法著手修正，除將相關不合時宜部分及點數表予以修正外，並增訂「房屋價格評點標準表運用須知」，而於八十八年十二月十四日公告發布，以作為補償之準據。是上開查估補償辦法之修正，實為反映徵收當時建築改良物重建之價格，殊非如原告所稱為縮減支出而刻意修改上開查估補償辦法。
準此，被告另於八十九年五月十五日以八九府城開字第七五六六六號公告徵收高速鐵路台南車站特定區區段徵收範圍內公私有土地之土地改良物，並適用八十八年十二月十四日修正公告發布之「台南縣政府興辦公共設施拆除合法房屋查估補償辦法」，以辦理地上物之徵收補償，要無違法。原告指被告未適用舊有查估補償辦法為之，顯然違反行政法之公平原則及信賴保護原則云云，核不足採。
（四）至原告主張被告適用八十八年十二月十四日修正公布之「台南縣政府興辦公共設施拆除合法房屋查估補償辦法」計算大理石評點，而未適用修正前即七十八年八月三十日公布之上開查估補償辦法，致其所受領之補償金僅餘適用舊法的四分之一乙節，經查，被告依八十八年十二月十四日修正公布之「台南縣政府興辦公共設施拆除合法房屋查估補償辦法」計算大理石評點，依補償計算表對照，被告對原告房屋大理石之補償價格，仍高於市價，此與土地徵收條例第三十一條第一項「建築改良物之補償費，按徵收當時該建築改良物之重建價格估定之」之規定，並無違背。又原告雖謂依照七十八年八月三十日公布之查估補償辦法，其大理石補償單價高達每平方公尺一萬三千一百元，然此乃係因為當時之外國大理石進口不易且不多見，依當時之時空環境，外國大理石材有如此高額之單價，要可理解。惟隨著外國大理石進口轉趨普遍，再加上交通便捷，現今進口之大理石價格當不能與七十八年時期相提並論，被告參訪市場之交易價格後，對舊有之查估補償辦法予以修正，而實際補償之單價亦不低於市價，其對於原告之補償金發給已採取較為優渥寬鬆之標準。原告主張應溯及適用高於現今市價數倍之補償標準，並請求被告應做成再補償原告二百九十三萬一千零五十四元之行政處分，是項請求自無理由，應予駁回等語。
理 由
壹、程序部分：原告提起本件行政訴訟，係不服被告九十年八月二十四日府城開字第一二五四六０號否准原告申請再補償之行政處分，業據原告於起訴狀及準備程序中（參閱卷附九十一年十月二十九日準備程序筆錄）陳述甚明，可知原告並非不服被告八十八年十二月十四日修正發布「台南縣政府興辦公共設施拆除合法房屋查估補償辦法」及「點數表」之行政規則，是其提起本件行政訴訟，應屬合法，合先敘明。
貳、實體部分：
一、按「徵收土地時，其土地改良物應一併徵收。但有下列情形之一者，不在此限：．．．三、建築改良物依法令規定不得建造者。．．．」「直轄市或縣（市）主管機關於接到中央主管機關通知核准徵收案時，應即公告，並以書面通知土地或土地改良物所有權人及他項權利人。」「土地權利關係人對於第十八條第一項之公告有異議者，應於公告期間內向該管直轄市或縣（市）主管機關以書面提出。該管直轄市或縣（市）主管機關接受異議後應即查明處理，並將查處情形以書面通知土地權利關係人。」「被徵收之土地或土地改良物自公告日起，除於公告前因繼承、強制執行或法院之判決而取得所有權或他項權利，並於公告期間內申請登記者外，不得分割、合併、移轉或設定負擔。土地權利人或使用人並不得在該土地為建築改良物之新建、增建、改建或採取土石、變更地形或為農作改良物之增加種植。其於公告時已在工作中者，應即停止。」「建築改良物之補償費，按徵收當時該建築改良物之重建價格估定之。」土地徵收條例第五條第一項第三款、第十八條第一項、第二十二條第一項、第二十三條第一項、第三十一條第一項分別定有明文。
二、本件原告所有之建築改良物（門牌號碼：台南縣○○鄉○○村○○○路○段○○○號）坐落於台南縣○○鄉○○○段第七七０之一七地號土地，上開土地於八十八年三月十一日由被告以八八府地重字第四一七０四號公告區段徵收為高速鐵路台南車站特定區用地，並於公告中載明土地改良物（含建築改良物、農林作物、水產養殖、畜禽類及墳墓等）種類、數量及補償價格另擇期公告徵收。嗣被告於八十九年五月十五日另以八九府城開字第七五六六六號公告徵收高速鐵路台南車站特定區區段徵收範圍內公私有土地之土地改良物，公告期間自八十九年五月十六日起至八十九年六月十五日止。原告不服，於公告期間內提出異議，經被告以九十年五月二日九十府城開字第六三七０二號函復原告：「有關台端異議高速鐵路台南車站特定區區段徵收土地改良物補償費及申請發給自動拆遷獎勵金等案，詳如說明，．．．二、本府於民國八十九年九月十四日派員複估及民國九十年二月七日再複估台端異議事項，經本府查處情形如附通知書（含調查估價表），如有不服，得提交地價評議委員會復議。但對救濟金、獎勵金、補助費不服者，請於文到三十日內提起訴願。．．．」，嗣原告再於同年五月三十日提出異議，被告乃函請台南縣歸仁鄉公所查明，經台南縣歸仁鄉公所彙整相關資料並依原告所提異議意見作成結論，認定系爭建築改良物之廚房吊廚確有遺漏查估情事，因而於九十年八月二十四日以九十府城開字第一二五四六０號函通知補發放補償費、自動拆除獎勵金及補助費等共計七十六萬九千四百零三元。然原告對於系爭建築改良物之樓地板粉裝之大理石補償部分仍表不服，認為被告適用八十八年十二月十四日修正發布之「台南縣政府興辦公共設施拆除合法房屋查估補償辦法」及「點數表」之規定計算大理石評點，而未適用修正前即七十八年八月三十日發布之查估補償辦法，致其所受領之補償金大幅縮減，影響其權益甚鉅，經提起訴願，亦遭決定駁回等情，有被告八十八年三月十一日八八府地重字第四一七０號土地徵收公告、八十九年五月十五日八九府城開字第七五六六六號土地改良物徵收公告、九十年五月二日九十府城開字第六三七０二號函、九十年八月二十四日九十府城開字第一二五四六０號函、訴願決定書及照片影本等件附於卷內可稽，洵堪認定。茲原告提起本件行政訴訟，仍據大理石評點事項而為爭執。從而，本件兩造主要爭點所在，厥為被告以八十八年十二月十四日修正發布之查估補償辦法計算系爭建築改良物之大理石評點，是否適法？
三、經查，原告雖一再主張系爭建築改良物之查估工作於八十八年五月即告完成，且於同年八月六日即送交被告，然被告故意擱置至八十九年始公告徵收，並適用較不利之評點點數，顯然係為縮減支出，故意不依正常之行政程序進行，而先修改查估補償辦法，再予公告徵收云云。惟查，有關高速鐵路台南車站特定區區段徵收乃係被告授權台南縣歸仁鄉公所辦理查估作業，而台南縣歸仁鄉公所又委由訴外人恆益工程顧問有限公司辦理查估工作，並於八十七年十二月十四日開工。嗣因所有權人阻撓，難以辦理查估，且查估期間經報章媒體於八十八年三月六日刊載該區段徵收範圍內之部分建築改良物所有權人搶鋪石材地板，意圖詐領補償，故被告乃於八十八年三月十六日起至同年四月十五日先行辦理土地徵收公告，並於徵收公告第五點中載明：「土地改良物（含建築改良物、農林作物、水產養殖、畜禽類及墳墓等）種類、數量及補償價格另擇期公告徵收。」至建築改良物之查估工作則於八十八年四月十四日始再復工進行查估。且查，於復估工作進行中，被告查明部分所有權人確有集體搶鋪石材地板情事，致違反土地法第二百十五條第一項第三款「徵收土地時，其改良物應一併徵收。但有左列情形之一者，不在此限：．．三、建築改良物建造時，依法令規定不得建造者。．．」之規定（註：土地徵收條例當時尚未公布），經報奉內政部以八十九年三月六日台（八九）內中地字第八九七八六三０號函示：「．．．惟若建築改良物有倖圖領取鉅額補償費之類似投機行為者，基於誠信原則一致性之考量，仍應予參照前開判決（即行政法院七十五年判字第八二二號判決）之意旨核處之。．．．」及「．．．依行政法院八十一年九月二十四日八十一年度判字第一九五七號判決要旨以，土地法第二百十五條固規定，徵收土地時改良物應『一併』徵收，所謂『一併』徵收並非『同時』徵收；且貴府八十八年三月十一日八八府地重字第四一七０四號函公告徵收土地時，公告事項已載明『土地改良物種類、數量及補償價格另擇期公告』，故本案土地改良物及墳墓之徵收效力，自應以其另行公告為準。」等語，足徵被告暫緩辦理該區段徵收案內公私有土地之土地改良物徵收補償公告，並無不法。又續行查估期間，適值被告八十八年十二月十四日發布修正「台南縣興辦公共設施拆除合法房屋查估補償辦法」及點數查估表，故被告於八十九年五月十五日以八九府城開字第七五六六六號公告徵收高速鐵路台南車站特定區區段徵收範圍內公私有土地之土地改良物時，根據該修正後之補償辦法及點數表規定計算系爭建築改良物之補償費數額，即無不合。是原告主張被告未於八十八年五月間之查估工作完成後辦理徵收補償公告，顯然係為縮減支出，而先修改查估補償辦法，訂定不利民眾之補償標準，然後才公告徵收云云，容有誤解，尚不足採。
四、次按「建築改良物之補償費，按徵收當時該建築改良物之重建價格估定之。」為前揭土地徵收條例第三十一條第一項所明定。查系爭建築改良物固於八十八年四月間即進行調查估價作業，惟調查之內容係就房屋所有權人、使用人、房屋坐落、構造、單位面積、數量等進行調查，作為徵收之準備；至於補償金額之計算，則應以徵收公告當時，亦即按徵收當時系爭建築改良物之重建價格估定補償之，非以查估時之價值定其補償基準，觀諸該規定自明。是以，本件被告於八十九年五月十六日以八九府城開字第七五六六六號公告徵收系爭建築改良物，即應適用徵收時即被告八十八年十二月十四日修正發布之「台南縣政府興辦公共設施拆除合法房屋查估補償辦法」計算補償金額，原告主張應依查估時之舊補償辦法計算補償標準，顯係曲解法令。再者，被告八十八年十二月十四日修正發市前之舊有「台南縣政府興辦公共設施拆除合法房屋查估補償辦法」係於七十八年八月三十日發布，其中對於建築改良物之補償標準，仍延用台灣省改進房屋評價標準實施要點及房屋價格評點標準表之規定，顯然已不能反映時價現況，從而被告所屬工務局乃依地方制度法規定，並參照市場行情之重建價格，著手進行修正，除將相關不合時宜部分及點數表予以修正外，並增訂「房屋價格評點標準表運用須知」，以作為補償之準據。是以，上開查估補償辦法之修正，係為反映徵收當時建築改良物重建之價格，非如原告所稱被告係為縮減支出而故意修改上開查估補償辦法。準此，被告另於八十九年五月十五日以八九府城開字第七五六六六號公告徵收系爭建築改良物，並適用八十八年十二月十四日修正公告發布之「台南縣政府興辦公共設施拆除合法房屋查估補償辦法」，據以辦理系爭建築改良物之徵收補償事宜，並無違誤。原告指摘被告未適用舊有查估補償辦法計算評點，有違公平及誠信原則云云，洵難採據。
五、至原告主張被告適用八十八年十二月十四日修正發布之「台南縣政府興辦公共設施拆除合法房屋查估補償辦法」計算大理石評點，而未適用修正前即七十八年八月三十日發布之上開查估補償辦法，致其所受領之補償金大幅縮減乙節。經查，被告依八十八年十二月十四日修正發布之「台南縣政府興辦公共設施拆除合法房屋查估補償辦法」計算大理石評點，其補償之單價，其中樓地板部分每平方公尺為三千二百七十六元（10.5 點×312＝3276）。茲據本院九十年度訴字第二一二七號判決所載被告提出之大理石之市場交易價格相關資料顯示，其樓地板大理石（粉裝）連工帶料之價格，依楊新乾先生所編之營建工程工料單價分析手冊（八十六年八月版），為每平方公尺二千七百二十元；另依現代營建雜誌社編印（八十五年八月四版）之「工料分析」，為每平方公尺三千一百三十元。對照上開資料，被告依上開補償辦法對原告房屋大理石之補償價格，仍高於市價，此與土地徵收條例第三十一條第一項規定「建築改良物之補償費，按徵收當時該建築改良物之重建價格估定之」之意旨，並不違背。又原告雖謂依照七十八年八月三十日發布之查估補償辦法，其大理石補償單價高達每平方公尺一萬三千一百元，然此乃係因為當時之外國大理石進口不易且不多見，依當時之時空環境，外國大理石材有如此高額之單價，應可理解。惟日後隨著外國大理石進口轉趨普遍，再加上交通便捷，現今進口之大理石價格自不能與七十八年時期相提並論，被告參訪市場之交易價格後，對舊有之查估補償辦法予以修正，而實際補償之單價亦不低於市價，足見其對於原告之補償金發給已採取較為優渥寬鬆之標準。原告主張應溯及適用高於現今市價數倍之補償標準，請求被告作成再補償原告二百九十三萬一千零五十四元之行政處分，並無理由，應不予准許。
六、綜上所述，被告以系爭建築改良物公告徵收當時之重建價格估定，適用八十八年十二月十四日修正發布之「台南縣政府興辦公共設施拆除合法房屋查估補償辦法」，辦理系爭建築改良物之徵收補償，其認事用法，洵無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴請求撤銷原處分及訴願決定，並請求被告依照七十八年八月三十日發布之舊查估補償辦法，作成補償原告二百九十三萬一千零五十四元之行政處分，並無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第二百條第二款、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 三 月 二十五 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 呂佳徵法 官 戴見草法 官 蘇秋津右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十二 年 三 月 二十五 日
法院書記官 陳嬿如