高雄高等行政法院判決 九十一年度訴字第四九七號
原 告 甲○○
乙○○共 同訴訟代理人 許登科律師被 告 國立臺南護理專科學校代 表 人 丙○○○○訴訟代理人 庚○○
王成彬律師右當事人間因有關教育事務事件，原告提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣被告改制前為省立台南護理職業學校（以下簡稱省立台南護校），原告等參加被告於民國（下同）八十八年七月間舉辦之代理教師甄試並獲錄取，而擔任省立台南護校之代理教師職務。嗣省立台南護校依據教育部所頒布「醫事護理類科職業學校申請改制專科學校審查作業規定」，擬具「省立台南護理職業學校改制專科規劃書」（以下簡稱改制規劃書）向教育部提出申請，經教育部審查准予改制，而於八十九年八月一日正式改制為國立台南護理專科學校。原告以被告未依改制規劃書之內容，履行聘任原告為改制後專科學校專任教師之承諾，乃主張被告有差別待遇，致原告因信賴被告之承諾而權益受損情形，遂提起本件行政訴訟。
乙、兩造之聲明：
一、原告聲明求為判決：
１、先位聲明：
（１）被告應於九十二學年度（即自九十二年八月一日起）聘任原告二人為專任教師。
（２）訴訟費用由被告負擔。
２、備位聲明：
（１）被告應自九十一年八月一日起至九十二年七月三十一日止，按月給付原告二人新台幣（下同）五萬五千元。
（２）訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
（１）原告之訴駁回。
（２）訴訟費用由原告負擔。
丙、兩造主張之理由：
一、原告起訴意旨略謂：
（一）原告甲○○原係高雄市凱旋醫院護理長及輔英技術學院兼任講師，具講師證且為英國新堡碩士。另原告乙○○學歷為國立成功大學教育學研究所畢業，亦具有碩士學位。原告等於八十八年七月間參加省立台南護校所舉辦之代理教師公開甄選並獲錄取，取得擔任省立台南護校之代理教師資格，聘期為八十八年八月一日至八十九年七月三十一日止。
（二）省立台南護校有意將原告等代理教師規劃為改制後專科學校師資乙情，此由原告等均具有碩士學歷，以及八十八年八月第三十九期南市護理會訊所刊載：「本校（即省立台南護校）已接獲教育部通知，同意自八十九年七月一日改制：：為充實本身能力，經公開甄試，下學年也晉用了六位具有碩士學歷之代理教師，相信日後本校師資陣容會更堅強。」之內容，即可得證。又省立台南護校在改制籌設過程中，除被告前任丁○○校長曾向原告等表示外，並於八十八年八月間所舉辦之新進教師座談會上，公開表示原告等均為改制後專科學校之師資。而省立台南護校除徵詢原告等之意願外，更安排原告等為「改制護專課程發展委員會」委員。再者，原告等亦分別依據個人專長安置於改制專科學校後之任教科目。上開事實，亦有省立台南護校改制規劃書所載師資來源、學歷分析表、教師安置計畫、改制專科教師動態意願調查表、安置計畫分析表及台南護校改制護專課程發展委員會委員名單等資料可按。茲原告等知悉上揭省立台南護校改制規劃書之內容，並明確表示肯定及接受之意願，且積極參與改制為護理專科學校課程發展委員會之開會與計畫。又原告等因信賴上開經教育部審定之改制規劃書，乃辭去原所擔任之公職，以俟日後擔任改制後之專科教師。觀之於被告八十九年五月及八月教師評審委員會之會議紀錄，學校專科部仍有五名專任教師職缺，及前揭改制規劃書之師資意願調查、安置計畫均將原告等列入改制後師資，益見被告確實已將原告等代理教師列入專科教師之列，且知悉原告等之任教意願，復承諾於改制後續聘原告等為專任教師。
（三）被告改制後，原列於改制規劃書中師資安置計畫之原有師資，多數均按照規劃書內容直接轉任為專任教師，惟原告等代理教師卻遲未獲被告聘任為專任教師，僅於八十九年九月二十八日通知原告等續聘為代理教師，聘任期間自八十九年八月一日起至九十年七月三十一日止。嗣又於九十年五月十五日再通知原告等代理教師職務期限至高職部結束日（即九十一年七月三十一日）止，代理期滿無條件離職，不得有任何要求等語。然按教育部針對醫事護理類科職業學校申請改制專科學校設有「醫事護理類科職業學校申請改制專科學校審查作業規定」，作為申請改制之醫事護理職業學校於改制時所應符合之設立標準、應行提出申請之文件和教育部審核程序之準據。其中，與本案有重要關聯者，係關於師資要求以及醫事護理類科職業學校申請改制專科學校應提出改制規劃書做為審核資料等基本資料、必要條件與程序。相關規定擇要如下：「壹、醫事護理類科職業學校改制專科學校應符合各級各類私立學校設立標準及其他有關專科學校設立之標準，其規定如下：一、．．四、師資：（一）各科課程均應依有關規定聘請足額之合格師資；其員額、專長，依本部之規定。（二）有關員額之規定依教育部輔導私立技專校院提昇師資素質實施要點辦理。．．七、校務行政：學籍、課程、財務、人事、會計、財團法人及其董事會等事項，均符合相關規定且運作管理完善，近二年內無重大行政違規情事（各校所報改制計畫書及基本資料內容如經查證不實者，列為學校重大行政過失）。八、改制規劃：對於職校之現況有具體而正確之說明，針對如何達到改制之標準有合理而完善之規劃，實施方案可行。貳、申請方式及時間：醫事護理類科職業學校得研擬改制計畫書，提經校務會議審議，私立學校並須經董事會審議通過後，檢附改制計畫書、會議紀錄連同相關表件資料，經主管教育行政機關向本部提出申請。本部於六月一日至十二月三十一日受理申請，申請期間本部就計畫書進行形式審查，所送資料如有不實或缺件，申請改制各校應於受理期間內補齊，否則不予受理。參、審查委員會之組成及任務．．本部為辦理醫護類科職業學校改制專科學校審查事宜，得聘請具技職教育行政經驗之專家學者、醫護類科專家學者、及財務會計投顧專家等組成『改制審查委員會』。委員會由本部常務次長擔任召集人，本部技職司司長為當然委員兼執行秘書，置行政支援、教務、訓輔三組委員各三至五人，醫護專業組委員（含課程、師資、圖儀設備共三組）五至十人；委員聘期連聘得連任之。改制審查委員任務如左：計畫書之書面審查。伍、申請改制學校，如經改制審查委員會審核達到改制標準，須提本部校院變更審議委員會審議，經審議通過後，依行政程序簽會本部相關單位，如符合各項規定，簽陳部長核定後，改制為專科學校。玖、教育部應籌組專案小組，對已改制之專科學校辦理追蹤訪視，並對各校應改善事項追蹤列管，各校應固定於每月底持續向本部函報處理情形，直至所有應改善事項皆辦理完成為止，列管結果納入年度預算審查或獎補助款重要參考指標之一。」揆諸上述改制專科之規定，係以改制規劃書之書面審查為原則，且申請改制之學校所提改制規劃書應具正確性和可執行性。教育部事前則應就該改制規劃書所提內容，按照改制標準，審查中申請學校之規劃內容是否正確且具有執行可能性，並於事後基於權責範圍監督已改制學校執行改制規劃書之情形。申言之：（一）教育部就提出改制申請之學校，具有審核和（事後）督導之權責。亦即，改制規劃書既然經過教育部加以審查，若有不符合改制標準，教育部自應命申請學校於期限內補正，於申請期限過後，（進行初審和複審）若有不合改制標準之情事，則退回改制規劃書，於下年度重行提出申請。是以，改制規劃書所載內容既經教育部審查通過，原則上即屬符合改制標準之要求，並屬正確，可加以執行。（二）又教育部對核准已改制之專科學校，應籌組專案小組予以追蹤訪視，若各校具有應改善事項，則予以追蹤列管；列管事項應由各校加以改善並函報教育部處理情形，列管改善之結果並納入教育部年度預算審查或獎助補助款之重要參考指標。是以，改制之專科學校對於改制規劃書所提內容，不僅經教育部審查後原則上可以執行，且事後未予執行亦應由教育部加以處分，足見經教育部審定之改制規劃書，應由改制後專科學校加以執行。（三）是以本件省立台南護校改制規劃書中之師資規劃為例，其所述內容和基本資料不僅應正確陳報改制後之師資來源，對於現有師資之安置應有合理完善之規劃，以供教育部審酌改制後之師資是否合格、員額和結構（尤其是專任講師之比例）是否健全而符合標準，且該實施方案應屬可行。而教育部審查該改制規劃書，若發現改制規劃書中師資規劃之登載具有不實或所擬之規劃方案並不具執行可能性之情形，則應命申請學校補正或改善，甚至由教育部退回規劃書，由申請改制學校重新提出申請。至於，改制規劃書經教育部審查後並核准改制，改制規劃書之師資規劃即屬正確且可行之實施方案，因而申請改制之學校，應遵循改制規劃書加以執行，更屬當然。如此，積極上得以作為改制學校依循之標準和教育部事後督導之準據，消極上並得避免改制過程和改制核准後所可能產生之弊端。準此，本件原告等代理教師，既然屬於省立台南護校改制規劃書中師資安置之人員，並且進一步規劃聘任為改制後被告之專任教師，且經教育部審查該規劃而核准省立台南護校改制，則改制後被告依據改制規劃書聘任原告等，顯屬正確而可行。從而，原告等當然得合理信賴被告之承諾以及教育部所審定改制規劃書中師資規劃內容，並相信改制後被告會履行改制規劃書之師資規劃內容，進而聘任原告等為專任教師。對之，若被告枉顧改制規劃書之內容且未依改制規劃書加以執行，顯為違法並侵害原告等得擔任改制後被告專任教師之權益。（四）另被告辯稱改制規劃書屬行政幕僚作業，係屬推卸責任之詞，並非可採。蓋查，原告等多次參與被告改制專科學校之籌備會議，此會議攸關被告得否獲准改制，自屬重要。依師資概況分析，全體教師共四十九人，課程發展委員會委員，扣除列席（實習老師）四人，餘十一人，包括原告等之代理教師即佔五人，幾近二分之一，足見原告等於此會議中具有重要性與代表性。且查，若非被告於改制前業已與原告等人達成意思表示合致，原告何須如此費心參與與自身無關之會議？
（四）按因條件成就而受不利益之當事人，如以不正當行為阻止條件成就者，視為條件已成就；附條件之法律行為當事人，於條件成否未定前，若有損害相對人因條件成就所應得之利益，負損害賠償責任，民法第一百零一條、第一百條分別規定甚明。原告等得擔任改制後專科學校之專任教師乙情，係改制前省立台南護校與原告間之共識而訂定於改制規劃書，且經教育部審查該規劃書係屬正確、可行後，聘任為專任教師之契約條件即已成就，並應由被告於改制後加以履行。而且，被告於改制後履行對原告等之承諾不僅於法無違，事實上亦無困難，且更符合平等、誠信原則。故被告既已承諾原告等於改制後將聘任原告等為專任教師，卻以不正當方法阻止聘任原告等之條件成就，揆諸首揭規定，並非適法。抑且，被告不應以改制後校長人選業已更換為由，藉詞違背學校與原告間之承諾與共識，自不待言。
（五）又各大學院校之教師評審委員會於法律授權範圍審查教師升等、聘任之權力，屬公權力之性質，且對教師權益具有重大影響，應遵循正當法律程序，有司法院釋字第四六二號解釋可參，此乃尊重教師於憲法上受保障之基本權，經查：
（１）證人戊○○、己○○、丁○○等人均證稱：「教師評審委員會之開會均未通知原告等人」，此亦據被告自承在案。是以，原告等對於學校是否有召開教師評審委員會否決聘任渠等為專任教師之資格和承諾，並不知情，且原告等自無從與會陳述意見。
（２）又證人戊○○、己○○、丁○○等人另證稱：「教師評審委員會之審議係以表決方式為之、並未附具理由」云云，足見被告召開教師評審委員會之審議，亦未針對原告等之聘任資格為實質審查，其審議決定未附具理由亦非正當而不適法。
（３）又查改制規劃書定案前後教師評審委員會之委員組成不同，多數委員並未具有碩士資格，如何能就原告等之學經歷資格進行審議？且有部分委員根本不清楚被告曾承諾原告之事，即參與評審。足見被告教師評審委員會之評審未能充分考量原告二人之權益，係於事後倉促草率作成，且有與是否聘任原告等無關之考量，係為決議而決議，並推翻改制規劃書和對原告之承諾，顯非適法。加以被告日後課程設計和聘任教師之情況，益見被告未聘任原告等為專任教師，係屬不正當且侵害原告之權益。
（４）若以被告所稱原告等代理教師期間係自八十八年八月一日起至八十九年七月三十一日云云。然代理教師契約到期，代理關係即應自動終止，何以被告仍需多次召開會議討論原告等之未來定位？顯見被告確曾對原告有所承諾，亦足見被告所提出之教師評審員會之會議紀錄，應係事後製作，並非可採。
（５）從而，被告教評會之審議程序，顯有違背正當程序之要求，此乃以不正當方法阻止原告被聘任為專任教師之條件成就，依前揭民法規定之適用，應得視為條件已成就。
（六）原告於訴訟繫屬時，並未接受其他學校聘任為教師。係考量生計和前途，於訴訟進行中，始尋得今日原告二人之教職。若原告請求被告締結聘任契約成立，原告自得選擇放棄現職與否，並與被告訂約，自無被告所稱給付不能之情，併此敘明。
（七）再依原告所提出被告於改制前提送教育部並經教育部審定之改制規劃書，係屬公文書，該公文書業已表明：「安置計劃：１、具專科教師資格者，直接轉任專科」、「現有師資安置計劃分析表：具有講師資格可以直接轉任者（Ａ）護理科１０人；國文科１人」，可見確實被告於改制前已經徵詢過原告等之意願，並於原告等表示同意轉任後，向原告承諾並向教育局表示原告等人直接轉任專科教師。且如證人丁○○證述：「改制規劃書係經過校務會議、行政會議通過。」準此，改制規劃書係屬被告於改制前之意思表示，當然如同改制前被告學校全體教師一樣，應由被告概括承受改制規劃書之內容聘任原告等為專任教師。被告所提出改制前教師評審委員會議之會議紀錄，既未通知原告，且與校務會議通過之改制規劃書牴觸，可見被告所提出改制前教師評審委員會之會議紀錄，係屬事後編撰，且原告對於該教師評審委員會之會議紀錄並不知情，自得合法信賴改制規劃書之內容，被告不得以該違法之教師評審委員會會議紀錄，變更、推翻改制規劃書之效力與內容。
（八）雖被告主張：「專科教師之聘任應經科務會議，由科主任提經教評會審議聘任，有教育人員任用條例第二十六條規定」云云。然應說明者，本件涉及之教師聘任程序係特殊情況，亦即在被告於改制前確實已有規劃、並承諾原告直接轉任專科學校教師之事實情況下，是否仍有教育人員任用條例規定中教師聘任程序之適用，應非無疑。蓋改制規劃書經教育部審定後，係屬合法可行，得以作為原告直接轉任專科學校教師之適法依據，故被告於改制前之教師，均得以直接轉任專科教師，毋庸經過教評會再次審議程序。退步言之，本件縱有教育人員任用條例規定之適用，但是被告所提出教師評審委員會之會議紀錄，如前所述，根本未經過科務會議，也沒有經過科主任提議，在程序上又未告知原告，未讓原告陳述意見，故被告所稱教評會之召開和過程係為否定原告轉任專科學校專任教師資格而否定；而該教評會組成人員不適格，直接以不記名方式來製作會議紀錄，亦不符正當程序，均難認係屬合法，更不符教育人員任用條例所定教評會審議程序自明。從而，不僅被告之主張並非可採，而且被告係以不正當方法阻止原告轉任專科教師，迨無疑義。
（九）退步言之，若認原告等請求被告應聘任原告等人為專任教師並無理由，惟查，被告不履行於改制後聘任原告等人為專任教師之承諾，不僅致使原告等之工作權益受到侵害，且原告等因信賴被告之承諾而辭去原有工作機會，亦屬被告侵害原告之信賴。因之被告之所為實有違誠信、平等原則，並損害原告之期待利益與信賴利益，被告自應賠償原告等相當於因未受聘為專任教師之薪資損失。對此，有下述相關事證可參﹕
（１）原告等於改制前之省立台南護校任課表現良好，且學經歷符合改制後被告課程設計與科目學歷需求，被告聘任原告等乃符合師資安置與教育人員任用條例規定，並無困難。蓋原告甲○○，具有碩士學歷和講師證。實務經歷上，曾任台中台北榮民總醫院內外科護士、林口長庚醫院精神科護理師、高雄市凱旋醫院護理師、護理長併兼任實習學生之教學、臨床個案心理諮商，且曾參與擔任多項研究案，並擔任輔英技術學院兼任講師（教授：心理學、精神科護理）、於被告學校則任教：精神科護理、基本護理等。學經歷相當豐富，並無不適任之情形。又原告乙○○，為大學國文系畢業，雖為教育研究所畢業，但是碩士畢業論文為國文課程設計之研究。而其任職被告學校期間，業已三年，任教科目均為國文科目，表現稱職良好，為學生愛戴，是以原告乙○○之學經歷而言，符合被告改制後之要求，亦無不適任之情。
（２）又依據大專院校之聘任，若非新聘即為升等，有教師資格履歷表可參。今查，被告改制後，課程設計與安排上，頗多均為原告等得以任課之科目。而被告新聘原屬被告改制前之教師為專任教師中，不僅有些仍未具碩士或講師資格，而且部分課程或以兼任講師聘任或非其主修科目仍擔任課程教師。是以，原告等亦應以被告新聘原有教師之方式，聘任為專任教師，其不僅符合被告之承諾且符合被告課程與聘任教師之原則。故被告不聘任原告等為專任教師，顯屬對原告承諾之侵害並對原告等為不平等之差別待遇，且係以不正當方法阻止條件成就，侵害原告之期待權。
（十）依照被告所提出並經教育部審議通過之改制規劃書，業已證明原告二人在師資動態意願調查表及安置計劃中，此等意願調查和安置計劃，經證人戊○○、丁○○證述屬實，被告否定有向原告等承諾或否認於改制規劃書中對原告等有所安置等情，均非真實，此依據被告所提出並由教育部審定之改制規劃書、醫事護理類科職業學校申請改制專科學校審查作業規定所生之外部效力、平等原則以及原告之合法信賴應受保護等原則、民法第一百條、第一百零一條規定之適用暨原告所提出相關事證，均足證原告具有對被告請求締結聘任原告二人為被告專科學校專任教師之公法上請求權，自屬當然。倘被告如有給付不能之情狀，係可歸責於被告，原告得請求被告對原告因此所生損害為相當之賠償，爰訴請判決如聲明所示等語。
乙、被告答辯意旨略謂：
一、被告於八十八年六月間依據改制前「省立台南高級護理職業學校八十八學年度代理教師甄選簡章」辦理代理教師之甄選，原告等二人均獲錄取。嗣被告八十九年五月十五日八十八學年度第二次教師評審委員會決議，略以：「建議新校長到任及學校改制後教評會新聘五位代理教師為專科專任教師或續聘為高職代理教師」。其後因新學年開始，再經八十九年八月十六日八十九學年度第一次教師評審委員會決議略以：「否決現任高職部代理教師新聘為專科專任教師，但續聘為高職代理教師」，故續聘原告等為高職部代理教師。又被告護理科教評會於八十九年十二月六日八十九學年度第四次科教評會決議，略以：「依據台南高級護理職業學校八十八學年度代理教師甄選簡章之規定，錄取者為高職代理教師，其代理期間自八十八年八月一日起至八十九年七月三十一日止，故新聘專科教師需再經公開甄選，高職部代理教師不能直接轉任專科教師，故本案三位代理教師（含曾淑汝）不宜轉任專科教師，惟其代理期限最久可至本校高職部結束為止」，被告教師評審委員會旋於八十九年十二月十八日八十九學年度第七次會議中決議：「同意護理科教評會八十九學年度第四次會議決議」，並據此於八十九年十二月十九日南護專人字第二四一四號函通知原告等：「因為八十八學年度代理教師甄選簡章已清楚註明：代理期間自八十八年八月一日起至八十九年七月三十一日止。且該簡章註明是職校的代理教師，故新聘專科教師需要公開甄選，高職部代理教師不能直接轉任專科教師；又查代理教師不是正式編制人員，僅為因應學校需要而暫時代理之非正式人員。本案三位代理教師不宜直接轉任專科部教師，惟其代理期限最久可至本校高職部結束為止，且代理期滿，無條件離職，不得有任何要求。」
二、根據上開八十九年五月十五日八十八學年度第二次教師評審委員會決議及八十九年八月十六日八十九學年度第一次教師評審委員會決議，皆可證明當時主持會議之前任丁○○校長及代理校長李明珠並未對代理教師做出可「轉任」為專科學校教師之承諾，從而亦無起訴狀內所言新任校長違背承諾之問題存在。
三、原告等於八十八年七月間依據被告改制前「省立台南高級護理職業學校八十八學年度代理教師甄選簡章」之規定參加高職代理教師甄選，錄取後依該簡章之規定僅能擔任高職代理教師。至於「南市護理會訊」既非被告所編刊物，原告自不得以其所刊載訊息做為對被告之要求依據，雖其第三十九期所刊載被告「已接獲教育部通知，同意自八十九年七月一日起改制，．．為了充實本身能力，經公開甄試，下學年晉用了六位具有碩士學歷的代理教師．．」乙節，與事實未有出入，然而其所刊載內容並未釋出被告有明示或暗示在八十九年八月改制為專科學校時有將代理教師「轉任」為專科學校教師之意思表示。
四、又原告主張被告之改制規劃書已將原告等列入師資安置計劃部份，查該改制規劃書係在八十八年七月間編製，時值原告等參加高職代理教師甄選之際，若被告承諾經錄取之代理教師可於改制後轉任為專科學校教師，則何以當時錄取人中有二人未報到，另有二人在八十九年七月三十一日即離職？抑且，丁○○校長於八十九年八月一日退休，被告則於同日改制為專科學校，李明珠訓導主任於八十九年八月一日代理校長至八十九年十一月十七日，新任校長於八十九年十一月十八日到職，故原告所言被告因校長易人而藉詞違背承諾與共識，與事實顯有不符。
五、另關於被告曾安排原告等擔任改制護專課程發展委員會之委員部分，係因渠等既是被告之代理教師，邀其共商課程發展，自屬其職務之一部分，應不能被誤解為與將來是否被聘為專科教師有關。
六、依據「教育人員任用條例」第二十六條第二款之規定：「各級學校教師之聘任，應本公平、公正、公開之原則辦理，其程序為：專科學校教師經科務會議，由科主任提經教師評審委員會評審通過後，報請校長聘任」，又依教育部頒「專科學校規程」第二十一條之規定：「專科學校教師評審委員會之職掌為評審有關教師之聘任、升等及學術研究等事項」，故凡新進教師皆應經前述程序辦理，法令並未規定高職部代理教師可獨排於外。且代理教師與編制內教師之法律地位本就不相同，編制內教師可在原校改聘，代理教師無法比照援引。被告自改制為專科學校後所獲安置之教師，皆為原高職部之編制內正式教師，至於原高職部之代理教師，依法不得直接轉任為專科部之編制內教師，並非對原告等有不利之差別待遇。
七、再查原告甲○○係專校護理科畢業及諮商輔導研究所碩士畢業，現代理被告高職部實習指導教師；另原告乙○○中文系畢業及教育研究所碩士畢業，現代理被告高職部國文科教師。迄至九十一年七月高職部三年級學生畢業後，校內已無高職部學生，全為專科部學生，且被告改制為護理專科學校後，並未開設諮商輔導及教育研究等課程，故原告等之學經歷與被告所需求之教師專業領域不符。
八、被告不同意原告變更先位聲明。又本件原告之請求為「給付不能」，理由如下：原告變更前先位聲明之請求為「被告應於九十一學年度，即自九十一年八月一日起聘任原告二人為專任教師。」，惟按教育人員任用條例第二十六條第一項第二款規定：「各級學校教師之聘任，應本公平、公正、公開之原則辦理，其程序為：專科學校教師經科務會議，由科主任提經教師評審委員會評審通過後，報請校長聘任。」；又依教育部頒專科學校規程第二十一條規定：「專科學校教師評審委員會之職掌為評審有關教師之聘任、升等、及學術研究等事項。」本件原告等均未經教師評審委員會通過聘任，並未取得公法上請求權，與被告間並無公法上權利義務關係。換言之，原告與被告間是否成立聘僱關係，係以「教育人員任用條例」為基礎，依「教育人員任用條例」之設計，聘僱關係須經「教師評審委員會之評審」，原告等並未經過教師評審委員會評審，無法成立公法上之聘僱關係，亦即無法取得公法上之請求權，從而即無公法上權利受損害可言。而原告等於均已自認目前分別受聘為義守大學及興國中學之專任教師，依教育人員任用條例第三十四條規定：「專任教育人員，除法令另有規定外，不得在外兼課或兼職。
」原告等既已在他校受聘為專任教職，即不得在被告學校兼職，遑論要求為專任教職，是原告本件請求給付不能。
九、至於原告備位聲明請求金錢給付部分，原告與被告並無公法上契約關係存在，不合行政訴訴訟法第八條規定得提起給付之訴之要件，若謂其請求金錢給付為「合併請求賠償」，惟其先位聲明即為無理由，則合併請求賠償即無所附麗，應予駁回。又合併請求賠償並非獨立之訴，尤不得依備位聲明為之，原告之訴為無理由，請予駁回等語。
理 由
甲、程序部分：
一、按公立學校教師之聘任，關於聘任教師等級、授課科目與時數等法律關係之重要內容，並非全由學校單方面決定，而係經雙方意思表示合致。觀之教育人員任用條例對中等以上教師之聘用，係使用「聘約」一詞，並以違反聘約作為解聘之原因，故公立學校聘用教師之法律性質，應認為屬於公法上之契約關係，從而有關公立學校與教師之間法律關係之爭執，包括聘用、升等、解聘等，應以公法上之契約關係之法理解決（參照學者廖義男著行政處分概念，收錄行政法爭議問題研究上冊，第四一七頁）。是中等以上教師之聘用，屬公法上之契約關係，從而，本院就原告請求被告聘任其為專任教師及合併提起損害賠償之訴訟，為有審判權，委無疑義。
二、次按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。」及「有左列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：一、．．．．二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變者。三、因情事變更而以他項聲明代最初之聲明。」為行政訴訟法第一百十一條第一項、第三項第二、三款所明定。本件原告起訴時之先位聲明原為「被告應於九十一年度，即自九十一年八月一日起聘任原告二人為專任教師」，訴訟中變更其請求為「被告應於九十二年度，即自九十二年八月一日起聘任原告二人為專任教師」，經核其訴訟標的之請求雖有變更，但請求之基礎不變；且本件訴訟起訴時係在九十一學年度開始之前，因期間經過，情事亦有所變更，依前揭行政訴訟法第一百十一條第三項第二、三款之規定，原告為訴之變更，自應准許，合先敘明。
乙、實體部分：
一、按「各級學校教師之聘任，應本公平、公正、公開之原則辦理，其程序如左：一、．．．二、專科學校教師經科務會議，由科主任提經教師評審委員會評審通過後，報請校長聘任。．．前項教師評審委員會之設置辦法，除專科以上學校由學校組織規程規定外，其辦法由教育部定之。」「專科學校設教師評審委員會及經費稽核委員會，必要時得設其他委員會；其組織規程，由學校擬訂，報請教育部核備。」「專科學校教師評審委員會之職掌為評審有關教師之聘任、升等及學術研究等事項。」分別為教育人員任用條例第二十六條第一項第二款及第二項、專科學校法第二十四條暨專科學校規程第二十一條所明定。次據被告八十九年九月三十日八十九學年度第一學期第四次臨時校務會議通過、經教育部八十九年十一月七日台（八九）技（三）字第八九一三五四七四號函准予備查之「國立台南護理專科學校教師評審委員會設置辦法」第二條規定，該校教師評審委員會具有「評審有關教師之新聘、改聘、不續聘、延長服務、解聘、停聘等事項」之職權。
復依被告八十九年八月十八日八十九學年度第一學期第三次臨時校務會議通過之「國立台南護理專科學校教師聘任暨升等辦法」第七條明定「新聘教師程序：新聘教師應由教務處，就所缺師資名額課目，提經教師評審委員會，依據本校實際需要，公開審議資格條件，據以辦理公開甄選。凡符合資格條件者，得經試務委員會進行專業能力甄試，以試教、口試、面談等等方式進行，甄選出擬聘員額二倍人選（但有特殊情形不在此限），填具『新聘教師評審申請書』連同學經歷證件影本、成績單或有關著作交由教務處及人事室分別就名額與課目及資格部分簽註意見，符合者，簽請校長核可後，提交本校教師評審委員會評審，必要時得以面談方式進行，經出席委員二分之一以上通過，陳請校長核定聘任之。」綜上規定以觀，可知被告欲新聘專任教師時，程序上須先行辦理公開甄選，經初步資格審查及專業能力甄試後，將甄選錄取名單提交該校教師評審委員會評審，經出席委員二分之一以上通過，並由校長核定，方得聘任之。是專科學校必須踐行前開程序，始有對外為聘任要約之意思表示之可能，在未踐行前開程序即無成立教師聘任契約之餘地，洵屬明確。
二、經查，原告等自八十八年八月一日起至八十九年七月三十一日止，受聘為被告改制前省立台南護校之代理教師。嗣被告於八十九年八月一日正式改制為「國立台南護理專科學校」，於改制前後，被告教師評審委員會曾於八十九年五月十五日及八月十六日二次召開教師評審委員會討論原告等代理教師於聘期屆至後（即八十九年七月三十一日）應如何予以處置事宜，並決議「續聘為高職部代理教師」。嗣於八十九年十二月六日，被告護理科八十九學年度第三次護理科教師評審委員會復作成以下決議：「因八十八學年度代理教師甄選簡章十四條已清楚註明，代理期間自八十八年八月一日起至八十九年七月三十一日止，且該甄選簡章註明是職校之代理教師，，故新聘專科教師需再經公開甄選，高職部代理教師不能直接轉任專科教師，故本案三位代理教師不宜轉任專科部教師，惟其代理期限最久可至本校高職部結束為止。」，被告教師評審委員會旋於八十九年十二月十八日八十九年度第七次會議中針對「八十八學年度甄選錄用之三位代理教師，應如何處置及代理期限案」作成同意如前之決議，被告遂以八十九年十二月十九日南護專人字第二四一四號將上開決議內容函知原告二人，該項函文略謂：「因為八十八學年度代理教師甄選簡章已清楚註明：代理期間自八十八年八月一日起至八十九年七月三十一日止。且該簡章註明是職校的代理教師，故新聘專科教師需要公開甄選，高職部代理教師不能直接轉任專科教師；又查代理教師不是正式編制人員，僅為因應學校需要而暫時代理之非正式人員。本案三位代理教師不宜直接轉任專科部教師，惟其代理期限最久可至本校高職部結束為止，且代理期滿，無條件離職，不得有任何要求。」惟原告等不服，乃向被告教師申評會提起申訴，經評議「申訴無理由」，予以駁回。原告等猶表不服，復向教育部中央教師申評會提出再申訴，案經評議理由以：「教育部頒『中小學兼任代課及代理教師聘任辦法』第七條第四款規定：兼任、代課及代理教師於受聘期間，對主管教育行政機關或學校有關其個人待遇及解聘之措施，認為違法或不當致損害其權益者，得準用教師法之申訴程序，請求救濟。本件再申訴人自八十八學年度起擔任學校高職部代理教師，因學校八十九學年度未聘任其擔任專科部專任教師而提起申評。因該未聘任不屬待遇及解聘之措施，不在準用之列，依前揭辦法之規定，再申評人尚不得就此提起教師申訴。」等語，作成「再申訴不受理」之決定。原告等遂依行政訴訟法第八條第一項規定，向本院提起一般給付訴訟，請求被告聘任渠等為該校專任教師之事實，為兩造所不爭執，復有被告發給原告等之八八南護人聘字第００四號及第０一０號聘書、前揭被告護理科教師評審委員會決議及學校教師評審委員會決議、被告教師申訴評議委員會九十年五月十四日九十南護專人字第０九四七號評議決定、教育部中央教師申訴評議委員會九十年十月十七日台（九０）申字第九０一四六五九六號再申訴評議決定等案卷可參，上情洵堪認定。
三、本件原告起訴主張：被告於向教育部提出改制申請前，即已向原告等承諾將於改制後聘任原告等為專任教師，此由原告等積極參與改制護專課程發展委員會，及「省立台南高級護理職業學校改制專科規劃書」所載「教師安置計畫」乙節，均將原告等列入改制後師資等情，可資為證。又上揭改制規劃書既經教育部審查並核准改制，則其中所載師資規劃即屬正確可行之實施方案，被告自應遵循該改制規劃書所載內容切實執行，進而聘任原告等為專任教師。況查，本件縱有教育人員任用條例之適用，惟被告歷次護理科教師評審委員會及學校教師評審委員會作成原告等代理教師不宜轉任專科部教師之決議，並未通知原告等提出答辯或給予陳述意見之機會，會議紀錄亦未載明不聘任原告等之理由，其教評會之委員組成亦不適法，有違正當程序之要求，足見被告上開教師評審委員會之決議並不符合教育人員任用條例所定審議程序，係屬違法。被告以此違法決議之不正當方法阻止原告等被聘任為專任教師之條件成就，依民法第一百條及第一百零一條之規定，應視為條件已成就，亦足證原告具有請求被告締結聘任原告等為專任教師之公法上請求權。原告復主張：若認渠等請求被告應聘任原告等為專任教師並無理由或已屬給付不能，惟原告等業因信賴被告承諾而辭去原有工作機會，則被告之不聘任，實有違誠信、平等原則，而損害原告之期待利益與信賴利益，自應賠償原告等相當於因未受聘為專任教師之薪資損失云云，資為論據。
四、惟查：
（一）茲本件被告於八十九年八月一日正式改制為專科學校後，依「國立台南護理專科學校教師聘任暨升等辦法」第十九條規定：「原服務本校高職編制內之教師，經論文審查通過獲取得碩士學位者，應改聘為專科講師。」故原屬被告高職部編制內之教師，始得依上揭規定予以改聘；惟若有新聘專任教師之需要，則應依同辦法第七條所定新聘教師程序，先辦理公開甄選，對應聘者進行專業能力甄試，再提交該校教師評審委員會評審，經出席委員二分之一以上通過，由校長核定聘任之。查原告等為被告改制前所聘任之高職部代理教師，渠等聘書上業已載明聘任期間係自八十八年八月一日起至八十九年七月三十一日止，故上開聘期屆至後，除經被告教師評審委員會決議延長聘期之情形外，並無前揭由高職部教師直接改聘為專科教師規定之適用。此由被告於改制前後多次召開教師評審委員會，均決議原告等高職部代理教師於聘期屆滿後不能直接轉任專科學校之專任教師，惟為兼顧渠等權益之保障，乃又決議延長渠等代理教師之任期至被告高職部結束時為止（即九十一年七月三十一日）等情，自益明瞭。又原告等於被告正式改制為專科學校後，因其地位與被告原本編制內之高職部專任教師不同，無法直接轉任被告改制為專科學校後之專任教師，已如前述，故渠等必須再經由被告辦理公開甄選，並由被告教師評審委員會評審通過准予聘任，經校長核定，雙方簽訂聘任契約，始能取得專科學校之專任教師資格。易言之，本件聘任契約之成立時程，應係於被告教師評審委員會評審通過准予聘任原告等為專任教師後，由校方向原告等發出聘任要約，而原告等亦對之為承諾，其契約始為成立。職此，本件原告等既未曾經過被告學校教師評審委員會評審通過聘任事宜，即無從成立公法上之聘任關係，對被告亦無任何公法上之請求權可資主張。
（二）雖原告等訴稱：被告前任校長丁○○曾向其承諾原告等於被告學校改制後將聘渠等為專任教師，亦曾公開於新進教師座談會上表示原告等代理教師均為改制後專科學校之師資；抑且，被告甚至安排原告等為「改制護專課程發展委員會」委員，由上揭事實足證被告確實於改制前即已承諾將原告等聘任為專科學校教師。惟查，原告所執此部分主張，業據證人即被告前任校長丁○○到庭證述並非實在（參見本院九十二年一月十四日準備程序筆錄），原告空言主張，核無可採。且縱其確實曾向原告等為上揭表示，亦屬該校長個人行為，與被告應否聘任原告等為專任教師無關，被告亦無須受該承諾之拘束，原告執此論辯，洵屬無據。至於原告等曾擔任被告「改制護專課程發展委員會委員」乙節，乃因原告等既經聘任為高職部代理教師，並有於被告學校任教授課之實，且又具有多年之教學經歷，則被告邀集原告等共同參與上開課程發展委員會之討論並請渠等提供其教學意見，以供改制後課程安排之參考，衡諸常情，乃屬當然。是以，自不得據此即認定被告業將原告等列入改制後之師資，亦不能遽認被告對於聘任原告等為改制後之專任教師業已有所「允諾」，原告上揭情詞，顯係誤解。
（三）另關於原告等主張被告應依據改制規劃書所載「師資規劃」之內容，聘任渠等為專任教師云云。經查，上開改制規劃書乃被告申請改制時，必須擬具提出，以供教育部審核其是否符合專科學校設立標準之書面資料。茲依據教育部頒「醫事護理類科職業學校申請改制專科學校審查作業規定」，申請改制規劃書之內容必須「對於職校之現況有具體而正確之說明，針對如何達到改制之標準有合理而完善之規劃，實施方案可行」，顯見改制規劃書僅係說明申請改制學校現有資源狀況，以及對於本身改制後將如何發展、經營校務之具體規劃藍圖與目標，俾便教育部改制審查委員會審核是否已達到改制標準。是以，系爭申請改制規劃書縱經教育部審查核定，並准予改制，核與被告是否聘任原告等為專科師資，尚無必然關連，原告自不得執此作為被告須聘任原告等為專科教師之依據，亦難認系爭改制規劃書中有關「師資規劃」所載之內容即係被告對於聘任原告等為改制後專任教師之具體「允諾」，原告執此論據，亦不足採。
（四）又原告復爭執被告歷次學校教師評審委員會及護理科教師評審委員會作成原告等代理教師「不能直接轉任專科教師」之決議，既未通知原告等給予答辯或陳述意見之機會，亦未附具理由之事實，此為被告所不爭執，並經證人戊○○、己○○、丁○○等到庭結證屬實，應堪認定。然查，被告於八十九年五月十五日、八月十六日及十二月十八日召開學校教師評審委員會之目的，均係為討論包括原告等八十八學年度甄選錄用之高職部代理教師，於聘期屆至後，應如何處置及其代理期限之議案，而非對於是否新聘原告等為專科教師乙事進行資格審查，自無須循教育人員任用條例第二十六條第一項第二款或「台南護理專科學校教師聘任暨升等辦法」第七條等規定之程序為之，是以，被告上開學校教師評審委員會之審議程序，縱未於作成決議前通知原告等到場提出答辯或陳述意見，亦難遽指為違法。至於被告護理科教師評審委員會於同年十二月六日作成「本案之三位代理教師不宜轉任專科部教師，惟其代理期限最久可至本校高職部結束為止」之相同決議，僅係關於不宜轉任及代理期限之提案，而該護理科教師評審委員會無權為最終決定，仍須將此提案提請學校教師評審委員會審議，更難謂該護理科教師評審委員會之提案決議程序上有何違法之處。次查，上開被告護理科教師評審委員會之決議中，對於原告等為何不能直接轉任專科教師乙事業已有所說明，其理由略謂：「因為八十八學年度代理教師甄選簡章第十四條已清楚註明：『代理期間：自八十八年八月一日起至八十九年七月三十一日止』，且該甄選簡章註明是職校的代理教師，故新任專科教師需再經公開甄選，高職部代理教師不能直接轉任專科教師；又查代理教師不是正式編制人員，僅為因應學校需要而暫時代理之非正式人員」等語，則被告學校教師評審委員會嗣於同年十二月十八日所作之最終決定既是承續該護理科教師評審委員會決議之意旨，即難認該決議尚有未附具理由之程序瑕疵，原告執此指摘，核不足採。
（五）綜上各節，足徵當事人間並無任何聘任契約之合意存在，被告亦無依據改制規劃書內容聘任原告等為該校專科部專任教師之法律上義務。惟原告等猶執詞爭執，其先位聲明請求被告應自九十二學年度即九十二年八月一日起，聘任渠等為專科學校之專任教師，於法自屬無據，應予駁回。
五、末查，被告對於原告等既無須履行任何契約上之義務，即無原告所述因可歸責於被告而致給付不能之情事，是原告等提起本件訴訟另為備位聲明，請求被告對於渠等自代理教師聘期屆滿時（即九十一年八月一日）起至九十二年七月三十一日止，按月給付原告等五萬五千元，以賠償渠等因無法受聘為專任教師之薪資損失，亦無理由，亦應駁回。
六、又本件事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法與本件判決結果不生影響，爰不再逐一論述，又原告聲請向教育部函查被告所提改制規劃書之效力及性質，本院亦認無必要，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，第一百零四條、民事訴訟法第八十五條第一項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 三 月 四 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 呂佳徵法 官 林勇奮法 官 蘇秋津右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十二 年 三 月 四 日
法院書記官 陳嬿如