高雄高等行政法院判決 九十一年度訴字第四一七號
原 告 甲○○訴訟代理人 丙○○被 告 高雄縣大寮地政事務所代 表 人 乙○○主任訴訟代理人 戊○○
丁○○右當事人間因地上權登記事件，原告不服高雄縣政府中華民國九十一年三月二十五日府法訴字第四二五八一號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
被告對於原告中華民國九十年十一月十五日申請之時效取得地上權登記事件，應依本判決之法律見解對原告作成決定。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔五分之三，餘由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣原告於民國（下同）八十九年十二月七日就坐落高雄縣○○鄉○○段○○○○○號土地（下稱系爭土地），向高雄縣鳳山地政事務所申請地上權位置勘測，該所程序審查時，發現系爭土地業經土地管理者即陸軍總司令部，於八十九年十月十六日向台灣高雄地方法院起訴請求拆屋還地，因涉及私權爭執，鳳山地政事務所於八十九年十二月十四日以（八九）鳳地所二字第二二八三八號函，通知原告於三個月內檢附收據，辦理退費手續，原告不服，向高雄縣政府提起訴願，案經高雄縣政府於九十年七月二十三日，以（九十）府訴字第一一○五七七號訴願決定撤銷上開處分。鳳山地政事務所遂於九十年七月三十日，以（九十）鳳地所二字第一三五五○號函通知原告就系爭土地辦理地上權位置勘測，並完成複丈，嗣原告再於九十年十一月十五日向鳳山地政事務所申請地上權登記，因高雄縣大寮地政事務所於九十年九月一日成立，該案業務移歸大寮地政事務所辦理，後經大寮地政事務所於九十年十一月十九日，以寮登駁字第○○○三三九號駁回通知書否准其所請，原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，原告遂提起本件行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）被告應就坐落高雄縣○○鄉○○段○○○○○號土地作成因時效取得地上權登記之處分。
二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
參、兩造之爭點：
甲、原告主張之理由：
一、按土地法第十一條：「土地所有權以外設定他項權利之種類，依民法之規定。」次按「未登記之土地無法為取得地上權之登記，故依民法第七百七十二條準用第七百六十九條及七百七十條主張依時效而取得地上權時，顯然不以占有他人未登記之土地為必要。苟以行使地上權之意思，二十年間和平繼續公然在他人土地上有建築物或其他工作物或竹木者，無論該他人土地已否登記，均得請求登記為地上權人。」最高法院六十年度台上字第四一九五號判例足資參照。
二、查坐落高雄縣○○鄉○○段○○○○○號土地面積約為七、○○五平方公尺（以實測面積為準），原告僅佔○．五四四二公頃，該筆土地管理者陸軍總司令部固於八十九年十月十六日向台灣高雄地方法院民事庭訴請曾吉成等人拆屋還地（八十九年度重訴字第九三四號），而有私權之爭訟，然時間、位置等均與原告具備申請登記為地上權之要件並無關連，原告之權益自不受影響。是以，原告於八十九年十二月七日向鳳山地政事務所請求為時效取得地上權登記之申請在案（地上權位置勘測及地上權登記之申請），自為法之所許。又本件土地管理者陸軍總司令部於原告提出申請登記後，始遲於九十年三月五日另追加原告為被告，訴請拆屋還地，足證土地所有權人在原告提出申請登記前未對原告就本件土地有所爭執至明。是以，鳳山地政事務所以系爭土地已於法院訴請裁判為由，率爾就原告之申請為駁回不予受理之處分，顯係嚴重謬誤，自無值維持。業蒙高雄縣政府訴願決定：「原處分撤銷，並由原處分機關於收受本決定書之次日起二個月內另為適法之處分」在案。
三、次查，本件原告於八十九年十二月七日依法向鳳山地政事務所請求為地上權登記之申請時（地上權位置勘測及地上權登記之申請），並未發生與土地所有權人有私權爭訟事宜，而本件土地之管理者陸軍總司令部係於原告提出申請登記後，始遲於九十年三月五日另追加原告為被告，訴請拆屋還地，前後差距約三個月。按鳳山地政事務所職掌移交於大寮地政事務所之土地複丈案件流程管制表所列管之辦理期限為十五日。是以，依實務上地政事務所辦理時效取得地上權登記案件之辦理期限觀之；足證按本件前後差距約三個月之時間，若鳳山地政事務所能確遵法律，依法行政，不誤引法律駁回原告之申請，則本件登記案早於土地所有權人於九十年三月五日追加原告為被告訴請拆屋還地前，已依法完成公告辦理登記（或進行調處）完成。鳳山地政事務所之行政錯誤，引致原告權利嚴重受損，實己至明。
四、又查，行政程序法第五條：「行政行為之內容應明確。」行政程序法第八條：「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」高雄縣政府訴願決定：「原處分撤銷，並由原處分機關（鳳山地政事務所）於收受本決定書之次日起二個月內另為適法之處分」在案。惟本件土地之管理者陸軍總司令部已趁機於九十年三月五日追加原告為被告，訴請拆屋還地。鳳山地政事務所即主動行文函知原告續辦時效取得地上權之登記並受理在案，理應回復原告受損之權利，並准許原告為地上權登記之申請案（地上權位置勘測及地上權登記之申請），方為適法之處分。詎料竟拖延數十日不辦，再移轉至新設立之大寮地政事務所受理接辦。大寮地政事務所即依程序審查合於規定後並排定於九十年十一月七日實地測繪地上權位置圖完成並簽准後，卻未續行辦理程序，依法辦理公告。竟以涉私權爭訟為由，於九十年十一月二十六日再次駁回不予受理。綜觀全程，若按鳳山及大寮地政事務所受理因時效完成取得地上權之作業程序為準，則因時效完成取得地上權登記之申辦案件勢將全數駁回，無一可完成登記。是以，占有人因時效取得申請地上權登記之規定將形同具文，實有違法治國家依法行政之基本要求。按行政行為其內容應符合確定及合法，乃生效之要件，若有內容不明確之行政行為者，構成無效或撤銷之原因；次按誠實信用原則而論，本件鳳山地政事務所及大寮地政事務所所為已明顯欺騙原告，實與行政程序法第五條、第八條之規定不符，有違程序正當性，原處分應為無效或撤銷，方符法治。另依現行地政機關申辦時效取得地上權作業程序，即經審查合於規定後並排定實地測繪地上權位置圖及簽核後，理應續行辦理程序，准許辦理地上權設定登記。被告既主動通知原告具文續辦時效取得地上權之登記，並經受理審查合於規定後排定實地測繪地上權位置圖完成，簽准在案，就應准許辦理地上權設定登記，方符程序。是以鳳山及大寮地政事務所之處分已違信賴保護及程序正當性，顯係錯誤，自無值維持。訴願機關未予明察原委，不查原告係於八十九年十二月七日即依法向鳳山地政事務所請求為地上權登記之申請在案（地上權位置勘測及地上權登記之申請），竟於九十一年三月二十五日府法訴字第四二五八一號訴願決定書事實中誤載原告係於九十年十一月十五日具文向大寮地政事務所申請地上權登記等等，致決定予以駁回，顯與事實不符。
五、末查，現行地政機關對於權利人申辦依時效取得地上權登記，於申請案件送至地政事務所時，先由測量課計收測量規費，並於收件後簽會登記課審查，如經審查合於規定者，即排定實地勘測日期並測繪地上權位置圖後，移送登記課通知申請人繳納登記規費，並將時效取得地上權登記案件收件，經簽報核定後，依法辦理公告及登記手續。公告期間為三十日，並同時通知土地所有權人。土地所有權人在前項公告期間內，如有異議，依土地法第五十九條第二項規定辦理。另由於申請人主張時效取得地上權登記均應向地政事務所提出。地政機關深恐在測量並核發他項權利位置圖之後，若於審查主張時效完成辦理地上權設定登記案件，因認定不符相關規定而予以駁回時，當事人會主張「既然地政機關已核發他項權利位置圖，就應准許辦理地上權設定登記。」易造成地政事務所處理之矛盾，徒增測量作業負擔，亦浪費申請人之費用，故申請人主張因時效完成向地政事務所申請地上權位置勘測時，考量同一機關業務上之整體性及一致性，仍應由測量單位會請登記單位先行審查是否符合登記之要件，始准予辦理（參照台中市中興地政所研究報告；時效取得地上權登記之探討伍、現行地政機關申辦時效取得地上權作業程序）。
乙、被告主張之理由：
一、依時效取得地上權登記審查要點第一點規定：「占有人申請時效取得地上權登記，應合於民法有關時效取得之規定，並依土地登記規則第一百十四條（修正後為第一百十八條）規定辦理」。查台灣高雄地方法院八十九年度重訴字第九三四號拆屋還地事件，系爭土地原告既已涉訟，即不符民法和平繼續占有，善意並無過失之要件。
二、按土地登記規則第五十一條修正後為第五十七條第一項第三款著有明文：「有下列各款情形之一者，登記機關應以書面敘明理由及法令依據，駁回登記之申請：．．．三、登記之權利人、義務人或其與申請登記之法律關係有關之權利關係人間有爭執者．．．。」被告以書面敘明理由及法令依據駁回其申請，核屬依法行政，並無違誤，又按行政法院八十八院曜卯字第二五號函：以所有權人提起「拆屋還地」之訴訟，已涉及私權爭執，足資參照。
三、查土地登記規則第一百零八條規定：「．．．因主張時效完成，申請地上權或地役權登記時，應提出占有範圍位置圖。」故此，申辦地上權位置勘測係地上權登記所需檢附證明文件之一（時效取得地上權登記審查要點第二點），亦即申辦地上權位置圖完成複丈在案，另時效取得地上權登記案仍應依現行法令之規定審查其申請檢附登記案件是否齊全，顯然原告誤解「經受理複丈後排定實地測量地上權位置圖完竣，就應准許辦理地上權設定登記」。
四、鳳山地政事務所奉准分出大寮地政事務所，經查複丈申請案未結案件移交清冊記載未結案原因為九十年八月二十七日補正中，是否為原告所稱：「鳳山地政事務所受理後竟拖延不辦」，再轉被告大寮地政事務所受理接辦，其承辦人員有否疏失，其應否負行政上之責任，並不影響本申請案涉及私權爭執之事實認定。
理 由
一、按「土地總登記後，因主張時效完成申請地上權登記時，應提出占有土地四鄰證明或其他足資證明開始占有至申請登記時繼續占有事實之文件。前項登記之申請，經登記機關審查證明無誤應即公告。公告期間為三十日，並同時通知土地所有權人。土地所有權人在前項公告期間內，如有異議，依土地法第五十九條第二項規定處理。」行為時土地登記規則第一百十八條第一項至第三項定有明文。次按「占有人申請時效取得地上權登記，應合於民法有關時效取得之規定，並依土地登記規則第一百十四條（修正後為第一百十八條）辦理。」、「登記機關接收申請登記案件，經審查無誤後，應即公告，並同時通知土地所有權人或管理者。土地經限制登記者，並應通知執行法院及限制登記請求權人。」時效取得地上權登記審查要點第一條及第十四條第一項亦有明文。
二、本件原告於八十九年十二月七日就坐落高雄縣○○鄉○○段○○○○○號土地，向鳳山地政事務所申請地上權位置勘測，該所程序審查時，發現系爭土地業經土地管理者即陸軍總司令部，於八十九年十月十六日向台灣高雄地方法院起訴請求拆屋還地，因涉及私權爭執，該所於八十九年十二月十四日以（八九）鳳地所二字第二二八三八號函，通知原告於三個月內檢附收據，辦理退費手續，原告不服，向高雄縣政府提起訴願，案經高雄縣政府訴願決定撤銷上開處分，鳳山地政事務所遂通知原告就系爭土地辦理地上權位置勘測，並完成複丈。嗣原告於九十年十一月十五日向鳳山地政事務所申請地上權登記，因大寮地政事務所於九十年九月一日成立，該案業務移歸大寮地政事務所辦理，後經大寮地政事務所於九十年十一月十九日，以寮登駁字第○○○三三九號駁回通知書否准其所請等情，業經兩造分別陳明在卷，復有地上權登記申請書、被告上開駁回通知書等影本附於原處分卷可稽。而原告提起本件訴訟係以其於八十九年十二月七日向鳳山地政事務所申請時效取得地上權登記時，並未與土地所有權人有私權爭訟，系爭土地之管理者陸軍總司令部係於九十年三月五日始追加原告為拆屋還地訴訟之被告，如鳳山地政事務所不誤引法律駁回原告先前之申請，則本件登記案早於陸軍總司令部追加原告為被告前，已依法完成公告辦理登記，又訴願機關未予明察原委，不查原告係於八十九年十二月七日即依法向鳳山地政事務所請求為地上權登記之申請在案（地上權位置勘測及地上權登記之申請），竟於訴願決定書事實中誤載原告係於九十年十一月十五日具文向大寮地政事務所申請地上權登記，予以決定駁回，顯與事實不符等語，資為爭執。
三、按「有下列各款情形之一者，登記機關應以書面敘明理由及法令依據，駁回登記之申請：．．．三、登記之權利人、義務人或其與申請登記之法律關係有關之權利關係人間有爭執者．．．。」、「土地總登記後，因主張時效完成申請地上權登記時，應提出占有土地四鄰證明或其他足資證明開始占有至申請登記時繼續占有事實之文件。前項登記之申請，經登記機關審查證明無誤，應即公告。‧‧‧。」土地登記規則第五十七條第一項第三款、第一百十八條第一項、第二項分別定有明文。又「土地占有人因時效而取得地上權登記請求權者，向該管地政機關聲請為地上權登記，如經地政機關受理，受訴法院固應就占有人是否具備取得地上權之要件，為實體上裁判，惟此之向該管地政機關為地上權登記之聲請，限於土地所有人對占有人提起拆屋還地訴訟前為之，．．．」最高法院八十八年度台聲字第二０三號判決參照。且「土地登記規則第一百十三條（九十年九月十四日修正發布改為第一百十八條第一項、第二項）所稱之登記及公告，係指申請地上權登記時無人爭執之情形而言。」最高行政法院即原行政法院八十一年判字第一七九六號判例亦足資參照。則依上開判決及判例之意旨，如占有人在土地所有人提起拆屋還地訴訟前，已申請為地上權登記，地政機關自不得因土地所有人嗣後提起訴訟，再以土地登記規則第五十七條第一項第三款之規定，以當事人間有私權爭執為由，而駁回占有人之申請。經查，本件原告於八十九年十二月七日就系爭土地，向鳳山地政事務所申請地上權位置勘測，因土地管理者陸軍總司令部，於八十九年十月十六日向台灣高雄地方法院起訴請求拆屋還地，涉及私權爭執，該所乃通知原告於三個月內檢附收據，辦理退費手續，原告不服，向高雄縣政府提起訴願，案經訴願決定撤銷上開處分，鳳山地政事務所遂通知原告就系爭土地辦理地上權位置勘測，並完成複丈，嗣原告於九十年十一月十五日向鳳山地政事務所申請地上權登記等情，已如前述。而陸軍總司令部係於九十年三月五日對原告追加起訴請求拆屋還地，此有陸軍總司令部之起訴書與準備書狀附於訴願卷可稽。綜上所述，本件原告申請地上權位置勘測係在陸軍總司令部對其起訴之前，其申請地上權登記則在起訴之後，此種情形有無土地登記規則第五十七條第一項第三款之適用，亦即地政機關受理時效取得地上權登記申請之時點應如何認定，乃本件癥結之所在。依目前申請時效取得地上權登記之流程，申請人提出申請，地政事務所如發現是時效取得地上權登記之申請，會要求占有人申請複丈，複丈完畢地政事務所才受理，受理後審查無誤即公告並通知土地所有權人，公告完畢無人異議才准其登記。如以複丈後受理時效取得地上權登記之申請為時點，在占有人申請複丈，地政事務所人員到場複丈時，所有人如知悉占有人之申請，將立即提起訴訟請求拆屋還地，如此時占有人仍視為無權占有，則占有人勢必無時效取得地上權登記之可能，基於占有人已符合時效取得地上權之要件，且已提出申請，即應視為其已有地上權之期待權，其權利已具有保護的必要性，而為財產權之一種，不因此時所有人提起訴訟而受影響，故應以地政機關受理土地複丈時視為受理，占有人時效取得之法律地位才不至於受到損害，且符合時效取得制度之精神（蘇永欽主編民法物權實例問題分析，九十年一月初版一刷中，謝哲勝時效取得地上權一文第六十五頁至六十七頁）。
四、再者，「申請人主張因時效完成申請地上權位置勘測，地政事務所應先依『時效取得地上權登記審查要點』等有關法令規定審查相符後，始准予辦理。」業經內政部八十二年三月二十五日台內地字第八二０三０九三號函釋在案。故現行地政機關對於權利人申辦依時效取得地上權登記，於申請案件送至地政事務所時，先由測量課計收測量規費，並於收件後簽會登記課審查，如經審查合於規定者，即排定實地勘測日期並測繪地上權位置圖後，移送登記課通知申請人繳納登記規費，並將時效取得地上權登記案件收件，經簽報核定後，依法辦理公告及登記手續。公告期間為三十日，並同時通知土地所有權人。土地所有權人在前項公告期間內，如有異議，依土地法第五十九條第二項規定辦理。另由於申請人主張時效取得地上權登記均應向地政事務所提出，地政機關惟恐在測量並核發他項權利位置圖之後，若於審查主張時效完成辦理地上權設定登記案件，因認定不符相關規定而予以駁回時，當事人會主張「既然地政機關已核發他項權利位置圖，就應准許辦理地上權設定登記。」易造成地政事務所處理之矛盾，徒增測量作業負擔，亦浪費申請人之費用，故申請人主張因時效完成向地政事務所申請地上權位置勘測時，考量同一機關業務上之整體性及一致性，仍應由測量單位會請登記單位先行審查是否符合登記之要件，始准予辦理（參照台中市中興地政事務所研究報告，時效取得地上權登記之探討伍、現行地政機關申辦時效取得地上權作業程序）。則依地政機關目前實務作法，既於占有人申請地上權位置勘測時，即先行審查是否符合登記之要件，始准予辦理，故以地政機關受理土地複丈時視為地政機關受理時效取得地上權登記申請之時點，亦非無據。
五、綜上所述，本件既應以地政機關受理土地複丈時視為地政機關受理時效取得地上權登記申請之時點，則原告申請地上權位置勘測在先，系爭土地管理者陸軍總司令部對其起訴請求拆屋還地在後，被告自不得再以土地登記規則第五十七條第一項第三款之規定，以當事人間有私權爭執，而駁回原告之申請。故本件應由被告依首揭法律規定審查原告是否符合時效取得地上權登記之要件，被告逕以本件登記申請涉及私權爭執為由予以駁回，顯有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合。原告據以指摘，為有理由，應由本院將訴願決定及原處分均予撤銷，由被告依法審查原告是否符合時效取得地上權登記之要件，並對於原告九十年十一月十五日申請之時效取得地上權登記事件，依本判決之法律見解對原告作成決定。另原告請求被告應就系爭土地作成因時效取得地上權登記之處分，然原告是否符合登記之要件，尚待被告審查及續行其他程序，故原告此部分之請求，為無理由，應予駁回。
六、至原告對於被告鳳山地政事務所起訴部分，本院另以裁定駁回之，併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項、第一百零四條、民事訴訟法第七十九條但書，判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 十 月 八 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 陳光秀法 官 楊惠欽法 官 李協明右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十一 年 十 月 八 日
法院書記官 蔡玫芳