高雄高等行政法院判決 九十一年度訴字第四十七號
原 告 京翰開發股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 丙○○被 告 嘉義縣政府代 表 人 乙○○ 縣長訴訟代理人 丁○○右當事人間因有關人民團體事務事件，原告不服內政部中華民國九十年十月九日台（九十）內訴字第九○○六○四七號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣原告與嘉義縣民雄鄉五穀王廟於民國（下同）九十年一月五日簽訂「土地開發約前協議書」，約定以ＢＯＴ方式開發廟有土地，期滿後將土地返還暨開發建物移轉廟方所有，並先行給付廟方定金新台幣一百萬元。五穀王廟乃於九十年四月十九日召開九十年度信徒代表第二次臨時會議，討論前揭土地開發案，經以記名表決方式議決贊成本案送主管官署核備後成效者十一票，放棄者四票，三分之二以上贊成通過。該廟管理委員會乃以九十年四月二十三日好五委洲字第八○三三號函檢送該次會議紀錄呈請嘉義縣民雄鄉公所轉報被告核備。嗣因該次會議出席代表盧萬重等四人向被告提出陳情略謂：前開會議程序有瑕疵及會議紀錄內容違反事實，並說明該次會議所討論有關廟產開發議案，會議主席係當場宣佈表決結果為「贊成九票，棄權者四票，未達三分之二」，故本案未通過而散會，不料會議紀錄內竟多補上周建成、黃茂盛二人為贊成票，實則該二人早已離開會場，表決時根本未在場，故會議紀錄涉有不實，請不予核備等語；另該次會議出席代表十五位其中柯文章等八名代表於九十年五月十日向被告提出聲明書載明：「經各位信徒代表熱烈討論後，主席宣佈記名投票表決，經投票結束，主席當場宣佈九人贊成，未達出席代表三分之二，故此案未通過。在場信徒代表隨即散會，離開會場。」等語，被告乃以九十年五月二十二日九十府民禮字第五五○七五號函知民雄鄉公所略以：「有關會議紀錄內載應出席人數二十名，出席人數十五名中，計有十一名記名表決贊成通過（三分之二以上）寺廟土地開發乙節，既由當日出席信徒代表柯文章等八人聲明本案紀錄內容與事實不符之爭議存在，請轉知重行召開會議並請貴所派員列席或循司法途徑提出確認之訴。」並以副本告知五穀王廟。該廟管理委員會旋以好五委洲字第八○三六號函向被告說明前開聲明書內之陳述核有誤會，與事實不符，並援引民法第五十六條第一項之規定要求依法核備，經被告於九十年五月三十日以九十府民禮字第五七一三三號函復：「‧‧‧仍請依本府九十年五月二十一日（實為五月二十二日）九十府民禮字第五五○七五號函示辦理。」該廟不服，向內政部提起訴願，經遭決定駁回。本件原告因認前開訴願決定已損害其權利，遂依行政訴訟法第四條第三項規定，以利害關係人之身份提起本件訴訟。
乙、兩造之聲明：
一、原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
丙、兩造之爭點：
壹、原告起訴及補充意旨略謂：
一、按行政訴訟法第四條第三項規定：「訴願人以外之利害關係人，認為第一項訴願決定，損害其權利或法律上利益者，得向高等行政法院提起撤銷之訴」。同法第一百零六條第一項規定：「撤銷訴訟之提起，應於訴願決定書送達後二個月之不變期間內為之。但訴願人以外之利害關係人知悉在後者，自知悉時起算」。
二、緣原告與五穀王廟於九十年一月五日簽訂「土地開發約前協議書」，約定以ＢＯＴ方式開發廟有土地，期滿後將土地暨開發建物移轉廟方所有，並先行給付定金新台幣一百萬元整，該協議於經廟方信徒代表會議決議通過後並應作為正式簽約條款之基礎。故五穀王廟於九十年四月十九日召開九十年度第二次臨時信徒代表有大會，表決是否通過前揭協議書。茲時信徒代表二十人，當日出席十五人，經工作人員收驗票後發現僅有十三位代表投票，另外二位已完成報到手續之信徒代表黃茂盛、周建成，因不在議場內所以並未投票。在場信徒咸認該案影響重大，應尊重二位代表議決之權利，主席乃去電鄉公所報告情況，經指導員林先生告知指示：「只要主席尚未裁示議決結果，宣布會議正式結束，所有簽到之信徒代表尚有執行投票之權利，如該二位因故暫行離席之信徒代表，於會議宣佈結束前回到議場完成投票手續，其票仍具合法之效力」。故主席宣布開會時間至當日五時三十分前，保留二位因故暫離議場代表之投票權。嗣該二位信徒代表隨即回到議場進行投票。主席方公開所有選票，並宣佈開票結果：十一人贊成土地開發，四人放棄表決，三分之二以上贊成通過。惟當時有信徒代表盧萬重、林火爐、陳凌波、李水順、柯文章、陳乾進、陳金川、許欽朝等八人於投票後隨即自行離開，但除主席與會議紀錄人員二人外，於現場尚有信徒代表蔡豐文、戴文、王金榜、鄭再樟、周建成、黃茂盛、陳乾進等七人，以及列席之委員程春森、林石段二人，加上原告代表唐副總經理共計十二人皆在議場與會監證至會議結束方才離開。廟方於會議後依規定將會議記錄以九十年四月二十三日好五委洲字第○八三三號函請被告核備。惟被告以前揭投完票後即離席之信徒代表柯文章等八人聲明異議為由，而以九十府民禮字第五五○七五號函示廟方重行召開會議或循司法途徑提出確認之訴，而不予核備；復以九十年五月三十日府民禮字第五七一三三號函對廟方之說明再予拒絕。廟方不服，向內政部提起訴願，經訴願決定予以駁回。該廟茲時之法定代理人已由黃宏洲改由現任主任委員陳茂喜接任，其遂根據被告九十府民禮字第五五○七五號函重行召開會議之指示，於九十年九月十九日召開第九屆第一次臨時信徒代表大會，以不合法律程序之方式否認前揭同意土地開發之決議，並以存證信函片面通知原告終止開發協議，原告始知訴願決定駁回等情事。查前開訴願決定駁回訴願人五穀王廟之申請，使原告商業上之利益受損，並使廟方趁隙非法終止協議，原告實屬行政訴訟法第四條第三項所稱利害關係人，而有就該訴願不服，提起行政訴訟之當事人適格。且原告係經五穀王廟以存證信函通知後始知訴願駁回情事（原告於接獲存證信函後隨即去電廟方書記，始知訴願駁回情事），故本件訴訟之提起，亦未逾法定訴訟期間，合先陳明。
三、被告九十年五月二十二日（起訴狀誤載為五月二十三日）九十府民禮字第五五○七五號函知五穀王廟重行召開會議或循法途徑提出確認之訴，而不予核備之行政處分，有下列違法之處：
（一）依行政程序法第一百五十八條第一項第二款規定，法規命令無法律授權而剝奪或限制人民之自由或權利者，無效。故主管機關得否認民間團體決議效力，而指示其重行開會者，因涉及人民因決議結果所取得之既得權，故必以有法律授權為前提，否則即違反法律保留原則。且撤銷權為形成權，必以有法律明文規定者方得為之。查我國授權主管機關管理寺廟之法律，僅有「監督寺廟條例」，法規命令僅有「寺廟登記規則」而已，考其內容皆無主管機關得撤銷寺廟決議之規定。故在無法律授權之基礎下，內政部亦無主管機關得就寺廟各種會議（信徒大會、信徒代表大會、管理委員會）所為之決議得為撤銷而命重行開會之函示。因此被告在無任何法律授權之基礎下，指示五穀王廟「重新召開會議」，而五穀王廟於委員會改選後即憑原處分上開指示重新開會表決，悍然終止與原告之協議，致原告受有商業上權益之損害，足認原處分重行開會之指示已給予廟方毀約之藉口，而對原告權益附加法律上所無之限制，顯係違反法律保留原則。
（二）復按行政程序法第十條規定：「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的」。且人民向主管機關申請核准或同意，主管機關於有裁量權時，固得依法予以准駁，惟涉及民事爭議時，仍應循民事途徑解決，行政機關無權代庖予以判斷，否則即可能構成無效之行政處分。故主管機關於申請案件遇有私權爭議時，當指示異議人對之於一定期限內提起民事訴訟，逾期即依申請予以准許之處分，此由「祭祀公業土地清理要點」第十六點、「台灣省祭祀公業土地清理辦法」第十三條、第十四條規定、內政部台（八三）內民字第八三八四三七八號函與台（八四）台內字第八四八九○○二號函等法規函令即可得知。查原處分所謂「請轉知重新召開會議」，無異否認訴願人憑以申請會議之效力，而該會議之是否有效涉及私權爭議，依上開說明，主管機關並無判斷該會議是否有效之民事權限，從而其指示「轉知重行召開會議」明顯逾越權限，而為裁量逾越之違法處分。
（三）按行政程序法第九條規定：「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意」。同法第三十六條規定：「行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意」。同法第三十七條復規定：「當事人於行政程序中，除得自行提出證據外，亦得向行政機關申請調查事實與證據。但行政機關認為無調查之必要者，得不為調查，並於第四十三條之理由敘明之」。查本件事實之爭議係為會議是否已經主席宣布散會後，於會議記錄逕行補上「周建成」、「黃茂盛」二名同意票而偽造會議記錄；抑或主席於表決時發現「周建成」、「黃茂盛」二名代表出席而未投票，經請示民政局意見後，尋回二人投票，於二人同票贊成後，主席宣布決議通過開發案。故本件之爭點為：（一）主席是否宣布表決結果後散會；（二）「周建成」、「黃茂盛」二人是否參與投票。查被告於處分時僅根據十五名出席信徒代表中八人聲明會議記錄內容與實情不符，即拒絕訴願人之申請，並未說明不採訴願人聲明之理由。又本件之爭點甚為明顯，並非無法調查，蓋當時在場者既有蔡豐文、王金榜等七位信徒，又有列席委員程春森、林石段二人，復有原告公司代表等計十二人在場，被告應依職權調查證據，以為准駁之依據。又如認其屬民事爭議，當可指示異議人於一定期限內提起確認之訴，並憑確定判決意旨處理，並無指示其重新開會，而介入廟方民事爭議之權限。故被告僅憑異議人一方之辭，即率爾認定事實。顯違前揭「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意」之要求，其處分顯有瑕疵。
（四）且按行政程序法第五條規定：「行政行為內容應明確」，不但要求行政行為其內容、目的及範圍必須明確，以使人民有所預見與遵循，更不應相互矛盾，致人民無所依循。查原處分所謂「重行召開會議，或循司法途徑提起確認之訴」之語，一方面表明民事爭議應循民事途徑予以解決，行政機關並無干涉之權限；一方面又介入民事爭議指示重行召開會議，而否認申請所憑會議決議之效力，如此相互矛盾之處分，實有違行政處分所應遵循之「明確性原則」。
（五）又按行政程序法第八條規定：「行政行為，應以誠實信用方法為之，並應保護人民正當合理之信賴」。第六條規定：「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇」。故如行政機關對外函示所指示之處理方法，已由人民生法之信賴後，基於「信賴保護原則」、「禁止恣意原則」、「行政自我拘束原則」；「平等原則」等原則，除有違法之情事，行政機關自應遵循爾來處理辦法，以免人民無所預見與依循。查被告之上級機關內政部民政司於處理相關民政相關案件上，如遇申請案件經他人異議時，向以受理申請之主管機關命異議人於一定期間內提起確認訴訟，逾期未提起訴訟者，視為撤回異議而准許原申請，如起訴者，則逕依該確定判決處理方式為之，此由前揭「祭祀公業土地清理要點」第十六點、「台灣省祭祀公業土地清理辦法」第十三條、第十四條規定、內政部台（八三）內民字第八三八四三七八號函與台（八四）台內字第八四八九○○二號函等法規函令即可得知。考該處理方式，實與民法第五十六條、公司法第一百八十九條規定由有異議之會員或股東，提起撤銷之訴或確認之訴，而非由法人或公司本身起訴證明決議合法之法律意旨，若合符節。惟原處分所謂「或循司法途徑提起確認之訴」，要求訴願人或為利害關係人之原告自行提起訴訟，而非依歷來民政申請案件處理方式要求異議人起訴確認。致使原告認其應依循其上級合於法理之處理方式之信賴遭受突襲，並與被告之上級機關歷來之處理方式相背離，實有違「信賴保護原則」、「行政自我拘束原則」，且其於訴願人提出說明後，猶恣意為之，更有違「禁止恣意原則」，致使原告受有不公平待遇，而違「平等原則」，故屬違法行政處分。
（六）退一步言，縱認被告得指示「重行開會」者，惟法律授權主管機關得撤銷民間組織之決議，而指示重行開會者，亦必須附有限期（請見行政法院五十二年度判字第三二三號判例），否則執事者任意拖延，至布置妥當時方才重行開會，則主管機關之指示將失其意義。查被告所為函示，僅指示廟方重行開會，並未予以設定期限，故而此種「重行開會」之指示，顯然並不確定，而給予廟方得以隨時撤銷決議之藉口。蓋只要其準備妥當，即得以被告機關之函示「合法」毀約，而與重行開會旨在確認「事實真偽」之目的迥不相同。顯然違反行政程序法第五條「行政行為之內容應明確」，以及第六條：「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇」之規定。而在實際上，廟方之新任主委陳茂喜即藉由被告之函示，以非原先參與會議之代表重行開會，否決與原告簽訂之契約，而其重行開會之時間，居然已距離原決議之時間半年以上（原決議為九十年四月十九日，而重行開會之日期為九十年九月十九日）。故而被告「未附期限」命重行開會之違法指示，反而成為廟方鑽法律漏洞之藉口，而造成原告重大之損失。故被告該項處分顯因不確定以及違反平等原則而違法。
（七）又查本件中爭議者，乃訴願人九十年四月十九日召開九十年度第二次臨時信徒代表大會之會議紀錄真偽問題，並非訴願人本身是否確有意願與原告締結契約之意思。蓋該決議是否通過開發案，其法律效果於該日會議上即已確定，並不因事後再予同意或否認而有差異。退萬步言，縱承認被告得指示重新開會者，應乃係確認還原九十年四月十九日召開九十年度第二次臨時信徒代表大會之真實狀況，以決定其系爭會議紀錄之真偽。故所有已確定之條件仍應與當時狀況一致，即應僅限於原出席之代表參與表決，而其贊成與否仍必須受之前意思表示之拘束，方足以呈現原來真實狀況與符合誠實信用原則。惟訴願人五穀王廟於信徒代表改選之後，其新任主任委員陳茂喜即憑藉被告違法之指示，在無通知原告與會之情形下重新開會，其中超過一半非原來決議之代表，而原來參與決議之代表，亦為與之前決議相反之意思，而全數不贊成該項議案，實與原來爭議之真實狀況明顯大相逕庭，更有違誠實信用原則，而無法達重行開會，以確認原會議紀錄之真偽之效果。另查被告於訴願人違法重行開會後，立即核備重行開會之會議紀錄，以承認訴願人違約之結果。顯見原處分並無藉由重行開會以確認原會議紀錄真偽之意思，其真意乃在提供一「外觀合法」之依據，以方便訴願人藉由重行開會，達成「毀約」之效果，是被告原處分有官民合作、串謀縝密之嫌，其屬違法甚明。
（八）且按民事訴訟法第三百五十八條第一項規定：「私文書經本人或其代理人簽名、蓋章或按指印或有法院或公證人之認證者，推定為真正」。亦即已推定其內容為真正，非有異議人之舉證，則法院應受其拘束，方符合辯論主義之精神，此亦為行政訴訟法第一百七十六條所準用，行政機關於處理申請案件時，自應予以遵守。而於異議人之異議是否屬實，如涉及私權紛爭者，依權利分立原則，仍必循司法途徑方得予以確認，行政機關並無斷定權能。因此行政機關如遇已具備民事訴訟法第三百五十八條形式證據力之私文件，除非已經異議人循司法途徑確認其虛偽，否則不得為與該內容相反之認定，以免侵害人民權利與司法權限。非如被告以系爭事件因涉及宗教寺廟團體，故並無民法第五十六條適用即可掩飾。查本件事實中：⑴會議紀錄在形式上已經授權代表簽名確認；⑵該次會議為出席代表記名投票表決；⑶該次會議除異議人之八人外，尚有超過十二名人員在場共見共聞；⑷異議人之異議並非確定判決，僅屬事實陳述，無任何法律上效力。基於以上四點，該會議記錄在形式上已具有完全之效力，除非經由確定判決加以否定，否則任何人包括任何國家機關，均無加以否認之權利。今被告僅以無法律效力之異議人陳情，即得置法定證據主義不顧，而推翻法律之規定，其恣意之程度，已非法治國家所能容受。
四、如認被告九十年五月二十二日九十府民禮字第五五○七五號函非撤銷原決議，乃係「指導」廟方重行開會者，亦屬違法：
被告稱因對系爭會議紀錄之事實紛爭並無實質審究權，故乃基於「寺廟自治」原則，冀廟方自行重行開會確認云云。果如被告所言，則其所為之處分則帶有「行政指導」之特質。亦即行政機關在其職權或所掌事務範圍內，為實現一定之行政目的，以輔導、協助、勸告、建議或其他不具法律上強制力之方法，促請特定人為一定作為或不作為之行為（行政程序法第一百六十五條參照）。而按行政程序法第一百六十七條第一項規定：「行政機關為行政指導時，應注意有關法規規定之目的，不得濫用」。而如前述，關於寺廟管理之各項法規，其目的僅在輔導寺廟運作之正常，以符合公益之要求，並未授權主管機關得介入認定或撤銷寺廟所為決議之，故而被告指示廟方「重行開會」之函示，與法規規定之目的完全不符，顯係行政指導之濫用。
五、被告所為之指示，廟方亦無從以「寺廟自治」為由而予以達成：
（一）所謂寺廟自治，其內涵乃係由私法自治出發，惟私法自治並非漫無範圍，仍必須受到不得違反強行禁止規定以及公序良俗之限制。故並非寺廟依主管機關指示按其「寺廟自治」所為之事項，即得逾越強行禁止規定以及違反公序良俗，否則不啻主管機關之指示，反成為寺廟享有「法律豁免權」之通行證矣。按內政部頒「會議規範」第六十一條規定：「出席人對表決結果，發生疑問時，得提出權宜問題，經主席認可，重行表決，但以一次為限」。故重行表決僅限於權宜問題等程序事項，而必須出席人於會議之時當場提出。查系爭標的涉及事實真偽問題，並非程序上之權宜問題，亦已無從在會議上當場提出，故被告之「重行開會」之指示，顯然與會議規範第六十一條規定並不相符。
（二）另會議規範第七十八條規定：「議案經表決通過或否決後，如因情勢變遷或有新資料發現而認為原決議案確有重加研討之必要時，得依第七十九條之規定提請復議」。亦即被告所指示「重行開會」者，於符合「復議」之要件下，當然可依「寺廟自治」原則為之。而會議規範第七十九條規定：「決議案復議，應具備左列條件：一 原決議案尚未著手執行者。二 具有與原決議案不同之理由者。三 須提出於同次會或同一會期之下次會，提出於同次會，須有他事相間，提出於下次會，須證明提出人係屬於原決議案之得勝方面者，如不能證明，應得議決該案之會次出席人十分之一以上之附議，並列入再下次會議事日程。前項附議人數，如另有規定者，從其規定」。惟查系爭標的乃真偽不明、有待確認之事實，除司法機關外，非被告所可審究，故與「情事變更」或有「新資料之發現」之情形尚不一致。況且其亦不具備「會議規範」第七十九條所規定復議之條件：⑴原議案之目的在表決通過廟方與原告所簽訂之預約，於一決議即已完成，並無「著手」執行之階段，與「原決議案尚未著手執行」不同；⑵異議代表之異議僅係爭執決議通過之真偽，尚非「具有與原決議案不同之理由」；⑶新任主委陳茂喜於上任後，方以非原出席之代表「重行開會」，更不合「提出於同次會或同一會期」之要件。綜合以上各點，被告所為「重行開會」之處分，實與「會議規範」所規定之復議要件完全不符。
（三）今被告既作為廟方之監督輔導機關，對於所轄民間團體會議所依之程序與表決之方法，實應依內政部頒之「會議規範」作為指導依據，而非自創議事規則，率意行事。如前所述，被告所為「重行開會」之指示，既無法以會議規範中「復議」之方式達成，亦與會議規範第六十一條之重行表決概念不同，而查「會議規範」復已無其他可資「重行開會」之憑據。故該「重行開會」之指示，依現行內政部所頒會議規範根本無法達成，該指示在法律上顯屬不能實現，故應屬行政程序法第一百十一條第三款「內容對任何人均不能實現者」之違法行政處分。再者，內政部所頒之「會議規範」乃係為維護公共秩序所設，並指示寺廟之會議應依「會議規範」為之，故被告以非「會議規範」所允許之方式，指示廟方重行開會，亦顯構成同條第五款「內容違背公共秩序、善良風俗」之違法行政處分。
六、被告雖舉八十四年台內地字第八○七六七八七號函，主張其對訴願人之申請有監督寺廟條例第八條之適用云云。惟查系爭合約書名稱已明確表明其乃「約前協議書」，故不但屬債權契約，更僅為預約性質而已。按最高法院五十四年第一一一七號判例，基於對人民權益之保護，故對監督寺廟條例第八條之處分採取嚴格之文義解釋，必須限於對廟有不動產之物權行為，主管機關方享有所謂審查許可權，蓋此等許可權影響人民財產權甚鉅，如不予限縮解釋，則主管機關隨時有藉此侵害人民權益之可能，故基於法律保留原則，主管機關於無法律授權之情形下，不得僅在債權契約核備之階段，即主張將來可能涉及物權變動，而擴張其審查許可權。故被告以前述函示，即據以擴張其審查許可權，不但混淆法位階體系，更逾越其權限，其所為之行政處分自屬違法而不當。
七、被告另一論據，乃主張系爭申請核備案因約定廟地以ＢＯＴ方式開發，並在基地上興建地上物，涉及土地處分行為，故有監督寺廟條例第八條之適用。惟土地開發與處分行為非必屬同一概念，蓋土地開發得以物權方式，亦得以債權方式，如以債權方式者，則因不符合法律上「處分」之概念，故無監督寺廟條例第八條之適用，已如前述。查該「約前協議書」乃屬基地租賃之預約，此由協議書第一款即約定「基地租賃條款」，與第二款內稱「本基地租約」即可明知，基於物權法定主義，無論如何均無法將基地租賃契約解釋為物權契約，而令其有監督寺廟條例第八條之適用。縱該約前協議書中有於正式簽訂基地租賃契約後，申請地上權登記之合意，惟其僅為重申土地法第一百零二條意旨之訓示約定，表明於訂約後當事人有為地上權登記之請求權而已（參照最高法院四十三年年台上字第四五四號判例、六十七年台上字第一○一四號判例），並不足以使租賃契約之債權性質轉變為物權性質（參照最高法院七十二年度台上字第五九五號判決），從而本約前協議縱涉及土地開發，但因非物權性質，故仍非監督寺廟條例第八條之適用範圍。被告陳稱其有監督許可權者，顯見其對民法債物權觀念認識不清，乃有誤會。
貳、被告答辯意旨略謂：
一、本件五穀王廟於九十年四月十九日召開九十年度第二次臨時信徒代表大會，其會議紀錄以九十年四月二十三日好五委洲字第八○三三號函請民雄鄉公所呈報被告核備。旋由出席代表盧萬重等四人向被告提出陳情略謂：「前開會議程序有瑕疵及會議紀錄內容違反事實，請求貴府不予核備」，並說明該次會議所討論有關廟產開發議案，會議主席係當場宣佈為「贊成九票，棄權者四票，未達三分之二」，故本案未通過而散會，不料會議紀錄內竟多補上周建成、黃茂盛二人為贊成票，實則該二人早已離開會場，表決時根本未在場，有列席人員豐收村長劉萬重、三興村長莊柏桐、鄉民代表陳茂喜可以作證，復於九十年五月十日被告又接獲當日出席代表十五位中計有八名代表向該廟提出會議紀錄與事實不符之聲明書，略謂主要討論開發案，主席宣佈記名投票表決，經投票結束主席當場宣佈九人贊成，未達出席代表三分之二，故此案未通過。在場信徒代表隨即散會，離開會場。案經被告以九十年五月二十二日九十府民禮字第五五○七五號函復本案紀錄內容與事實不符爭議存在，請民雄鄉公所轉知重行召開會議派員列席以釐清真相或循司法途徑提出確認之訴在案。惟五穀王廟管理委員會以好五委洲字第八○三六號函復被告以該聲明書內連署聲明人，係因黃茂盛、周建成代表回到議場執行其投票權利前，未待會議結束，即先行離開議場，未全程與會，誤認會議紀錄與事實不符。並援引民法第五十六條第一項（有關社團法人規定）「總會之召集程序或決議方法，違反法令或草程時，社員得於決議後三個月內請求法院撤銷其決議。但出席社員對召集程序或決議方法，未當場表示異議者，不在此限。」之規定，要求依法核備，乃不服被告九十年五月三十日九十府民禮字第五七一三三號函覆據以提起訴願，經訴願決定駁回在案。
二、按有關寺廟之登記、管理與輔導悉依監督寺廟條例與寺廟登記規則及現行寺廟行政法令辦理之，此乃有別於訴願人引述依民法總則成立之社團法人規定之外，且系爭會議紀錄與事實不符之事項並非民法第五十六條第一項所指之情況。再者，依監督寺廟條例第八條規定有關寺廟所屬財產之變更或處分，應呈請主管機關許可；另依寺廟登記規則規定，被告乃為本縣寺廟主管機關，故對於五穀王廟會議紀錄有關廟產開發決議經出席代表十五位計有八位（含當日會議決議時投贊成票者）聯署聲明與事實不符之爭議，該會議紀錄之真偽，行政機關既無審究確認權，乃本於業務權責核處重行召開會議釐清真相或提出確認之訴，並無不妥，被告並沒有否決廟方決議的效力，只是決議的真偽沒有辦法判斷，所以才請廟方重行召開會議確認，再召開會議是要釐清當天的會議到底有沒有通過，並不是要廟方再重新表決一次。
三、次按寺廟監督條例第八條規定：「寺廟之不動產及法物非經所屬教會之決議並呈請該管官署許可不得處分或變更。」而本案五穀王廟於九十年四月十九日召開九十年度第二次臨時信徒代表會議，主要是討論有關中正大學特定區該廟土地以ＢＯＴ開發方式與開發公司之合約。經查該合約內容為雙方共同以民間ＢＯＴ方式規劃開發五穀王廟所有之基地，並在該基地上建築地上物等，且依該合約參之二約定：「本協議書第一、二項條款內容，如無法在本月甲方代表會決議同意時，甲方應無條件退還‧‧‧」等語，足認系爭會議紀錄決議之事項涉及土地處分行為（八十四年台內地字第八○七六七八七號函參照），依前揭寺廟監督條例之規定，被告就其財產之處分變更有審查許可權，自毋庸置疑。綜上，被告所為之行政處分，自無違法與不當之處，請依法駁回原告之訴。
理 由
壹、程序部分：
一、按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。‧‧‧訴願人以外之利害關係人，認為第一項訴願決定，損害其權利或法律上之利益者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」行政訴訟法第四條第一項、第三項分別定有明文。而所謂行政處分，依行政程序法第九十二條第一項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。是以行政機關於公法上之單方措施符合上開要件者，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異，此經司法院釋字第四二三號解釋明確在案。又提起撤銷訴訟，原則上應先經訴願前置程序，始為合法；惟訴願人以外之利害關係人如認為訴願決定損害其權利或法律上利益時，則可毋庸履行訴願程序，而得逕行提起撤銷訴訟，此觀前揭行政訴訟法第四條第三項之規定甚明。
二、次按「監督寺廟條例第八條雖規定寺廟不動產及法物，非經所屬教會之決議，並呈請該管官署許可，不得處分或變更。但出租行為，依社會交易觀念上，可認為不因此而致租賃物變更其性質者，仍屬管理行為而非處分或變更。」最高法院五十四年台上字第一一一七號著有判例，是以寺廟不動產之出租行為固可認僅屬管理行為而非處分或變更行為。惟查，依本院卷附原告與五穀王廟訂立「土地開發約前協議書」，係約定以民間ＢＯＴ方式規劃開發廟方所有土地，即由原告向廟方租用基地建築建物，於租賃期限內由原告自行經營獲利，迨租期屆滿時原告則返還基地並移轉基地地上建物之使用權及所有權予廟方，此部分固可認為具有民法上基地租賃契約性質。惟觀該協議書內有關租賃期限之約定，係載明：「壹、基地租賃條款‧‧‧二、期限：自雙方簽訂正式合約，並完成地上權登記日起共計三十二年。」等語（嗣兩造合意租賃期限改為二十年），且關於該協議書之效力於協議書內亦明文約定：「參、定金與本協議書效力：‧‧‧三、甲乙雙方正式簽約之內容與條文精神應依本協議書為依據。」等語，足見系爭協議書非僅係就基地租賃事件所為之債權契約，亦兼有同意原告得於廟方所有土地設定地上權之物權契約性質。從而五穀王廟就其所有土地與原告訂立系爭協議書，有關地上權設定部分，一經兩造協同辦理地上權登記完竣即足發生民法物權編有關地上權之各項法律效果，應認係廟方對其所有不動產所為之物權合意，而屬具有法律效力之處分行為，自有前揭監督寺廟條例第八條規定之適用。換言之，本件主管機關即被告對五穀王廟九十年度信徒代表第二次臨時會議有關系爭土地開發案表決通過決議案之會議紀錄未予許可，即足以發生處分不生效力之不利法律效果。是被告九十年五月二十二日九十府民禮字第五五○七五號函知民雄鄉公所及廟方略以﹕「有關會議紀錄內．．．寺廟土地開發乙節，既由當日出席信徒代表柯文章等八人聲明本案紀錄內容與事實不符之爭議存在，請轉知重行召開會議並請貴所派員列席或循司法途徑提出確認之訴。」等語，雖未明言予以否准，然由其質疑會議紀錄之真實性及逕予函知廟方重行召開會議或提出確認訴訟等語以觀，已足認被告該函真意即係否准廟方核備之申請，揆諸前開說明及司法院釋字第四二三號解釋意旨，應認被告該函係屬行政處分性質無疑。從而廟方因不服該函提起訴願，自非法所不許。又本件原告雖非被告九十年五月二十二日九十府民禮字第五五○七五號函處分之相對人，惟其為系爭土地開發案之簽約廠商，因認訴願決定駁回五穀王廟之訴願，致其商業利益受損，而以利害關係人之資格，提起本件撤銷訴訟，亦屬適法。又被告九十年五月三十日九十府民禮字第五七一三三號函，僅係函復五穀王廟：對於貴廟廟產開發會議紀錄爭議案，仍請依本府九十年五月二十二日九十府民禮字第五五○七五號函示辦理等語，乃屬所謂重覆處置，是本件之原處分應係被告九十年五月二十二日九十府民禮字第五五○七五號函，合先敘明。
貳、實體部分：
一、按「寺廟財產及法物，應向該管地方官署呈請登記。」「寺廟財產及法物為寺廟所有，由住持管理。」「寺廟之不動產及法物，非經所屬教會之決議，並呈請該管官署許可，不得處分或變更。」監督寺廟條例第五條、第六條第一項、第八條分別定有明文。次按「經辦寺廟登記之機關，在縣市為縣市政府，在直隸行政院之市為社會局，在特殊行政區（如威海衛管理公署設治局等）為各該主管官署。」亦為寺廟登記規則第七條所明定。查五穀王廟係依法向被告辦理寺廟登記之寺廟，此經被告陳明在卷，並有臺灣省嘉義縣寺廟變動登記表附於訴願卷可稽，足見被告為五穀王廟之主管機關，則本件有關五穀王廟處分不動產之決議案，被告自有審查許可權，先予敘明。
二、經查，本件原告與五穀王廟訂立「土地開發約前協議書」，約定以ＢＯＴ方式開發廟有土地，期滿後將土地返還並將地上開發建物移轉廟方所有，並先行給付廟方定金新台幣一百萬元。五穀王廟乃於九十年四月十九日召開九十年度信徒代表第二次臨時會議，討論前揭土地開發案，經以記名表決方式議決贊成本案送主管官署核備後成效者十一票，放棄者四票，三分之二以上贊成通過。該廟管理委員會乃以九十年四月二十三日好五委洲字第八○三三號函檢送該次會議紀錄請民雄鄉公所轉報被告核備。嗣該次會議出席代表盧萬重等四人向被告提出陳情略謂：前開會議程序有瑕疵及會議紀錄內容違反事實，另該次會議出席代表十五位其中柯文章等八名代表於九十年五月十日亦向被告提出聲明書，載明：「經各位信徒代表熱烈討論後，主席宣佈記名投票表決，經投票結束主席當場宣佈九人贊成，未達出席代表三分之二，故此案未通過。在場信徒代表隨即散會，離開會場。」被告遂以九十年五月二十二日九十府民禮字第五五○七五號函知民雄鄉公所：「有關會議紀錄內載應出席人數二十名，出席人數十五名中，計有十一名記名表決贊成通過（三分之二以上）寺廟土地開發乙節，既由當日出席信徒代表柯文章等八人聲明本案紀錄內容與事實不符之爭議存在，請轉知重行召開會議並請貴所派員列席或循司法途徑提出確認之訴。」並以副本告知五穀王廟。該廟管理委員會旋以好五委洲字第八○三六號函向被告說明前開聲明書內之陳述核有誤會，並援引民法第五十六條第一項之規定要求依法核備，又經被告於九十年五月三十日以九十府民禮字第五七一三三號函復：「‧‧‧仍請依本府九十年五月二十二日九十府民禮字第五五○七五號函示辦理。」五穀王廟因對被告前揭二函不服，向內政部提起訴願，經遭訴願決定以被告前揭函文與監督寺廟條例第八條規定核無不合為由，予以駁回。本件原告因認前開訴願決定已損害其權利，遂依行政訴訟法第四條第三項規定，以利害關係人之身份提起本件撤銷訴訟，主張略以：被告無法律依據而以九十年五月二十二日九十府民禮字第五五○七五號函指示五穀王廟「重新召開會議」，無異否認廟方九十年度第二次信徒代表臨時大會決議之效力，致原告基於原決議而享有之商業上權益，因廟方爾後重新開會表決未予通過系爭開發協議案而遭受損害。被告前揭函示核有違反法律保留原則、信賴保護原則、平等原則、明確性原則，並已逾越裁量權限，洵屬違法之行政處分，而訴願決定予以維持，亦屬違法等語，資為爭議；被告則以：系爭五穀王廟會議紀錄有關廟產開發決議案，經出席代表十五位中之八位連署聲明與事實不符，而有會議紀錄真偽不明之爭議，被告就此既無審究確認權，乃本於業務權責核處重行召開會議派員列席以釐清真相或循司法途徑提起確認之訴，並無不妥；且系爭會議紀錄決議之事項涉及廟方所有土地處分行為，依監督寺廟條例第八條之規定，被告就廟方財產之處分變更有審查許可權等語置辯。
三、茲就兩造所主張之理由以觀，本件之爭點即在於：⑴被告以九十年五月二十二日九十府民禮字第五五○七五號函知五穀王廟「重行召開會議」等語，是否即屬撤銷廟方九十年度信徒代表第二次臨時會就系爭廟產開發之決議案。⑵又系爭原處分函示內容是否於法有據。爰分述如下：
（一）查被告九十年五月二十二日九十府民禮字第五五○七五號函對於五穀王廟九十年度信徒代表第二次臨時會議有關廟方土地關發案之決議未予許可，已足以對廟方發生不利之法律效果，應屬行政處分，已如前述，而行政處分素有「法律行為性質之國家行為」之稱，所謂法律行為原係指以意思表示為要素之民法上法律行為而言，故意思表示同屬公法上行政處分與私法上法律行為之共同特徵。而私法上意思表示難免因表意人與相對人之立場不同而有發生爭議之虞，民法第八十六條對此乃明定：「解釋意思表示，應探求當事人之真意，不得拘泥於所用之辭句。」亦即解釋意思表示應以過去事實及其他一切證據資料為斷定之標準，不能拘泥文字致失真意。而行政處分之意思表示雖非完全等同於私法上之意思表示，惟此種公法上之意思表示亦有因行政機關與人民所處立場之不同而有之爭執情況存在，是於公法上意思表示滋生爭議時，亦應得循民法第八十六條所定之方法而為解釋，以探求行政處分之真意。查被告九十年五月二十二日九十府民禮字第五五○七五號函係記載：「‧‧‧有關會議紀錄內載應出席人數二十名，出席人數十五名中，計有十一名記名表決贊成通過（三分之二以上）寺廟土地開發乙節，既由當日出席信徒代表柯文章等八人聲明本案紀錄內容與事實不符之爭議存在，請轉知重行召開會議並請貴所派員列席或循司法途徑提出確認之訴。」等語，依該函所使用「請轉知重行召開會議並請貴所派員列席」等文字，尚難認被告係指示廟方應重新召開會議並就系爭土地開發案重為表決，此由該函後述「或循司法途徑提出確認之訴」等語，可知其意應僅為確認該會議決議之結果，是被告辯稱：因該會議紀錄之真偽，被告既無審究確認權，乃本於業務權責核處重行召開會議派員列席以釐清真相，並非要廟方重新表決一次等語，應屬可採。足認被告該函之真意僅在函請五穀王廟重行召開會議以確認九十年度信徒代表第二次臨時會議決議之結果，尚無逕行撤銷該決議之內容而指示廟方應重新開會表決之意思。故原告訴稱：被告以該函指示廟方「重新召開會議」，無異否認原決議之效力，於法有違云云，應屬對於被告系爭函文之意思有所誤解，自不足採。至五穀王廟嗣於九十年九月十九日召開第九屆第一次臨時信徒代表會決議不贊成與原告所訂土地協議開發案，其效力如何，係屬另一問題，並非本件審究之範圍，併予敘明。
（二）次查，依首揭監督寺廟條例第八條之規定，被告對於五穀王廟處分不動產之決議案，本有審查許可權，且其審查之範圍不僅限於決議之實質內容，亦包括決議之程序是否合法，是本件被告因出席代表柯文章等八人之聲明，而認五穀王廟函送之土地開發決議案是否表決通過尚有爭議存在，乃函請廟方重行召開會議確認決議之結果，即係先確認程序是否合法，再進行實質審查之方式，於法並無不合。原告訴稱：被告指示廟方重行開會之函示，與法規規定之目的不符，顯係行政指導之濫用云云，尚非可採。又查，被告系爭函文，僅係函請五穀王廟重行召開會議確認決議之結果，並非指示廟方就系爭土地開發案重新開會表決，已如前述，核與內政部頒布「會議規範」有關開會之議事規則無涉，原告主張：被告所為重行開會之處分，實與「會議規範」第六十一條、第七十九條所規定之重行表決及復議要件不符，應屬違法之行政處分云云，亦難憑採。
再者，本件被告係依據監督寺廟條例第八條之規定，行使其審查許可權，並無違反法律保留原則、信賴保護原則、平等原則、明確性原則或逾越裁量權限之可言，原告此之指摘，亦無足取。
四、綜上所述，原告之主張，均無可採。被告以五穀王廟九十年度信徒代表第二次臨時會議，決議開發廟有土地案，既由出席信徒代表柯文章等八人聲明本案會議紀錄內容與事實不符之爭議存在，乃以九十年五月二十二日府民禮字第五五○七五號函及九十年五月三十日府民禮字第五七一三三號函知廟方略以：「請轉知重行召開會議．．．或循司法途徑提出確認之訴。」揆諸前揭監督寺廟條例第八條之規定尚無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴意旨求予撤銷訴願決定及原處分，非有理由，應予駁回。
五、又本件事證已明，原告其餘之主張及陳述，核與判決結果不生影響，爰不再逐一論述，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 四 月 二十二 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 呂佳徵法 官 蘇秋津法 官 林勇奮右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十二 年 四 月 二十二 日
法院書記官 謝文輝