高雄高等行政法院判決 九十一年度訴字第四一九、四二○號
原 告（即被選定人）
何慰西甲○○丙○○○共 同訴訟代理人 乙○○被 告 澎湖縣望安鄉戶政事務所代 表 人 丁○○ 主右當事人間因戶籍登記事件，原告不服中華民國九十一年五月七日府訴審字第○九一○○二二一三三號及中華民國九十一年五月十三日府訴審字第○九一○○二五○五五號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣原告分別於民國（下同）九十年十二月起至九十一年一月陸續遷入澎湖縣望安鄉西坪村，遭被告機關以虛報遷入為由，催告原告辦理撤銷登記，若逾期不申請者，將依戶籍法第四十七條第三項逕為登記之處分，原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件訴訟（本件雖經本院分為兩個案號，惟原告係以一個訴狀提起，故應以一訴而為審判）。
乙、兩造之聲明：
一、原告聲明求為判決：原處分及訴願決定均撤銷。
二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
丙、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：
（一）原處分違反正當法律程序原則：１、按「行政機關基於調查事實及證據之必要，得以書面通知相關之人陳述意見。通知書中應記載詢問目的、時間、地點、得否委託他人到場及不到場所生之效果。」行政程序法第三十九條定有明文。查原告等之戶籍地澎湖縣望安鄉西坪村並無警勤人員之駐紮，謂勤區佐警，係駐紮於與原告戶籍地互為隔海之獨立之他島（指東坪村），其對原告等之各戶口查察，僅係杜撰，而非實際依法實施戶口查察程序。被告依據該單位以對各原告各一次之虛偽查察未遇，且未自為調查事實及證據，認原告等為虛偽遷入，逕為催告之處分，而未遵循上揭規定之意旨，致事實不符，證據力不足。２、次按「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第三十九條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應予該處分相對人陳述意見之機會。」行政程序法第一百零二條定有明文。戶籍遷移係人民本於憲法所保障之自由權利之行使，自有本條規定之適用。惟被告並未遵照本條規定，於處分前給予原告陳述意見之機會，顯已違反正當法律程序原則。３、再按，受理訴願機關，未就此部分加以審議，逕依原告所辯，謂原告等自始未遷入之事實，經調查後，客觀明確，於查報或催告期間亦無提出陳情，依法自無須於處分前，再給予原告等人陳述意見之機會，殊嫌率斷，應予指正。
（二）原處分適用法規不當，應為違背法令之處分：１、按「戶籍登記事項自始不存在或自始無效時，應為撤銷之登記。」為戶籍法第二十五條所定。惟本條規定之登記事項自始不存在或自始無效，係指登記事項之具體要件不備，原告等係依戶籍法規定，經申請登記遷入，由被告完成受理在案，非有被告指摘之自始不存在或自始無效之具體事項存在，況關於此節之指摘，並未於原處分書中具體呈現，顯失其處分行為之正確性。２、次按「遷徙、出生....，撤銷或註銷登記，經催告仍不申請者，戶政事務所得逕為登記。」為戶籍法第四十七條第三項所定。其中所指之「撤銷」登記係指違反戶籍法之得為撤銷登記之事由，方依催告辦理，非指同法第二十五條之「應為撤銷之登記」。因違反第二十五條之法定要件即屬絕對無效，無須撤銷，亦無催告辦理之必要，原處分依戶籍法第四十七條第三項規定為處分之法源依據，顯係適用不當。３、再按，被告所辯情節，果若屬實，應屬戶籍法第二十條規定，被告捨棄本條但書規定之查察，並依此規定辦理，顯係便宜行事，忽視法之安定性，顯與行政程序法第五條所定「行政行為之內容應明確」有違。
（三）原處分之目的，疑違反「不當聯結之禁止」原則，及違反平等原則：１、查被告所稱「目前正值基層選舉期間，村里長、鄉市民代表改選在即，戶警單位辦理查察虛報遷徙案件，無不全力以赴」云云，顯見原處分之動機係對特定人及特定事務所為之處分，屬限制原告等行使村里長、鄉鎮市民代表之投票權。惟選舉權係憲法所保障人民參政權，企圖依抽象之「維護選舉公平性」或防範「妨害投票」等情事，復依戶籍法處分特定期間遷入之選民，除剝奪其選舉權之行使外，尚剝奪人民其他自由權利，顯失其處分之正當性，並違反不當聯結之禁止原則。２、再查，被告所稱原告等之違反行為若屬實，則相同之情形，對於非於該特定時段遷入之其他人亦有適用，按相同之事件應為相同之處理，非有合理正當之事由外，不得為差別待遇，揆諸被告對原告之處分容有差別待遇，即實務上之「選擇性辦案」，明顯違反行政行為之平等原則。
二、被告主張之理由：
（一）原告等三十六人於辦理遷入時，均未親自到場申辦，而大部分係由同一受委託人辦理遷入登記，勤區佐警查報原告等三十六人未有居住之事實，且遷入方式、時間明顯異常，而勤區佐警亦明確表示當事人等確實無居住之事實，被告為慎重起見，並詢問西坪村現住居民，在確定無誤後，為爭取時效，乃依據「撤銷虛報遷徙登記作業規定」二之（四），逕予催告當事人辦理撤銷登記，而原告等三十六人，經被告催告後，均未依限至被告辦理撤銷遷入登記，被告乃依據戶籍法第四十七條第三項規定，逕為撤銷遷入登記。
（二）有關催告書送達，及逕定期日等事項，說明如下：澎湖縣為離島地區，望安鄉更屬二、三級離島，針對分散全國各地之受催告人，澎湖縣各戶政事務所之做法，均以雙掛號郵寄送達，並附上「送達證書」，當送達證書回覆後，即可確定受催告人是否已收執及何時收執，另催告期限之訂定，被告估算寄達時間再加上至少七日之催告期而定，如因故受催告人收到催告書當日距離催告期限已不足七日，被告亦會延後撤銷期限（除原告甲○○因收到催告書當日距催告期限不足七日，被告未延後撤銷期限，逕予撤銷，關於此點被告已遵照訴願決定書之規定，恢復甲○○在望安鄉之戶籍，並依規定予以撤銷），此符合戶籍法施行細則第十四條之規定而催告書之送達如非當事人親自收受，而係由其家屬或同居人收執，則收執人當負有轉知義務。另催告書之內容明確性，因現行催告書為內政部九十年統一製發，全國通用，格式固定，被告為方便被催告人明瞭催告內容，特加註催告事由及查報日期，並附上縣府製發之宣導資料，被催告人當可清楚明瞭原由。
（三）有關訴訟理由認原處分係違法或不當之處分，答辯如下：戶政單位查處虛報遷入案，係依據戶籍法第二十五條：「戶籍登記事項自始不存在或自始無效時，應為撤銷之登記」，另依戶籍法第四十七條第三項規定：「撤銷登記經催告仍不申請者，戶政事務所得逕為登記。」本案原告等三十六人於辦理遷入登記時，均未親自到場，而係由同一受委託人辦理，遷入後經勤區佐警查報亦無居住之事實，其戶籍登記事項自始不存在，符合適用戶籍法第二十五條之規定。另依「撤銷虛報遷徙登記作業規定」所定，戶政事務所查有虛報遷徙登記或依據勤區佐警通報為虛報遷徙者，可先行催告申請人自動辦理撤銷遷徙登記（前臺灣省政府民政廳八七民六字第八七○○五五○六號函），經催告未於期限內辦理撤銷登記者，戶政事務所即可將其戶籍撤銷至原遷出地。據此撤銷虛報遷徙登記係由現戶籍地戶政事務所為之，自無疑義。另原訴訟理由所提望安分局嶼坪派出所僅查報一次戶口（該管區並非只查察一次而已，據望安分局表示，目前西坪村派出所雖併入東坪村派出所，但西坪村仍設有管區，且每週赴村內二次，而被告也在管區查報後，多方求證，期間戶籍員亦親自赴該村查證，原告等三十六人確實無居住事實），即予以認定且未符合戶籍法第四十七條第一項「戶籍登記之申請，應於事件發生或確定後三十日內為之」之規定。本案查察通報單所載日期係發文日期，並非查報戶口日期，另被告所製發催告書時間，符合作業規定製發時機（自遷入登記日起，須逾法定申請期間三十日，申請人未申請時為之）。另訴訟理由所提應引用戶籍法第二十條：「遷出戶籍管轄區域三個月以上，應為遷出登記」本條文係指原現住人口，於遷出戶籍管轄區域三個月，應辦理遷出之登記，而原告等三十六人，遷入後自始無居住之事實，並非「現住人口」，故不適用戶籍法第二十條之規定。
（四）依原訴訟理由所述行政機關基於調查事實及證據之必要，「得」以書面通知相關人陳述意見云云。戶政單位辦理虛報遷徙案，除加強巡迴查對及由管區提供查報資料外，亦會多方求證（如查詢當地現住戶）後判定，本案被告所認事證明確，無通知相關人陳述意見之必要，何況依戶政單位目前相關作法，因虛報遷徙而受催告者，亦可於查報或催告期間提出陳情，由戶警單位會同查察，如查明確實非屬虛報遷徙，戶政單位即撤銷原處分，故並非如訴願理由所述，無讓處分相對人有陳述意見之機會。另訴願理由強調憲法有保障人民遷徙自由等語，惟憲法所保障之人民遷徙及居住自由，係指在遷徙地有久住之意思，且有居住之事實者，絕非保障人民有任意虛報遷入，危害戶籍正確性的自由與權利。被告所查察虛報遷入案，均係秉公處理，未先對任何人有預設立場，惟依據查察作業規定，遇有異常遷徙狀況時，則須配合密切注意，加強動態調查。
理 由
一、按「多數有共同利益之人得由其中選定一人至五人為全體起訴或被訴。」、「二人以上於左列各款情形，得為共同訴訟人，一同起訴或一同被訴：‧‧‧三、為訴訟標的之權利、義務或法律上利益，於事實上或法律上有同一或同種類之原因者。」行政訴訟法第二十九條第一項及第三十七條第一項第三款定有明文。其中所謂「有共同利益」者，係指多數當事人有得為共同訴訟人之關係，且其主要之攻擊或防禦方法相同者而言。查本件起訴之原告共三十六人（如附表所示），分別於九十年十二月起至九十一年一月陸續辦理遷入澎湖縣望安鄉西坪村（詳細住所如附表所示），被告以其虛報遷入為由，乃催告原告辦理撤銷登記，逾期不申請者將依戶籍法第四十七條第三項逕為撤銷登記之處分；從而本件之訴訟標的之權利、義務或法律上利益，於彼等間之事實上或法律上有同種類之原因，自屬有共同利益，故原告為求訴訟便利，於訴訟繫屬後，共同選定何慰西、甲○○、丙○○○三人為全體起訴，已提出選定書附於本院卷可證，核與前開規定相符，應予准許，合先敘明。
二、本件原告於九十年十二月起至九十一年一月間陸續向被告辦理將戶籍遷入澎湖縣望安鄉西坪村（詳細地址如附表欄所載），嗣被告以經勤區佐警查報原告等人未有居住之事實，且遷入方式、時間明顯異常，而勤區佐警亦明確表示當事人等確實無居住之事實，乃依據「撤銷虛報遷徙登記作業規定」二之（四），逕予催告辦理撤銷登記，若逾期不申請者，將依戶籍法第四十七條第三項逕為登記之處分等情，業經兩造陳明在卷；原告提起本件訴訟係以伊等依戶籍法規定，經申請遷入登記，由被告完成受理在案，非有被告指摘之自始不存在或自始無效之具體事項存在，而戶籍法第四十七條第三項所指之「撤銷」登記係指違反戶籍法之得為撤銷登記之事由，方依催告辦理，非指同法第二十五條之「應為撤銷之登記」。
且被告所稱「目前正值基層選舉期間，村里長、鄉市民代表改選在即，戶警單位辦理查察虛報遷徙案件，無不全力以赴」云云，顯見原處分之動機係對特定人及特定事務所為之處分，屬限制原告等行使村里長、鄉鎮市民代表之投票權，除剝奪選舉權之行使外，尚剝奪人民其他自由權利，顯失其處分之正當性，並違反不當聯結之禁止原則。再者，被告所稱原告等之違反行為若屬實，則相同之情形，對於非於該特定時段遷入之其他人亦有適用，按相同之事件應為相同之處理，非有合理正當之事由外，不得為差別待遇，揆諸被告對原告之處分容有差別待遇，明顯違反行政行為之平等原則等語，資為抗辯。
三、經查：
（一）按「戶籍登記事項自始不存在或自始無效時，應為撤銷之登記」、「遷徙、出生、死亡、更正、撤銷或註銷登記，經催告仍不申請者，戶政事務所得逕為登記。」戶籍法第二十五條、第四十七條第三項定有明文。本件原告等因向被告辦理戶籍遷入澎湖縣望安鄉西坪村，經被告以原告等人未有居住之事實，而逕予催告限期辦理撤銷登記，若逾期不申請者，將依戶籍法第四十七條第三項逕為登記之處分；是則，上開催告書之處分所生之效力，為原告未依該催告而辦理撤銷遷入之登記時，被告即得據以逕為撤銷遷入之登記；惟原告等人經被告催告後，均未依限向被告辦理撤銷遷入登記，被告乃依據戶籍法第四十七條第三項規定，逕為撤銷遷入登記，此為兩造所是認，並有遷入戶籍登記申請書、戶口查察通報單、遷入撤銷登記申請書、戶籍登記催告書等影本附原處分卷可稽。亦即該催告書之處分業已因執行完畢而消滅，則原告訴請撤銷原處分，顯無實益，乃原告經本院行使闡明權後，仍為撤銷原處分之聲明，已有未合。
（二）況且，被告係根據勤區佐警戶口查察通報，認原告等人未有居住之事實，而予催告辦理撤銷登記，若逾期不申請者，將依戶籍法第四十七條第三項逕為登記之處分等情，此有戶口查察通報單附原處分卷足憑；並經證人即管區警員戊○○到庭證稱：「我們每日有排班一至二小時，或二至四小時，前往西坪村查戶口，有時會在當地植樹。查察時尚須在巡邏登記簿上巡視簽章表，查訪當事人兩次未遇，當時當地居住人口僅有七人，目前一人精神異常不在當地，一人生病前往馬公市就醫，現在實際居住人口僅剩五人，當地的房屋十分破舊。」「大部分的房屋都大門深鎖。熱鬧的時間一年僅有一次，本件戶口遷徙的時間係在冬天，當時的天候，港口根本大船無法靠岸。我們都是麻煩東嶼坪的人冒著大風浪駕船載我們前往西嶼坪查察戶口。」等語。另證人即被告之戶籍員己○○亦證稱：「當時原告等人委託前西坪村村長李吉雄辦理戶籍遷入登記，遷入登記辦理完畢後，我們根據規定把戶籍登記申請書的副本，送給西坪村的嶼坪派出所，派出所就根據規定進行查察，派出所查察之後，確實沒有居住的事實，就將查察通報單通報給我們戶政事務所。我們接獲通報單後，我們也利用機會到西坪村查察，當地地理位置十分特別，村莊位於山坡頂上，必須經過很長的路才能上去，當地大門都是深鎖，門前吊一塊石頭用木棍將門以繩索綁緊，似乎一直沒有人居住過的情形，我們按照規定發催告書給當事人，當事人接獲催告書後，也沒有表示異議，於是我們於法定期間經過後，逕為撤銷戶籍遷入登記。」等語。足見本件原告確未有遷入住居之情形卻申報遷入，被告因認本件戶籍登記事項自始不存在，乃依戶籍法第四十七條第三項及「撤銷虛報遷徙登記作業規定」之規定，而為催告原告自動辦理撤銷遷徙登記，自無不合。又戶籍法第二十條規定：「遷出戶籍管轄區域三個月以上，應為遷出登記。」係指原現住人口，於遷出戶籍管轄區域三個月，應辦理遷出之登記而言；本件原告辦理遷入登記後自始無居住之事實，並非「現住人口」，故無戶籍法第二十條規定之適用。原告主張本件係屬戶籍法第二十條所規範之事項，而與同法第二十五條規定無關云云，自非可採。
（三）其次，原告另以依行政程序法第三十九條規定「行政機關基於調查事實及證據之必要，得以書面通知相關之人陳述意見。通知書中應記載詢問目的、時間、地點、得否委託他人到場及不到場所生之效果。」被告以對原告各一次之虛偽查察未遇，且未自為調查事實及證據，認原告為虛偽遷入，逕為催告之處分，而未遵循上揭規定之意旨，致事實不符，證據力不足。另同法第一百零二條規定「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第三十九條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應予該處分相對人陳述意見之機會。」被告並未遵照上開規定，於處分前給予原告陳述意見之機會，顯已違反正當法律程序原則云云。惟查被告係根據勤區佐警查報原告等人未有居住之事實，而予催告辦理撤銷登記，業如前述；另依據行政程序法第一百零三條第五款規定「行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者」行政機關得不予陳述意見之機會，本件經被告調查後，認事實已屬客觀明確，且原告於查報或催告期間亦無提出異議，則被告於為催告之處分前，未予原告等人陳述意見之機會，尚無不合。
（四）原告又以被告所稱「目前正值基層選舉期間，村里長、鄉市民代表改選在即，戶警單位辦理查察虛報遷徙案件，無不全力以赴」云云，顯見原處分之動機係對特定人及特定事務所為之處分，屬限制原告等行使村里長、鄉鎮市民代表之投票權。復依戶籍法處分特定期間遷入之選民，除剝奪其選舉權之行使外，尚剝奪人民其他自由權利，顯失其處分之正當性，並違反不當聯結之禁止原則。且被告所稱原告等之違反行為若屬實，則相同之情形，對於非於該特定時段遷入之其他人亦有適用，非有合理正當之事由外，不得為差別待遇，被告對原告之處分容有差別待遇，明顯違反行政行為之平等原則云云。
經查本件被告係以原告未有實際遷入居住之事實而申報遷入登記，而為上開催告行為，已詳如前述，是則被告縱如原告所稱因值基層選舉期間，村里長、鄉市民代表改選在即，而加強辦理查察虛報遷徙案件，亦僅屬行政事務分配上之考量，而非以之作為是否虛報遷入事實認定之基礎，即無原告所指違反不當聯結禁止原則之情形；又原告所為已屬不法，則基於不法不得主張權利之法理，原告自不得以被告違反平等原則作為其權利之主張。
四、綜上所述，本件原告之主張均非可採。被告以原告等人未有居住之事實，而辦理戶籍遷入登記，乃作成限期原告辦理撤銷登記，若逾期不申請者，將依戶籍法第四十七條第三項逕為登記之催告處分，並無違誤；訴願決定予以維持亦無不合，原告起訴意旨求為撤銷為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訴法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段、第一百零四條、民事訴訟法第八十五條第一項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 九 月 十九 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 陳光秀法 官 楊惠欽法 官 李協明右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十一 年 九 月 十九 日
法院書記官 周良駿附 表
壹、起訴之原告：蔡文華 住澎湖縣望安鄉西坪村十二之一號陳淑蘭 住澎湖縣望安鄉西坪村三十五號陳淑娟 住澎湖縣望安鄉西坪村三十五號呂秀麗 住澎湖縣望安鄉西坪村八號鄭呂草 住澎湖縣望安鄉西坪村七號呂陳春美 住澎湖縣望安鄉西坪村八號陳純美 住澎湖縣望安鄉西坪村十五號陳巍戶 住澎湖縣望安鄉西坪村十四之一號陳呂秀根 住澎湖縣望安鄉西坪村十四號陳彥福 住澎湖縣望安鄉西坪村十五號陳冠宏 住澎湖縣望安鄉西坪村十五號陳勁豪 住澎湖縣望安鄉西坪村十五號陳武男 住澎湖縣望安鄉西坪村十號陳許梅花 住澎湖縣望安鄉西坪村十號陳川介 住澎湖縣望安鄉西坪村三十四號陳鍾環 住澎湖縣望安鄉西坪村三十五號呂明峻 住澎湖縣望安鄉西坪村十號呂慧萍 住澎湖縣望安鄉西坪村十號呂慧紋 住澎湖縣望安鄉西坪村十號呂義雄 住澎湖縣望安鄉西坪村七號楊舜博 住澎湖縣望安鄉西坪村十四號之一黃英豪 住澎湖縣望安鄉西坪村七號陳姵蓉 住澎湖縣望安鄉西坪村七號陳位正 住澎湖縣望安鄉西坪村十五號陳吳美秀 住澎湖縣望安鄉西坪村十五號陳金志 住澎湖縣望安鄉西坪村十五號劉展鵬 住澎湖縣望安鄉西坪村十號劉少宏 住澎湖縣望安鄉西坪村十號呂淑美 住澎湖縣望安鄉西坪村十號紀登芳 住澎湖縣望安鄉西坪村十號楊吳金蓮 住澎湖縣望安鄉西坪村十號楊昇峰 住澎湖縣望安鄉西坪村十號呂怡慧 住澎湖縣望安鄉西坪村十號何慰西 住澎湖縣望安鄉西坪村十一號甲○○ 住澎湖縣望安鄉西坪村三十四號丙○○○ 住澎湖縣望安鄉西坪村三十四號
貳、被選定之原告：何慰西 住澎湖縣望安鄉西坪村十一號甲○○ 住澎湖縣望安鄉西坪村三十四號丙○○○ 住澎湖縣望安鄉西坪村三十四號