高雄高等行政法院判決 九十一年度訴字第三七九號
原 告 甲○○被 告 臺南縣政府代 表 人 乙○○ ○○訴訟代理人 丁○○右當事人間因區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國九十一年五月二日台內訴字第○九一○○三三一五號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文訴願決定及原處分關於命原告應於繳款書送達之次日起三十日內恢復原狀或申請合法使用部分均撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔二分之一，餘由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣坐落台南縣○○鎮○○○段四之十五號土地，編定為一般農業區農牧用地，經土地所有權人之一管沈慈善檢舉該土地遭其他共有人非法闢建養魚池，經被告依非都市土地使用管制規則第五條規定，函請台南縣麻豆鎮公所查明原告為系爭土地上之魚池實際管理人後，以民國（下同）八十九年八月二十二日府城綜字第一二九九六二號函請原告於文到二個月內恢復原狀或依法申請變更為合法使用，否則依區域計畫法第二十一條規定處以新台幣（下同）六萬元至三十萬元罰鍰。因原告逾期未恢復原狀，亦未依法申請變更為合法使用，被告乃以九十一年二月四日府城村字第○九一○○一五○七七號函，檢附同文號違反區域計畫法案件處分書裁處原告六萬元罰鍰，並命立即停止一切非法開發、使用行為及應於繳款書送達之次日起三十日內恢復原狀或申請合法使用；原告不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
（一）原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
（二）被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、兩造之爭執：
甲、原告主張之理由：
（一）查於七十二年間，原告之子方崑池向訴外人曾金億、曾金謀購買台南縣○○鎮○○○段計二十六筆土地之應有部分（四之十五號土地為其中一筆），上開二十六筆土地相毗連，由各共有人分管，而曾金億等人所分管之處大部分在四之十五號土地上，故原告之子購買土地後即接手曾金億所分管經營之養魚池，嗣後方崑池因於八十四年在工作中觸電死亡，上開土地乃由其子方偉哲繼承，魚池由原告幫忙管理。
（二）按行政罰應以行為人有故意或過失，始得處罰。原告並非經營魚池之人，僅係幫忙而已，而方偉哲對系爭魚池之權利，並非開挖或投資而來，係繼承而來，應無故意或過失，原告身為長輩，在法律及道義上幫忙，亦無故意過失可言。
（三）又本件違反行政執行法第三條之比例原則：（１）位於台南縣北勢寮段四之十五號土地上之養魚池其範圍甚寬，毗鄰同段二十六筆土地，於六十一年間由全體共有人共同開挖經營，本案系爭土地僅為一小部分，若僅將四之十五號土地部分養魚池予以恢復，其餘之養魚池仍在，根本無法達區域計畫法之目的。（２）僅將四之十五號土地填平，必會影響其他未填平部分養魚池之排水及經營，會侵害其他共有人基於分管契約之管理使用權，故除無法達區域計畫法之目的，更造成民怨。因原告並非土地共有人，又不能代表全體共有人，命將土地恢復，執行顯有困難。（３）原處分既然同時命令原告應依法申請變更為合法使用，則若有多種方式能達成行政目的時，應選擇對義務人、應受執行人及公眾損害最少的方式為之，則系爭四之十五號土地上之養魚池，能以申請變更方法成為合法，而合於區域計畫法，則申請變更已能達到目的，是命被告恢復原狀，又顯有違比例原則。
（四）另原處分限期命原告將四之十五號土地恢復原狀，該處分未以圖示註明應恢復之部分係土地內何一區域。面積若干，則似指整筆土地，然四之十五號土地係多人共有，而四之十五號土地內有部分魚池並非原告管理之範圍，而是其他共有人管理之範圍，是原處分顯有違背行政程序法第五條，行政行為之內容應明確之規定。
乙、被告主張之理由：
（一）查系爭土地由原告之子方崑池於七十二年間取得應有部分前雖已闢建為養魚池，惟系爭土地既由原告實際管理使用，則系爭土地變更地形地貌，闢建養魚池之行為，經被告以八十九年八月二十二日府城綜字第一二九九六二號函請原告於文到二個月內恢復原狀或依法申請變更為合法使用，原告逾期未恢復原狀，亦未依非都市土地使用管制規則第六條規定申請容許作養魚池使用，已違反區域計畫法第十五條規定；且本件原告雖非闢建養魚池之行為人，惟確係實際管理人，依內政部八十八年一月十二日台（八八）內地字第八七一三二○九號函略以：「方李君雖非挖掘魚塭之行為人，且經地檢署偵查終結以不起訴處分，惟其未經申請容許使用而擅作養殖使用，已構成行政法上之行為義務之違反，由於違反狀態仍一直持續，並未依限期改善，為杜絕違規使用行為，主管機關擬令本案土地使用人或土地所有權人於一定期間內申請容許使用，逾期未申請者，則令其將土地恢復原狀，以督促行為人履行義務，與一事不二罰之原則並不違背。」之意旨，被告令原告依法申請變更為合法使用，原告拒不申請，核屬違反區域計畫法第十五條規定，被告依法處罰，並無違誤。
（二）又按區域計畫法第二十一條「違反區域計畫法第十五條第一項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處六萬元以上三十萬元以下罰鍰」規定之意旨，並不因比例原則而規避違規之事實不予處罰。又依非都市土地使用管制規則第五條規定，非都市土地使用分區劃定及使用地編定後，由直轄市政府或縣（市）政府管制其使用，並由當地鄉（鎮、市、區）公所隨時檢查，其有違反土地使用管制者，應即報請直轄市或縣（市）政府處理，系爭土地經麻豆鎮公所查報實際管理人為原告，原告既為該土地之實際管理人，則被告依據區域計畫法規定處以六萬元罰鍰，並限期命回復原狀，依法亦無不合。
理 由
一、按「區域計畫公告實施後，‧‧‧‧‧‧非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。‧‧‧‧‧‧。」「違反第十五條第一項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新台幣六萬元至三十萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀。」區域計畫法第十五條第一項、第二十一條第一項定有明文。又「非都市土地使用分區劃定及使用地編定後，由直轄市或縣（市）政府管制其使用，並由當地鄉（鎮、市、區）公所隨時檢查，其有違反編定使用管制者，應即報請直轄市或縣（市）政府處理。」「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目使用。‧‧‧‧‧‧。」為非都市土地使用管制規則第五條第一項及第六條第一項所明定；非都市土地使用管制規則依據該規則第一條規定，乃依區域計畫法第十五條第一項規定之授權所訂立之法規命令，核其內容與區域計畫法第十五條第一項規定授權本旨相符，爰予援用；而關於上述區域計畫法第十五條規定及非都市土地使用管制規則之內容可知，區域計畫法規定製定非都市土地分區圖，並編定各種使用地實施管制之目的，重在土地使用之管制，即希望使各種使用分區之土地均能按其使用分區予以使用，以達到促進土地及天然資源之保育利用，人口及產業活動之合理分布，以加速並健全經濟發展，改善生活環境，增進公共福利。故於未依使用分區管制之規定予以使用時，即構成區域計畫法第十五條規定之違章，至於此違規使用狀態之成因為何，及使用人是否為違規使用原因之形成者，則在所不論；否則於違規使用狀態形成後，又轉由他人使用之情形下，即不得依據區域計畫法予以規範，致違規使用之狀態無從導正，究非本法之立法本旨。
二、本件因坐落台南縣○○鎮○○○段四之十五號土地，編定為一般農業區農牧用地，而其上經非法闢建之養魚池為原告所管理，故被告乃於函請台南縣麻豆鎮公所查明系爭土地原告為實際管理人後，請原告於文到二個月內恢復原狀或依法申請變更為合法使用，否則依區域計畫法第二十一條規定處以罰鍰。因原告逾期未恢復原狀，亦未依法申請變更為合法使用，被告乃對原告裁處六萬元罰鍰，並限於繳款書送達之次日起三十日內恢復原狀或申請合法使用等情，已經兩造分別陳述在卷，並有被告八十九年八月二十二日府城綜字第一二九九六二號函及被告九十一年二月四日府城村字第○九一○○一五○七七號處分書附卷可稽。而原告提起本件訴訟無非主張其非系爭土地之管理人，且系爭土地附近皆為魚池，僅命原告回復原狀不符比例原則云云。
三、經查：
（一）系爭原由原告之子方崑池向訴外人曾金億、曾金謀購買之魚池，確係坐落於台南縣○○鎮○○○段四之十五號土地，而此一土地則經編定為一般農業區農牧用地，於方崑池死亡後雖由方崑池之子方偉哲繼承為所有權人，但係由原告實際管理等情，已經台南縣麻豆鎮公所查核甚明，有該所八十九年七月二十五日八九麻所民字第九三０三號函及土地登記謄本附卷可稽；且系爭土地經人檢舉非法使用後，自八十五年起，被告即一再發函通知原告之媳婦丙○○○（即方崑池之妻）限期恢復原狀使用，否則將依區域計畫法第二十一條規定辦理，其間歷經幾度陳情請求寬延時日及該管檢察官為不起訴處分後，經被告再以八十九年六月二十二日八九府綜字第九四八六七號函請丙○○○恢復原狀使用時，丙○○○不服提起訴願，其訴願書即陳稱：「‧‧‧‧‧‧說明一、‧‧‧‧‧‧上開土地之權利則由未成年之子方偉哲繼承，魚池則由方偉哲之祖父甲○○幫忙管理‧‧‧‧‧‧訴願人為一婦人，不懂得養殖業之經營，亦從未經營養殖業，原處分機關認訴願人將土地擅作養殖使用，顯有誤解。」等語，有該函文及丙○○○之訴願書附卷可按；且原告自被告以八十九年八月二十二日府城綜字第一二九九六二號函請原告恢復原狀或依法申請變更為合法使用，否則依區域計畫法第二十一條規定處以罰鍰，及因原告逾期未恢復原狀，亦未依法申請變更為合法使用，被告以九十一年二月四日府城村字第○九一○○一五○七七號函裁處原告六萬元罰鍰，並限期恢復原狀或申請合法使用，暨至不服原處分提起訴願，均未爭執其非系爭土地上魚池之實際管理人，甚至向本院提起本件訴訟之起訴狀中，原告亦自承「魚池則由原告幫忙管理」等語，有訴願書、訴願決定書附訴願卷、及起訴狀附卷可稽；並原告及證人丙○○○於台灣台南地方法院檢察署八十六年度偵字第一三四二五號、八十七年度偵字第三五二號案偵查中均陳稱：系爭魚池係由原告及證人丙○○○共同管理等語，有該檢察官不起訴處分書在卷可按，故原告當為系爭魚池之管理人甚明。至原告所舉證人丙○○○雖於本院審理中到庭附和原告主張，證稱其方為魚池管理人，原告僅是幫忙照顧云云，然此不僅與前述本院調查證據結果不合，且證人丙○○○前後翻異其詞，其證詞實難輕信！另證人楊文章即系爭魚池旁之魚塭養殖者雖證稱：平常我到魚塭時，都是看到丙○○○在魚塭工作，原告只是偶而到那裡幫忙而已等語，然自證人楊文章證述之內容，可知原告確亦有到魚塭為養殖工作，加以原告及證人丙○○○又於前述檢察官偵查中陳稱其二人係共同管理等語，益見原告確為系爭魚池之管理人而使用系爭魚池所坐落之土地，原告主張其非管理人云云，自無可採。
（二）另系爭魚池係坐落台南縣○○鎮○○○段四之十五號土地一節，已經台南縣麻豆鎮公所查核甚明，並有地籍圖、七十八年之航空照相基本圖及台南縣麻豆鎮非都市土地違規使用案件處理查報表附原處分卷，足堪認定；系爭魚池既確係坐落台南縣○○鎮○○○段四之十五號土地上，且原告自陳系爭魚池之周圍均有堤岸以與其他魚池區隔等語，則原處分載明系爭魚池所坐落之地號及其違規事實，縱無圖示，其處分內容亦已明確；原告以原處分未以圖示註明應停止使用部分係土地內何一區域、面積若干為由，爭執原處分欠缺明確性云云，自無可採。又非都市土地使用分區劃定及使用地編定後，應依該編定之用地別使用，為區域計畫法第十五條所明定，已如前述，而原告既對系爭魚池為事實上之管理使用，是被告除依區域計畫法第二十一條第一項前段規定對原告處以罰鍰外，並依同條項後段規定，命原告立即停止一切非法開發、使用行為，即屬有據；而行政權必須受到法律之拘束，因此明白違反法律之事務，本身即無受到法律保障之價值，本件原告在一般農業區農牧用地作魚池之使用，致被告為本件之處分，且原告亦無信賴利益受損之情事，故而基於不法者不得主張平等權之原則，原告以被告未取締其他違規者為由，主張本件原處分機關為命原告立即停止一切非法開發、使用行為部分有違比例原則云云，自屬無據。
四、又查：
（一）按行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷，行政訴訟法第二百零一條定有明文。而所謂裁量濫用，係指行政裁量權之行使，發生牴觸法律授權目的、漏未審酌應加斟酌之觀點、摻雜與事件無關之因素或動機、或違反一般之法律原則等情事，因其屬權利行使之失誤或濫用，故構成違法。亦即行政機關對於非羈束性之行政事項，得依其職權衡諸客觀之情事裁量為之，行政機關於裁量性行政事項，其所受法律之羈束較羈束性行政事項程度低，且司法監督其職務之執行多係關於合法與否，未及其允當性，然於現今，國家行政事務日趨複雜及大量，且涉專業性之事項，而法律多為抽象及概括之規定，無法及時應付行政事務複雜多量之情況，為求達行政事務處理之經濟及迅速目的，並基於行政事務之專門性質，不可避免須賦予行政機關處理行政事務之裁量權，基此，為求使行政機關能有效率處理行政事務，並尊重行政機關之專業，對於行政機關裁量權之行使，司法機關原則上不予審查，但就裁量性事項之行政處分作成之合法性則予以審查；而裁量性事項之合法性範圍，非僅止於有無違反現已明定之法令，亦包含違反一般法律原則及有無濫用權力之情形。而行政程序法第七條第一款明文規定：「行政行為，採取之方法應有助於目的之達成。」此即比例原則中之適當性原則；蓋任何行政行為必須達成法定行政任務，方獲得合法性。如果一個行政行為不能達成法定目的，則此行政行為本即喪失行為之合法性。故行政機關為行政行為，若無助於目的之達成時，應認行政機關之裁量性行政行為有違比例原則，而有裁量濫用情況，行政法院於此即得予以審查撤銷之。
（二）又按「所有人，於法令限制之範圍內，得自由使用、收益、處分其所有物，並排除他人之干涉。」為民法第七百六十五條所明定；另非都市土地容許使用執行要點第七點則規定：「各級目的事業主管機關受理土地所有權人或合法使用人申請許可使用，申請人應備具申請書．．．．．．。」本件原處分除前述對原告裁處六萬元罰鍰及命立即停止一切非法開發、使用行為外，並命原告「應於繳款書送達之次日起三十日內恢復原狀或申請合法使用」，有該處分書可稽；而原告僅為系爭魚池之管理人，因系爭魚池所坐落土地之共有人即系爭魚池之分管權利人方偉哲年幼無法管理使用系爭魚池，而為系爭魚池之實際管理使用人，已如前述，故其並非系爭魚池之所有權人或享有實質上處分權能之使用人，則依據上述民法第七百六十五條及非都市土地容許使用執行要點第七點規定，其就系爭魚池不僅無將之變更現狀回復土地原狀之權能，亦無依據非都市土地容許使用執行要點申請合法使用之申請權能；原告雖為系爭魚池之管理人，然其就系爭魚池之回復為魚池使用前之原狀，並無為回復之權能，且其亦無就系爭魚池申請為合法使用之申請權能，則被告依據區域計畫法第二十一條第一項後段為本件處分內容之裁量時，竟命無處分權能及申請權能之原告為系爭魚池回復原狀或申請合法使用之行為，亦即被告所為命原告恢復原狀或申請合法使用之行政行為，並無法達到區域計畫法第二十一條第一項後段規定之目的，是原處分關於命原告「應於繳款書送達之次日起三十日內恢復原狀或申請合法使用」部分顯然違反上述比例原則，而構成裁量之濫用。
五、綜上所述，原告關於其非系爭魚池管理人之主張，並無可採。原告既為系爭魚池之管理人而使用系爭魚池所坐落之一般農業區農牧用地，則原告有區域計畫法第十五條第一項所規範違反分區使用管制使用土地之行為甚明，且其就此違章行為縱無故意亦有過失，則依據首揭所述，被告依據區域計畫法第二十一條第一項規定對原告裁處六萬元罰鍰及命立即停止一切非法開發、使用行為部分，即屬有據，訴願決定予以維持，亦無不合；原告提起本件訴訟，就此部分求為撤銷，為無理由，應予駁回。至被告另命原告「應於繳款書送達之次日起三十日內恢復原狀或申請合法使用」部分，則有裁量濫用之違法，訴願決定未予糾正，亦有未洽；原告提起本件訴訟，就此部分求為撤銷，為有理由；爰由本院將訴願決定及原處分關於命原告應於繳款書送達之次日起三十日內恢復原狀或申請合法使用部分，予以撤銷。
六、據上論結，本件原告之訴為一部有理由、一部無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項、第一百零四條、民事訴訟法第七十九條但書，判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 十 月 二十三 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 陳光秀法 官 李協明法 官 楊惠欽右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十一 年 十 月 二十三 日
法院書記官 藍亮仁