高雄高等行政法院判決 九十一年度訴字第四０四號
原 告 甲○○被 告 臺南縣楠西鄉公所代 表 人 乙○○鄉長訴訟代理人 丙○○右當事人間因土地徵收事件，原告不服台南縣政府中華民國九十一年三月二十一日府法濟字第０九一００四四五一五號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣原告所有坐落台南縣○○鄉○○段○○○號土地，於民國（下同）六十一年間經台南縣楠西鄉都市計畫編定為「公兒三」（即鄰里公園兼兒童遊樂場用地）公共設施保留地。惟編定後迄未經徵收使用，經原告於九十年五月二十一日向台南縣政府請求限期辦理徵收或檢討撤銷公共設施保留地之編定，俾原告自由使用土地，經台南縣政府函轉被告依法處理後，被告以九十年六月一日九０所建字第三三八二號函復原告略以：「一、．．．二、．．．其徵收乙節，因本所財源短絀，需賴上級補助始能辦理徵收，而目前尚無此項計畫，俟經費有著落時，即予辦理徵收手續。三、至公共設施保留地撤銷乙節，本鄉即將辦理楠西都市計畫（第三次通盤檢討），屆時請依程序提出，本所當依照有關規定製作變更計劃書，提交各級都市計畫委員會審議。」原告不服該函，提起訴願，遭訴願機關就公共設施保留地請求徵收部分，決定駁回；就撤銷公共設施用地編定部分，予以不受理；原告仍表不服，遂提起本件行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）被告應作成對原告所有坐落台南縣○○鄉○○段○○○○號土地之徵收處分。
（三）被告應作成撤銷原告所有坐落台南縣○○鄉○○段○○○○號土地為公共設施保留地之編定之行政處分。
二、被告聲明求為判決：
（一）原告之訴駁回。
（二）訴訟費用由原告負擔。
丙、兩造之爭點：
一、原告起訴意旨略以：
（一）原告所有坐落台南縣○○鄉○○段○○○○號土地，於六十一年間，經楠西鄉都市計畫規劃為「公兒三」公共設施保留地，至今已三十餘年之久，卻未見政府開發利用；該筆公共設施保留地，政府若有建設需要，應限期辦理徵收；若無開發計畫，不得濫用都市計畫法無期限箝制人民土地使用權。又「都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更；但擬定計畫之機關每五年至少應通盤檢討一次，依據發展情況並參考人民建議作必要之變更，對於非必要之公共設施用地，應予撤銷並變更其使用。」「都市計畫發布實施後，每五年至少通盤檢討一次，視實際情形分期分區就都市計畫法第十五條或第二十二條所規定之事項全部或部分辦理。但都市計畫發布實施已屆滿計畫年限或二十五年者，應予全面通盤檢討。」都市計畫法第二十六條及都市計畫定期通盤檢討實施辦法第二條定有明文。被告自六十一年發布楠西鄉都市計畫至今已三十餘年，實與上開規定不符，是對於應證明之每五年至少通盤檢討一次至為重要，應命被告提出會議紀錄及相關證明文件。
（二）訴願決定理由書中所稱：「至於該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所應於何時依都市計畫法第四十八條規定依法辦理徵收，同法未規定，自得依其需要視情形依職權為之。」惟：１、都市計畫法雖未規定公共設施保留地徵收、開發年限，依據都市計畫法第一條、第三條規定，政府為促進市鎮有計畫之均衡發展，並對土地使用做合理之規劃，所以對設定之公共設施保留地應有立即開發必要，或設定一期限內開發完成，才符合時效性及都市計畫法立法本意。２、依據行政程序法第五條規定：「行政行為之內容應明確。」及同法第十條規定：
「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」另司法院釋字第三六七號、第三九０號解釋理由書中闡明：「法律之授權涉及限制人民自由權利者，其授權之目的、範圍及內容符合具體明確之條件時，亦為憲法之所許。」、「若法律就其構成要件，授權以命令為補充規定者，授權之目的、內容及範圍，應具體明確，始得據以發布命令。」可知都市計畫法雖未規定公共設施保留地徵收、開發年限、行政機關行使裁量權內容應明定期間，讓人民有遵循之標準。又行政程序法第八條規定：「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」歷經三十餘年之久，原告一直信賴政府能在公共設施保留地上妥善開發利用以繁榮地方建設，但至今仍未見政府丈量開發過，函請被告辦理徵收，卻以鄉庫財源短絀為由駁回，實已違反誠實信用原則。３、憲法第十五條規定：「人民之生存權、工作權及財產權，應予保障。」及同法第二十二條規定：「凡人民之其他自由及權利，不妨害社會秩序、公共利益者，均受憲法之保障。」被告以鄉庫財源短絀及都市計畫法未規定期限為由，箝制人民土地所有權之利用，亦明顯牴觸憲法有關財產權保障之規定。
（三）又訴願決定理由書所稱種種原因，係因台南縣政府行政效率太差之緣故，才會產生原告從未對台南縣政府提出以「楠西鄉都市計畫第三次通盤檢討會」為訴願之標的，但被台南縣政府張冠李戴的出現在台南縣政府訴願決定書中。１、原告於九十年五月二十一日向台南縣政府提起訴願，但台南縣政府未依訴願法第八十五條第一項規定：「訴願之決定，自收受訴願書之次日起，應於三個月內為之；必要時，得予延長，並通知訴願人及參加人。延長以一次為限，最長不得逾兩個月。」之規定做成決定書，其間也未收到延長通知。直到九十一年三月二十一日才收到台南縣政府訴願決定書。２、該期間楠西鄉公所通知召開「楠西鄉都市計畫第三次通盤檢討會」，原告如期參加並向該會提出書面意見，檢討會後至今也尚未收到任何文件報告或張貼公告，既然檢討會後對外界尚未做成任何結果，豈有持之為訴願標的之理由，所以原告從未對台南縣政府提出以「楠西鄉都市計畫第三次通盤檢討會」為訴願標的，為何台南縣政府訴願決定書有此匪夷所思之論述，非原告所能參透。３、憲法第十六條規定：「人民有請願、訴願及訴訟之權。」訴願既為人民之憲法上權利，台南縣政府自應尊重人民之訴願案，依訴願法期限完成訴願決定程序，才符合憲法保障人民之基本權。
（四）綜上所述，揆諸前揭法條規定，得證明台南縣政府行政裁量行為已屬違憲、違法且行政效率不彰，政府時時強調行政效率、組織再造的理念，今以財源短絀、法律未明定期限為由，損害人民之事實，為憲法、法律所不允許，爰請判決如原告訴之聲明，以保障原告之財產權。
二、被告答辯意旨略以：
（一）按都市計畫法第二十六條：「都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更，但擬定計畫之機關每五年至少應通盤檢討一次，依據發展情況並參考人民建議作必要之變更，對於非必要之公共設施保留地，應予撤銷並變更其使用。」同法第四十八條：「依本法指定之公共設施保留地供公用事業設施之用者，由各該事業機構依法予以徵收或購買，其餘由該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所依左列方式取得之：一、徵收。二、區段徵收。三、市地重劃。」
（二）都市計畫法之制訂係中央機關之權責，既規定都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更，且無徵收年限之規定。被告對原告請求撤銷土地使用變更乙節，當無權做此決定。又原告要求被告訂定取得年限，實因被告財源短絀，祇得依地方發展及財源調度情形予以辦理取得。若因目前無法取得，即予撤銷公共設施保留地，當對地方之發展造成不利之現象，且違都市計畫法之本意。
（三）原告聲請撤銷楠西鄉公兒三公共設施保留地，被告正辦理楠西鄉都市計畫第三次通盤檢討，並依規定函請原告依「都市計畫通盤檢討辦法」相關規定提出意見供研議。被告亦對原告所提書面意見依照法令規定予以辦理。且於九十一年六月六日至九十一年七月五日辦理草案公開閱覽，並通知原告於九十一年六月二十日參加說明會；本通盤檢討案應符合原告聲請撤銷之原意。
（四）綜括上述理由，原告對被告九十年六月一日所建字第三三八二號函及台南縣政府九十一年三月二十一日府法濟字第０九一００四四五一五號訴願決定書不服，但被告乃依都市計畫法相關法令予以處理，並無違誤。原告之訴為無理由，請判決駁回原告之訴。
理 由
一、按「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」行政訴訟法第一百零七條第三項定有明文。次按提起任何訴訟，請求裁判均應以有權利保護必要為前提，具備權利保護必要者，其起訴始有值得權利保護之利益存在（吳庚著行政爭訟法論修訂版第八十九頁參照）。而欠缺當事人適格、權利保護必要之要件者，係屬原告之訴在法律上顯無理由，應以判決駁回（最高行政法院九十年度五月份庭長法官聯席會議紀錄參照）。
二、原告所有坐落台南縣○○鄉○○段○○○號土地，於六十一年間經台南縣楠西鄉都市計畫編定為「公兒三」（即鄰里公園兼兒童遊樂場用地）公共設施保留地。惟編定後迄未經徵收使用，經原告於九十年五月二十一日具狀（誤以訴願書方式）向台南縣政府申請限期辦理徵收或檢討撤銷該公共設施保留地之編定，俾原告自由使用土地，經台南縣政府函轉被告依法處理後，被告以九十年六月一日九０所建字第三三八二號函復原告略以：「一、．．．二、．．．其徵收乙節，因本所財源短絀，需賴上級補助始能辦理徵收，而目前尚無此項計畫，俟經費有著落時，即予辦理徵收手續。三、至公共設施保留地撤銷乙節，本鄉即將辦理楠西都市計畫（第三次通盤檢討），屆時請依程序提出，本所當依照有關規定製作變更計劃書，提交各級都市計畫委員會審議。」原告不服該函，提起訴願，遭訴願機關就公共設施保留地請求徵收部分，決定駁回；就撤銷公共設施用地編定部分，予以不受理之事實，有原告申請書、訴願決定書、被告以九十年六月一日九０所建字第三三八二號函及被告九十一年四月編製變更楠西都市計畫（第三次通盤檢討）說明書等附於本院卷可稽，堪信為真實。
三、次按「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。其他法律有關徵收程序、徵收補償標準與本條例牴觸者，優先適用本條例。」「本條例所稱主管機關；在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。」「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」「中央主管機關應設土地徵收審議委員會，審議土地徵收案件；其組織規程，由中央主管機關定之。」土地徵收條例第一條第二項、第三項、第二條、第十三條、第十四條、第十五條分別定有明文。揭上所示，土地徵收之主管機關應為內政部，原告請求被告作成徵收其所有坐落台南縣○○鄉○○段○○○號土地之行政處分，其當事人為不適格。
四、第按「公共設施保留地，在六十二年本法修正公布前尚未取得者，應自本法修正公布之日起十年內取得之。但有特殊情形，經上級政府之核准，得延長之；其延長期間至多五年。逾期不徵收，視為撤銷。本法修正公布後，依本法指定之公共設施保留地，其取得期限應依前項規定辦理，並自指定之日起算。．．．」固為六十二年九月六日修正公布之都市計畫法第五十條所明定，惟該法於七十七年七月十五日再次修正公布時，業將上開公共設施保留地應於限期內取得之規定刪除，從而保留地自無逾期不徵收，視為撤銷之適用。又修正後之都市計畫法第二十六條規定：「都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更；但擬定計畫之機關每五年至少應通盤檢討一次，依據發展情況並參考人民建議作必要之變更，對於非必要之公共設施用地，應予撤銷並變更其使用。」是以都市計畫發布實施後，並非絕對不能變更（包括撤銷），但必須於通盤檢討時，依據發展情況，並參考人民之建議，始能作必要之變更。而在通盤檢討前，殊無對某部分之都市計畫，作單獨變更之必要。再按「本法之主管機關：在中央為內政部，在省（市）為省（市）政府，在縣（市）（局）為縣（市）（局）政府。」「都市計畫由各級地方政府或鄉、鎮公所依左列之規定擬定之：一、市計畫由市政府擬定，鎮、縣轄市鄉計劃分別由鎮、縣轄市及鄉公所擬定，必要時得由縣（局）政府擬定之。
」「主要計畫擬定後，送該管政府都市計畫委員會審議前，應於各該直轄市、縣（市）（局）政府及鄉、鎮或縣轄市公所公開展覽三十天，並應將公開展覽之日期及地點登報周知；任何公民或團體得於公開展覽期間內，以書面載明姓名或名稱及地址，向該管政府提出意見，由該管政府都市計畫委員會予以參考審議，連同審議結果及主要計畫一併報請上級政府核定之。」「主要計畫應依左列規定分別層報核定之：．．．四、鎮鄉之主要計畫由省政府核定，並送內政部備查。」都市計畫法第四條、第十三條第一款、第十九條、第二十條第一項第四款定有明文。又行政院依臺灣省政府功能業務與組織調整暫行條例第四條第五項規定以八十八年六月三十日台八十八內字第二五三五五號令將上開原由省政府核定之權責改由內政部核定。故有關都市計畫中之公共設施保留地之撤銷或廢止事項，主管機關即為內政部，被告僅為上開事項之執行機關，並無辦理廢止公共設施保留地事項之事務權限。是原告請求被告作成撤銷（應為廢止）該公共設施保留地之行政處分，當事人亦不適格，致欠缺權利保護必要。至原告請求將系爭土地歸還原告自由使用乙節，因系爭土地仍由原告占有使用中，是其意旨應為請求被告撤銷系爭土地「公兒三」公共設施保留地之編定，以利原告容易處分，亦即使其他需用土地之人因該編定撤銷而願意承買而言，而非實際交付原告使用，併此敘明。
五、綜上所述，本件原告以無土地徵收及廢止公共設施保留地編定權限之被告為當事人提起本件課予義務訴訟，其當事人之適格顯有欠缺，是依其所訴內容，在法律上均顯無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回之。至原告請求命被告提出六十一年發布台南縣楠西鄉都市計畫後每五年通盤檢討之會議紀錄及相關文件乙節，核與本件判決之結果不生影響，是無必要；又原告其餘實體上之主張，亦不影響判決之結果，故無逐一論述之必要，附此說明。
據上論結，本件原告之訴為顯無理由，依行政訴訟法第一百零七條第三項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 一 月 二十二 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 江幸垠法 官 林石猛法 官 戴見草右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十二 年 一 月 二十二 日
法院書記官 嚴寶明